Thu hồi tài sản tham nhũng từ kinh nghiệm lập pháp của Liên minh châu Âu và khuyến nghị hoàn thiện pháp luật Việt Nam

Nhằm thúc đẩy việc phê chuẩn và thực thi Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC), xuất phát từ sáng kiến thu hồi tài sản bị đánh cắp do Ngân hàng thế giới và cơ quan phòng, chống ma túy và tội phạm của Liên hợp quốc phát động vào tháng 9/2007, UNCAC mang đến một khuôn khổ pháp lý toàn diện và sáng tạo đầu tiên về thu hồi tài sản. Trên cơ sở đó, nhiều quốc gia đã nỗ lực thu hồi tài sản bị đánh cắp hoặc thất thoát do tham nhũng.

Qua thực tiễn, mỗi quốc gia có những cách thức thu hồi tài sản tham nhũng khác nhau, nhưng nhìn chung hiện nay có 04 phương thức phổ biến, bao gồm: (1) Thu hồi tài sản thông qua hình thức kết án; (2) Thu hồi tài sản không qua hình thức kết tội; (3) Thu hồi tài sản thông qua thủ tục hành chính; (4) Thu hồi tài sản thông qua thủ tục dân sự. Như vậy, tùy vào các điều kiện thực thi pháp luật khác nhau mà pháp luật các nước sẽ có cách thức thu hồi tài sản khác nhau.

Quan điểm của các nước châu Âu khi xây dựng khung pháp luật về phòng ngừa tham nhũng có sự tương đồng nhất định với nhau về cách thức thu hồi tài sản tham nhũng. Bên cạnh đó, Liên minh châu Âu cũng ban hành Chỉ thị chung châu Âu nhằm điều chỉnh và hướng dẫn các nước trong việc thực thi pháp luật về thu hồi tài sản tham nhũng. Điều này đã tạo khung pháp lý thống nhất để các quốc gia thuộc châu Âu tiến hành các cách thức và biện pháp thu hồi tài sản tham nhũng trong nước nói riêng và các nước khác thuộc khu vực châu Âu nói chung.

Để có góc nhìn khách quan và toàn diện về vấn đề hoàn thiện pháp luật hình sự Việt Nam trước nhu cầu hội nhập quốc tế và theo tinh thần cải cách tư pháp của Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 của Ban Chấp hành Trung ương về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới, bài viết nghiên cứu quy định của pháp luật về thu hồi tài sản tham nhũng của châu Âu và một số nước có kinh nghiệm lập pháp tiến bộ; đồng thời, trả lời cho câu hỏi, những đặc điểm nổi bật nào có giá trị tham khảo trong pháp luật hình sự của châu Âu mà Việt Nam có thể kế thừa, học hỏi.

Khái niệm về thu hồi tài sản tham nhũng

Thu hồi tài sản tham nhũng là một quá trình, trong đó các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện các trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật để phát hiện, truy tìm, phong tỏa, tạm giữ, tịch thu tài sản do tham nhũng mà có để sung công quỹ nhà nước hoặc trả lại cho chủ sở hữu hợp pháp của tài sản.

Để có thể thu hồi tài sản tham nhũng, trước hết cần áp dụng biện pháp tịch thu tài sản do phạm tội mà có. Biện pháp này được quy định trong Bộ luật Hình sự (BLHS) với tư cách là một loại biện pháp tư pháp có tác dụng hỗ trợ cùng với hình phạt đối với người phạm tội để đạt được hiệu quả cao nhất trong xử lý người phạm tội. Vì thế, có tài liệu lại sử dụng thuật ngữ “thu hồi tài sản” bên cạnh “tịch thu tài sản” tham nhũng. Điều này cho thấy, đây là hai hoạt động song hành không thể thiếu trong việc xử lý tài sản tham nhũng.

Thu hồi tài sản có nguồn gốc tham nhũng và tịch thu tài sản do tham nhũng mà có là hoạt động quan trọng và là thước đo hiệu quả của công tác đấu tranh chống tham nhũng. Thu hồi tài sản tham nhũng giúp khắc phục hậu quả nguy hiểm cho xã hội của hành vi tham nhũng; trả lại nguồn lực cho đất nước, hạn chế, triệt tiêu mục đích kinh tế của hành vi tham nhũng.

