Kỳ II: Tăng cường vai trò, trách nhiệm của VKSND đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn mới

(Tiếp theo Kỳ I)

2. Một số đề xuất, kiến nghị nhằm tăng cường vai trò, trách nhiệm của VKSND đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam trong giai đoạn mới

Thực hiện chủ trương, định hướng cốt lõi của Đảng trong Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (bổ sung, phát triển năm 2011), các văn kiện Đại hội Đảng và các nghị quyết, kết luận của Đảng về cải cách tư pháp, về xây dựng và hoàn thiện NNPQ xã hội chủ nghĩa Việt Nam, nhất là các nội dung, yêu cầu đặt ra trong Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện NNPQ xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, thể chế hoá Nghị quyết Đại hội lần thứ XIII của Đảng với mục tiêu: “Xây dựng và hoàn thiện NNPQ xã hội chủ nghĩa trong sạch, vững mạnh, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, vì Nhân dân phục vụ và vì sự phát triển của đất nước; tăng cường công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình, kiểm soát quyền lực gắn với siết chặt kỷ luật, kỷ cương trong hoạt động của Nhà nước và của cán bộ, công chức, viên chức; tiếp tục đẩy mạnh đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí, quan liêu, tội phạm và tệ nạn xã hội”; đồng thời, qua tham khảo, nghiên cứu có chọn lọc, hợp lý các kinh nghiệm về tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát/Viện công tố các nước có nền tư pháp tiến bộ, hiện đại trên thế giới, phù hợp với thể chế chính trị, điều kiện kinh tế - xã hội và tính chất, đặc điểm của NNPQ xã hội chủ nghĩa Việt Nam của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân, hoạt động theo nguyên tắc của Hiến pháp năm 2013: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”, tác giả đề xuất một số phương hướng/giải pháp nhằm tăng cường vai trò, trách nhiệm của VKSND với mục tiêu xây dựng VKSND chuyên nghiệp, hiện đại, công bằng, nghiêm minh, liêm chính, phụng sự Tổ quốc, phục vụ Nhân dân, bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của tổ chức, cá nhân. Các nội dung đề xuất cụ thể như sau:

Thứ nhất, cần tăng cường vai trò, trách nhiệm của VKSND nhằm kiểm soát quyền lực, phòng, chống tham nhũng trong hoạt động điều tra, truy tố, xét xử.

- Nghiên cứu tăng cường vai trò, trách nhiệm của VKSND trong quyết định việc truy tố:

Nhằm bảo đảm chống oan, sai, chống bỏ lọt tội phạm, mà trước hết là chống làm oan người vô tội, cần tăng cường kiểm soát quyền lực trong thực hành quyền công tố; quy định giới hạn truy tố; nghiên cứu bổ sung quy định về giới hạn truy tố, chuyển từ cơ chế “truy tố bắt buộc” hiện nay sang cơ chế “truy tố có điều kiện” (quyền quyết định truy tố) như kinh nghiệm của một số nước trên thế giới. Theo đó, cơ quan công tố/Viện kiểm sát có quyền tự quyết rất lớn trong việc quyết định, có hay không truy tố, mặc dù vụ án có đầy đủ chứng cứ để chứng minh tội trạng của bị cáo trước Tòa. Tuy nhiên, nếu xét thấy các lợi ích về mặt xã hội, cộng đồng khi truy tố không lớn hơn việc không truy tố thì có thể áp dụng nguyên tắc “truy tố có điều kiện”. Điều này cho phép Viện kiểm sát/Viện công tố kiểm soát được tình hình tội phạm, từ đó có những quyết định thích đáng nhất theo hướng chỉ đưa ra Tòa án xét xử những tội phạm nghiêm trọng và đình chỉ những vụ án phạm tội ít nghiêm trọng; đồng thời, tạo điều kiện cho Viện kiểm sát/Viện công tố giải quyết một cách mềm dẻo các vấn đề tội phạm, bảo đảm sự cân bằng giữa lợi ích công và lợi ích cá nhân.

Theo nguyên tắc này, Viện kiểm sát có toàn quyền quyết định việc có hay không truy tố dựa trên cơ sở xem xét, đánh giá, cân nhắc thận trọng các lợi ích (trước hết là vì lợi ích công). Trong trường hợp xét thấy đủ chứng cứ để truy tố bị can, nhưng vì tính chất của hành vi phạm tội không nghiêm trọng, tuổi tác, hoàn cảnh của bị can và tình huống phát sinh sau khi tội phạm xảy ra (bị can ăn năn hối cải, tự nguyện bồi thường, khắc phục hậu quả của tội phạm), cân nhắc đến lợi ích công, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của những người tham gia tố tụng, Viện kiểm sát có thể quyết định không truy tố. Sự vận dụng đúng đắn nguyên tắc lựa chọn truy tố sẽ góp phần thực hiện chính sách hình sự nhân đạo đối với từng trường hợp phạm tội cụ thể. Đây cũng là nội dung quan trọng nhằm tránh hình sự hóa các quan hệ dân sự, kinh tế hoặc ngược lại; tạo hành lang pháp lý cho sự đổi mới, phát triển và hội nhập quốc tế; là cơ chế tốt để bảo đảm chống oan, sai, chống bỏ lọt tội phạm và bảo vệ quyền con người, quyền công dân.

- Nghiên cứu xây dựng chế định “thỏa thuận nhận tội” nhằm rút ngắn thủ tục tố tụng trong giai đoạn truy tố:

Để kịp thời đấu tranh với tình hình tội phạm ngày càng gia tăng về số lượng và tính nguy hiểm, tinh vi trong thủ đoạn phạm tội, theo tác giả, cần nghiên cứu và xây dựng chế định “thỏa thuận nhận tội” nhằm rút ngắn thủ tục tố tụng trong giai đoạn truy tố. Việc thỏa thuận nhận tội có bản chất là ban hành bản án không cần qua thủ tục xét xử, mà do bên buộc tội (đại diện cho Nhà nước) và bên bào chữa tiến hành thảo luận, trao đổi và thương lượng, có sự nhượng bộ lẫn nhau để đạt được những mục đích nhất định. Bị can đồng ý nhận tội để đổi lấy một kết quả mà chính bị can đánh giá là thuận lợi (có lợi) hơn cho mình. Còn các cơ quan tiến hành tố tụng có thể giải quyết vụ án nhanh chóng, tránh kéo dài và giảm áp lực về nhân sự, giảm các chi phí tố tụng… Cụ thể chế định “thỏa thuận nhận tội” như sau:

(1) Về đối tượng áp dụng: Chỉ áp dụng đối với các bị can khai nhận rõ về hành vi phạm tội của chính mình hoặc tố giác các tội phạm, người thực hiện hành vi phạm tội khác và khắc phục được một phần hậu quả nhất định theo quy định của pháp luật (nếu có); chỉ áp dụng đối với một số tội phạm ít nghiêm trọng, chứng cứ và tội danh rõ ràng hoặc những tội phạm kinh tế, tham nhũng… và nhất thiết bị can phải tự nguyện đồng ý áp dụng chế định này.

(2) Về thời điểm áp dụng: Từ sau khi kết thúc giai đoạn điều tra, truy tố, Viện kiểm sát đã gửi bản cáo trạng cho Tòa án và trước khi mở phiên tòa xét xử.

(3) Về thủ tục thực hiện: Ngoài Kiểm sát viên chủ trì, bị can hoặc Luật sư của bị can, thì bắt buộc phải có sự tham gia của Thẩm phán theo sự phân công của Chánh án. Quyền quyết định cuối cùng vẫn thuộc về Thẩm phán để đảm bảo phù hợp với mục tiêu và địa vị của cơ quan tố tụng trong mô hình tố tụng hình sự Việt Nam hiện hành.

(4) Về nội dung thỏa thuận: Bị can có thể thỏa thuận với Kiểm sát viên về việc giảm hình phạt để đổi lấy việc nhận tội. Kết quả của quá trình thỏa thuận nhận tội là một văn bản thỏa thuận ghi rõ căn cứ pháp luật, nghi phạm, tội đã nhận, hậu quả, mức hình phạt tối đa…; hai bên (bị hại và bị can) cũng cần thỏa thuận về mức bồi thường sau khi nghi can đã nhận tội.