Ngoài ra, có quan điểm cho rằng, thu hồi tài sản nói chung, thu hồi tài sản tham nhũng nói riêng, được thể hiện trong các quy định về áp dụng hình phạt tiền, tịch thu tài sản và các biện pháp tư pháp đối với các tội phạm, trong đó có tội phạm tham nhũng. Quan điểm khác cho rằng, cần phân biệt giữa tịch thu và tịch thu đặc biệt đối với tài sản tham nhũng; tịch thu là một hình phạt bổ sung, trong khi đó tịch thu đặc biệt chính là một loại biện pháp xử lý hình sự khác bên cạnh hình phạt. Tịch thu tài sản là một công cụ quan trọng để giải quyết tội phạm tham nhũng, vì nó làm giảm động cơ thực hiện hành vi phạm tội bằng cách loại bỏ thành quả của những hành vi bất chính của họ.

Tuy nhiên, phương pháp tịch thu truyền thống chỉ giới hạn ở tài sản liên quan đến hành vi phạm tội cụ thể mà bị cáo đã bị kết án là không đủ để tước đoạt lợi ích bất chính của họ. Các công cụ mạnh hơn, chẳng hạn như tịch thu kéo dài hoặc tịch thu không dựa trên kết án, được yêu cầu cho mục đích đó. Những công cụ này là hợp hiến, miễn là chúng chỉ đưa những người sai trái trở lại vị trí kinh tế của họ trước khi phạm tội.

Theo luật hình sự các nước, biện pháp tịch thu tài sản được coi là có tính chất một hình phạt lưỡng tính, hình phạt bổ sung, hình phạt thay thế; hoặc là biện pháp đặc biệt; hoặc là chỉ với tính chất đặc tính mà nội dung của nó là tịch thu những vật đã được sử dụng vào việc phạm tội, sản phẩm của tội phạm hoặc đối tượng của tội phạm.

Tuy nhiên, biện pháp tịch thu vật, tiền trực tiếp liên quan đến tội phạm được áp dụng như là một hình phạt bổ sung, nên nó chỉ có thể được quyết định bởi Tòa án, mà không phải bởi các cơ quan tiến hành tố tụng khác. Mặt khác, mặc dù BLHS năm 2015 không quy định rõ, nhưng lý luận về luật hình sự hiện đại đã khẳng định việc quy định và áp dụng các biện pháp cưỡng chế hình sự (bao gồm hình phạt và các biện pháp cưỡng chế hình sự khác) phải tuân theo nguyên tắc pháp chế (được quy định trong luật hình sự và được một cơ quan có thẩm quyền độc lập áp dụng). Chỉ khi đó mới bảo đảm tôn trọng quyền con người mà pháp luật hình sự Việt Nam đã khẳng định.

Chúng tôi cho rằng, thu hồi tài sản tham nhũng là một cơ chế trong đó bao gồm các biện pháp xử lý hình sự hoặc các biện pháp cưỡng chế khác nhằm thu lại một cách hiệu quả nhất số tài sản phạm tội nói chung và tham nhũng nói riêng. Do đó, tịch thu tài sản, hay tịch thu đặc biệt hay tịch thu vật, tiền trực tiếp liên quan đến tội phạm (tùy theo cách gọi và sử dụng thuật ngữ pháp lý của mỗi nước) đều có thể được hiểu thống nhất là các biện pháp xử lý hình sự khác ngoài hình phạt. Do đó, có thể khẳng định rằng, việc tịch thu tài sản cũng là một yếu tố tạo tính răn đe chung. Nếu tài sản không bị tịch thu, nguy cơ bị trừng phạt sẽ ít hiệu quả hơn và sẽ không ngăn cản mọi người phạm tội.

Quy định của pháp luật châu Âu và một số nước về thu hồi tài sản tham nhũng

Ngày 25/5/52022, Ủy ban châu Âu đã công bố Chỉ thị mới về thu hồi và tịch thu tài sản ở Liên minh châu Âu (EU). Đây có thể được coi là một nỗ lực lớn nhằm hài hòa hơn nữa các chế độ tịch thu và thu hồi tài sản vẫn còn khác biệt ở các quốc gia thành viên EU, mặc dù trước đó đã có nhiều sáng kiến ​​lập pháp ở cấp độ EU. Chỉ thị được đề xuất can thiệp theo nhiều cách khác nhau.