Tuy nhiên, để thực hiện hiệu quả các quy định trên, cần xây dựng cơ chế ràng buộc, nâng cao trách nhiệm pháp lý của Viện kiểm sát và Kiểm sát viên, cũng như có cơ chế giám sát chặt chẽ để tránh sự lạm dụng khi thực hiện, bảo đảm sự công bằng, không gây xáo trộn trật tự truy tố và phù hợp với chính sách hình sự của nước ta hiện nay.

- Tăng cường vai trò, trách nhiệm của VKSND trong hoạt động điều tra nhằm hỗ trợ và bảo đảm hiệu quả hoạt động thực hành quyền công tố:

Để bảo đảm, nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động thực hành quyền công tố của VKSND, cần tiếp tục tăng cường vai trò, trách nhiệm của VKSND trong điều tra hình sự, theo đó:

(1) Nghiên cứu tăng cường thẩm quyền điều tra cho VKSND trong quá trình thực hành quyền công tố, kiểm sát điều tra vụ án hình sự khi việc điều tra của Cơ quan điều tra không khách quan hoặc có các vi phạm nghiêm trọng trong quá trình điều tra, Viện kiểm sát đã yêu cầu khắc phục mà Cơ quan điều tra không khắc phục, thì VKSND có thể tự mình điều tra, thu thập chứng cứ, chứng minh tội phạm và quyết định việc truy tố.

(2) Nghiên cứu mở rộng phạm vi thẩm quyền điều tra của Cơ quan điều tra VKSND tối cao: Không chỉ điều tra các tội xâm phạm hoạt động tư pháp, tham nhũng, chức vụ trong hoạt động tư pháp, mà còn một số tội phạm khác có tính chất đặc biệt nghiêm trọng, phạm vi ảnh hưởng lớn đến an ninh chính trị, trật tự xã hội như tội phạm tham nhũng, kinh tế có tổ chức với quy mô lớn, phức tạp... Thực tế hoạt động điều tra của Cơ quan điều tra VKSND tối cao thời gian qua đã hỗ trợ đắc lực và góp phần tích cực để VKSND thực hiện tốt chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp. Tuy nhiên, phạm vi thẩm quyền điều tra của Cơ quan điều tra VKSND tối cao là một số loại tội xâm phạm hoạt động tư pháp mà người phạm tội là cán bộ các cơ quan tư pháp và tham nhũng trong hoạt động tư pháp còn hạn hẹp, chưa bảo đảm hỗ trợ đầy đủ, hiệu quả, phù hợp với yêu cầu thực hiện chức năng của VKSND, của công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm nói chung, tội phạm tham nhũng, kinh tế, chức vụ nói riêng. Vì vậy, việc tiếp tục tăng cường, mở rộng thẩm quyền của Cơ quan điều tra VKSND như đề xuất trên là cần thiết.

Thứ hai, cần tăng cường vai trò, trách nhiệm của VKSND trong khởi kiện vụ án dân sự, vụ án hành chính.

Trong các giai đoạn trước đây, VKSND các cấp đã chủ động thực hiện thẩm quyền khởi tố nhiều vụ án dân sự để bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, của những người có nhược điểm về thể chất hoặc tâm thần. Tuy nhiên, theo quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 (nay là Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015), Luật tố tụng hành chính năm 2010 (nay là Luật tố tụng hành chính năm 2015), khi xảy ra vi phạm gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng thì các cơ quan, tổ chức có thẩm quyền quản lý nhà nước trong các lĩnh vực này phải có trách nhiệm khởi kiện vụ án dân sự ra trước Tòa án để yêu cầu bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng; đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của người chưa thành niên, người mất năng lực hành vi dân sự, người bị hạn chế năng lực hành vi dân sự, người có khó khăn trong nhận thức, làm chủ hành vi, nếu họ không có người khởi kiện thì Viện kiểm sát kiến nghị Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú cử người giám hộ đứng ra khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp cho người đó. Thực tế, hiện nay có ngày càng nhiều vụ việc dân sự xâm phạm lợi ích công, lợi ích của người yếu thế cần được khởi kiện để xử lý. Hơn nữa, cùng với sự phát triển kinh tế và hội nhập quốc tế, tình trạng vi phạm pháp luật dân sự, hành chính xâm phạm lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng ngày càng gia tăng, gây ảnh hưởng xấu đến những lĩnh vực quan trọng của an sinh xã hội. Đặc biệt, thời gian qua, qua thực hiện chức năng, nhiệm vụ, VKSND đã phát hiện hoạt động quản lý nhà nước trong nhiều lĩnh vực xảy ra sơ hở, thiếu sót, vi phạm gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại tới trật tự quản lý hành chính nhà nước, lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng, Viện kiểm sát đã ban hành nhiều kiến nghị với các cơ quan quản lý nhà nước để phòng ngừa, khắc phục vi phạm trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, mà điển hình là quản lý đất đai, tài sản công, tài nguyên và môi trường,...; tuy nhiên, hiệu quả thực hiện quyền kiến nghị còn hạn chế.

Mặt khác, trong xu thế phát triển dân chủ hiện nay, bảo đảm quyền con người trở thành mục tiêu của toàn xã hội và được ghi nhận rõ trong Hiến pháp và pháp luật của các quốc gia trên thế giới như là nguyên tắc cốt lõi của pháp luật mà các cơ quan nhà nước có trách nhiệm phải thực hiện, trong đó vai trò quan trọng thuộc về cơ quan công tố/kiểm sát. Nghiên cứu pháp luật các nước như Trung Quốc, Liên bang Nga,... cho thấy, dù mức độ, cách thức thể hiện khác nhau, nhưng Luật về tổ chức cơ quan công tố/kiểm sát, các luật có liên quan đều ghi nhận việc bảo vệ quyền con người là chức năng, nhiệm vụ của cơ quan công tố/kiểm sát. Cụ thể là: Viện kiểm sát Trung Quốc có quyền khởi kiện vụ án dân sự, vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng; Viện kiểm sát Liên bang Nga có quyền khởi tố các vụ án hành chính và tiến hành điều tra hành chính,...

Từ các lý do trên, theo tác giả, cần tăng cường vai trò, trách nhiệm của VKSND trong bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong tố tụng dân sự, tố tụng hành chính. Theo đó, có thể nghiên cứu tăng cường vai trò, trách nhiệm của VKSND trong khởi kiện vụ án dân sự, vụ án hành chính, như sau: (1) Giao VKSND có thẩm quyền khởi kiện vụ án dân sự trong trường hợp liên quan đến lợi ích nhà nước, lợi ích công cộng, chủ thể các quyền dân sự là nhóm dễ bị tổn thương (yếu thế), không có điều kiện tham gia tố tụng mà không có người đứng ra khởi kiện; (2) Giao cho VKSND có thẩm quyền khởi kiện ra Tòa án trường hợp trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ phát hiện cơ quan hành chính có chức năng quản lý, giám sát thực hiện không đúng hoặc không thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình gây thất thoát, thiệt hại cho lợi ích công cộng, lợi ích nhà nước hoặc lợi ích cá nhân, tổ chức mà VKSND đã kiến nghị khắc phục nhưng không được khắc phục.

Thứ ba, cần tăng cường vai trò, trách nhiệm của VKSND trong đấu tranh phòng, chống tội phạm và đấu tranh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực.