Thứ nhất, về cơ bản, Chỉ thị cụ thể hóa các quy tắc hiện hành và thiết lập thêm các quy tắc chung tối thiểu cho một số giai đoạn thu hồi tài sản (truy tìm, xác định, quản lý, đóng băng và tịch thu).

Thứ hai, về mặt chiến lược tổ chức, Chỉ thị thúc đẩy việc áp dụng chiến lược quốc gia toàn diện về thu hồi tài sản, kèm theo các điều khoản về sự hợp tác của Văn phòng thu hồi tài sản (Asset Recovery Offices, viết tắt là ARO) và Văn phòng quản lý tài sản (Asset Management Offices, viết tắt là AMO) với các đối tác của họ ở các nước thứ ba.

Thứ ba, về mặt thể chế, Chỉ thị mở rộng quyền hạn của ARO, cho phép tổ chức này đóng băng khẩn cấp tài sản, có quyền truy cập trực tiếp vào một bộ cơ sở dữ liệu, đăng ký quốc gia, nhanh chóng trao đổi thông tin với nhau; quy định rõ ràng việc thành lập AMO với tư cách là cơ quan chuyên trách quản lý tài sản bị phong tỏa và tịch thu. Nội dung này có thể được xem là những điểm mới trên cơ sở Chỉ thị số 2014/42/EU (Chỉ thị số 2014) được ban hành vào năm 2014.

Trước đó, các nước EU đã thiết lập mô hình thành lập ARO với mục đích tạo điều kiện thuận lợi cho việc truy tìm và xác định tài sản do phạm tội mà có và các tài sản khác liên quan đến tội phạm có thể trở thành đối tượng của việc phong tỏa, lệnh tạm giữ hoặc tịch thu của cơ quan tư pháp có thẩm quyền trong quá trình tố tụng hình sự hoặc tố tụng dân sự. Theo một báo cáo vào năm 2011, một số nước đã thành lập hoặc giao cho một cơ quan chuyên trách thực hiện việc thu hồi và giám sát thu hồi tài sản tham nhũng, chẳng hạn: Đức thiết lập hai ARO thuộc Cảnh sát hình sự liên bang và Bộ Tư pháp, Thụy Điển chỉ định hai ARO thuộc Cục Cảnh sát tình báo hình sự quốc gia và Cục tội phạm kinh tế quốc gia, Italia thiết lập ARO dưới sự quản lý của Bộ Nội vụ; trong khi đó, một số nước chỉ định Cục Cảnh sát hình sự/Cục điều tra hình sự (Áo, Phần Lan, Estonia) hoặc Đơn vị chống tham nhũng và tội phạm tài chính (Séc), Công tố viên nhà nước về tội phạm kinh tế nghiêm trọng (Đan Mạch)….

Để thu hồi tài sản tham nhũng liên quan đến các quốc gia khác, một số nước đã thành lập các quỹ phi chính phủ dưới sự kiểm soát của các quan sát viên quốc tế. Ngoài ra, quốc gia yêu cầu có thể chống lại những nỗ lực của quốc gia nơi tài sản được chuyển đến, nhằm đưa ra các điều khoản sử dụng tài sản bị tịch thu. Khi đó, để tạo điều kiện thuận lợi cho việc thu hồi tài sản và giám sát tài sản, các tổ chức quốc tế và tổ chức xã hội dân sự cũng tham gia vào quá trình nói trên.

Trong khi đó, nghiên cứu pháp luật hình sự của một số nước thuộc châu Âu có thể thấy rằng, các biện pháp liên quan đến thu hồi tài sản tham nhũng được quy định dưới các hình thức chế tài khác nhau. Chẳng hạn, pháp luật của Ý quy định 04 biện pháp tịch thu khác nhau có thể được sử dụng trong trường hợp hối lộ hoặc phạm tội tham nhũng, đó là: Tịch thu tiền thu được; tịch thu dựa trên giá trị; tịch thu mở rộng và tịch thu không dựa trên kết án. Tịch thu tiền thu được được hiểu là tịch thu và giữ lại tiền hoặc tài sản do phạm tội hoặc có được theo Điều 240 BLHS Ý; hình thức này phải được kết án sau một phiên tòa hình sự. Tịch thu dựa trên giá trị tài sản có thể được thực hiện đối với các tài sản cụ thể thực sự có thể truy ra tội phạm (đòi hỏi mối quan hệ nhân quả giữa việc sở hữu tài sản của người phạm tội và tội phạm).