Mặc dù ngành Kiểm sát nhân dân được tổ chức dựa trên nguyên tắc tập trung thống nhất theo ngành dọc, nhưng trong toàn bộ quá trình thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, VKSND các cấp đều đặt dưới sự lãnh đạo của các cấp ủy Đảng và phối hợp chặt chẽ với chính quyền địa phương. Bảo vệ pháp luật, bảo đảm pháp chế, duy trì kỷ cương xã hội, đấu tranh chống tội phạm và các vi phạm pháp luật là mặt trận phức tạp, cần được đặt trong tổng thể các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội, do liên quan đến nhiều lĩnh vực và lợi ích của Nhân dân. Do đó, nhiệm vụ đấu tranh phòng, chống tội phạm là trách nhiệm của toàn dân, của các cấp, các ngành và của cả hệ thống chính trị dưới sự lãnh đạo của Đảng. Trong công cuộc bảo vệ pháp luật và pháp chế, các cơ quan pháp luật, các cơ quan tư pháp phải giữ vai trò nòng cốt. Hệ thống các cơ quan bảo vệ pháp luật có Tòa án, Công an, Viện kiểm sát, cơ quan Thi hành án, Kiểm lâm, Biên phòng, Hải quan... Mỗi cơ quan, mỗi ngành đều có vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ riêng và trên thực tế đã chủ động tích cực hoàn thành nhiệm vụ được giao; đã có sự phối hợp chặt chẽ và hiệu quả trong quá trình thực thi chức năng, nhiệm vụ. Tuy nhiên, cho đến nay, Hiến pháp và pháp luật chưa có quy định về vai trò chủ trì sự phối hợp trong lĩnh vực bảo vệ pháp luật, đấu tranh phòng, chống tội phạm.

Mặt khác, trong công tác đấu tranh phòng, chống tội phạm nói chung, đấu tranh phòng, chống tham nhũng, tiêu cực nói riêng còn gặp nhiều khó khăn, do chưa có cơ chế đủ mạnh để giám sát hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cơ quan có thẩm quyền trong phòng, chống tham nhũng, tiêu cực; thiếu quy định cụ thể bảo vệ người tố cáo tham nhũng, tiêu cực, xử lý nghiêm các hành vi đe dọa, trả thù người tố cáo, thu hồi tài sản tham nhũng... Tình hình đó đặt ra yêu cầu phải tăng cường phối hợp, kiểm tra, giám sát chặt chẽ hoạt động phòng, chống tham nhũng, tiêu cực, giúp Ban Chỉ đạo Trung ương về phòng, chống tham nhũng, tiêu cực triển khai các kế hoạch theo dõi, chỉ đạo lĩnh vực công tác này. Theo đó, VKSND với vai trò là cơ quan chuyên trách trong đấu tranh phòng, chống tội phạm (trong đó có phòng, chống tội phạm tham nhũng) thông qua chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp và vai trò chủ trì việc thống kê tội phạm, thống kê hình sự liên ngành, kết hợp với vai trò độc lập, tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành, có chức năng giám sát chuyên biệt từ bên ngoài đối với các cơ quan tư pháp khác, nên có thể nghiên cứu việc giao cho VKSND thực hiện trách nhiệm là cơ quan chủ trì trong công tác phối hợp, kiểm tra, giám sát hoạt động đấu tranh, phòng chống tội phạm...

Thứ tư, cần tăng cường vai trò, trách nhiệm của VKSND trong cơ chế bảo vệ Hiến pháp, pháp luật thông qua cơ chế kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản quy phạm pháp luật.

Trước năm 2002, theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, việc kiểm soát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật dưới luật trái với Hiến pháp, pháp luật ở nước ta ngoài được thực hiện thông qua các cơ chế chính như: Cơ chế giám sát, xử lý của Quốc hội - cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất (bao gồm cơ chế giám sát, xử lý của cơ quan thường trực của Quốc hội là Ủy ban Thường vụ Quốc hội); cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản của Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ;... thì còn có cơ chế kiểm sát việc tuân theo pháp luật của VKSND đối với văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân nhằm bảo đảm các văn bản đó không trái pháp luật. Khi phát hiện văn bản quy phạm pháp luật trái Hiến pháp, pháp luật thì VKSND thực hiện quyền kháng nghị, yêu cầu đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ các văn bản đó. Thủ trưởng cơ quan nhà nước nhận được kháng nghị của VKSND có trách nhiệm trả lời kháng nghị trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được kháng nghị.

Tuy nhiên, từ năm 2002, theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, VKSND chỉ kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp, không thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội. Theo đó, VKSND không thực hiện cơ chế kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân.

Hiện nay, theo quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020 và các quy định hiện hành, việc kiểm soát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật dưới luật được thực hiện thông qua 05 cơ chế là: (1) Cơ chế giám sát, xử lý của cơ quan đại diện (Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân; (2) Cơ chế kiểm tra, xử lý của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân các cấp; (3) Cơ chế giám sát phản biện xã hội của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các cơ quan thông tin đại chúng và Nhân dân; (4) Cơ chế phát hiện thông qua việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và kiến nghị khắc phục vi phạm của cơ quan, tổ chức; (5) Cơ chế tự kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản.

Thực tiễn thời gian qua cho thấy, các cơ quan trên đã tăng cường vai trò, trách nhiệm trong kiểm soát việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, nhưng đánh giá trong các báo cáo tổng kết nhiều nhiệm kỳ của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp đều nhận định “mặc dù đã rất nỗ lực, cố gắng nhưng kết quả, chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động giám sát chưa cao, còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu mà thực tế cuộc sống đang đặt ra”. Về cơ chế kiểm tra, xử lý của Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và Ủy ban nhân dân các cấp thì mặc dù đã tăng cường trách nhiệm của Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp trong thẩm tra văn bản trước khi ban hành, nhưng đây là hoạt động tự kiểm tra, tự xử lý mang tính chất nội bộ nên hiệu quả không cao. Do đó, việc bỏ cơ chế kiểm sát văn bản quy phạm pháp luật của VKSND theo quy định của Luật tổ chức VKSND năm 2002, mà không giao cho cơ quan nào có trách nhiệm thực hiện (tức là đã bỏ qua cơ chế kiểm soát bên ngoài đối với văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành) đã tạo ra “khoảng trống” trong cơ chế kiểm soát, xử lý loại văn bản quy phạm pháp luật này. Điều này dẫn đến nguy cơ nảy sinh lợi ích nhóm, tiêu cực, cục bộ ngành, cục bộ địa phương trong ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Trong khi đó, các văn bản quy phạm pháp luật do các chủ thể trên ban hành có tác động sâu rộng, trực tiếp đến kinh tế - xã hội và cuộc sống của Nhân dân. Hơn nữa, cùng với việc phân công thực hiện quyền lực nhà nước, tất yếu đòi hỏi phải có cơ chế kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước đã được phân công, ủy quyền, bao gồm kiểm soát bên trong và kiểm soát bên ngoài, nhằm bảo đảm quyền lực nhà nước được thực hiện một cách đúng đắn, hiệu quả, phục vụ thiết thực lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân - đây là yêu cầu tất yếu, khách quan trong xây dựng và hoàn thiện NNPQ theo định hướng xã hội chủ nghĩa ở nước ta. Trong đó, kiểm soát bên ngoài cần được thực hiện bởi một thiết chế độc lập (cả về phương diện tổ chức và hoạt động) với chủ thể được phân công, ủy quyền thực hiện quyền lực nhà nước, nhằm bảo đảm tính khách quan của hoạt động giám sát. Theo đó, cần thiết phải củng cố và tăng cường cơ chế kiểm soát thường xuyên, trực tiếp từ bên ngoài đối với văn bản quy phạm pháp luật dưới luật, nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của các văn bản này; nếu phát hiện trường hợp trái với quy định của Hiến pháp và pháp luật thì phải phát hiện, xử lý kịp thời, hạn chế tối đa việc gây hậu quả, tác động xấu tới xã hội. Vì vậy, cần tiếp tục nghiên cứu xây dựng cơ chế kiểm soát bên ngoài đối với văn bản quy phạm pháp luật dưới luật theo hướng: Giao cho một cơ quan nhà nước có vị trí độc lập trong tổ chức bộ máy nhà nước hoặc giao cho VKSND thực hiện trách nhiệm kiểm sát, xử lý văn bản quy phạm pháp luật dưới luật trái với Hiến pháp, pháp luật như quy định trước năm 2002. Tuy nhiên, cần nghiên cứu phạm vi, giới hạn cụ thể, chỉ tập trung vào kiểm sát một số văn bản quy phạm pháp luật, mà không kiểm sát tất các loại văn bản quy phạm pháp luật như trước đây Viện kiểm sát đã được giao thực thiện trước năm 2002, nhằm bảo vệ tốt nhất lợi ích nhà nước, lợi ích công cộng.

Nguyễn Xuân Hưởng