Để nâng cao cơ hội Tòa án thu hồi thành công tài sản bất hợp pháp, pháp luật Ý quy định quyền hạn tịch thu mở rộng khi bị cáo bị kết án về tội hình sự mà tịch thu gia hạn được quy chế cho phép cụ thể (bao gồm cả tội hối lộ và tội tham nhũng). Tòa án có thể tịch thu tiền, tài sản hoặc bất kỳ lợi ích nào khác có giá trị không tương xứng với thu nhập của bị cáo và có nguồn gốc bất hợp pháp mà bị cáo không thể chứng minh. Tịch thu mở rộng là một phần của bản án hình sự, nghĩa là sẽ được yêu cầu bởi các Công tố viên và Tòa án có thể ra lệnh tịch thu khi kết thúc phiên tòa nếu bị cáo bị kết án. Tịch thu không dựa trên kết án (còn được gọi là tịch thu phòng ngừa) là việc cho phép Nhà nước tịch thu tiền mặt và tài sản liên quan đến các hoạt động bất hợp pháp ngay cả khi chủ sở hữu không bị buộc tội hoặc bị kết án. Biện pháp này nhằm ngăn ngừa thêm tội ác hoặc sử dụng tài sản trong tương lai vào mục đích bất chính.

Trên cơ sở quy định chung của Liên minh châu Âu về thu hồi tài sản tham nhũng, có thể thấy rằng: Thứ nhất, để thủ tục thu hồi tài sản có hiệu quả, các nước thành viên cần xây dựng quy định đầy đủ cho phép tiết lộ thông tin ngay lập tức và trao đổi thông tin về việc đóng băng tài khoản của cơ quan tài phán nước ngoài. Thứ hai, việc thông qua luật hoặc đưa ra quy định trong luật hình sự của Nhà nước về làm giàu bất chính sẽ giúp khắc phục những rào cản hiện có trong việc thu hồi tài sản. Thứ ba, tất cả các quốc gia trên thế giới cần có chiến lược quốc gia toàn diện và tài trợ ở cấp nhà nước cho các biện pháp thu hồi tài sản tham nhũng trong khuôn khổ các chương trình phòng, chống tham nhũng; sổ đăng ký tài sản bị tịch thu trong tố tụng hình sự của Nhà nước thống nhất. Thứ tư, để thu hồi tài sản từ nước ngoài, các quốc gia cần có ý chí chính trị, sử dụng các công nghệ mới nhất và thiết bị hiện đại.

Một số khuyến nghị hoàn thiện pháp luật hình sự Việt Nam về thu hồi tài sản tham nhũng

Bộ luật Hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017 (BLHS năm 2015) đã có quy định về thu hồi tài sản nói chung, thu hồi tài sản tham nhũng nói riêng, được thể hiện trong các điều khoản về áp dụng hình phạt tiền, tịch thu tài sản và các biện pháp tư pháp đối với các tội phạm, trong đó có tội phạm tham nhũng. Tuy nhiên, quy định này chỉ cho phép tịch thu khi có bản án kết án và đã áp dụng những hình phạt hoặc biện pháp tư pháp kể trên. Điều này vẫn chỉ đáp ứng một phần yêu cầu của việc thu hồi tài sản tham nhũng, bởi lẽ người phạm tội bằng cách nào đó đã tẩu tán tài sản từ trước khi bị đưa vào vòng tố tụng. Qua nghiên cứu kinh nghiệm lập pháp của Liên minh châu Âu, tác giả đưa ra một số khuyến nghị cho việc hoàn thiện pháp luật Việt Nam như sau:

Thứ nhất, bên cạnh quy định về biện pháp tịch thu trong BLHS năm 2015, cần ban hành một văn bản luật quy định cụ thể về cách thức, hình thức, thời điểm thu hồi tài sản được cho là có nguồn gốc từ tham nhũng, mà không phải xác định người có tài sản đó đã bị xử lý hình sự về tội phạm tham nhũng hay chưa.

Thứ hai, trên cơ sở khuyến nghị của Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng (UNCAC), Việt Nam có thể tiếp thu và học hỏi kinh nghiệm về cơ chế tịch thu tài sản không dựa trên phán quyết của Tòa án, đặc biệt khi người phạm tội đã chết, lẩn trốn hoặc vắng mặt, hoặc các trường hợp khác được quy định tại điều 54 (1) (c) của Công ước. Đây là biện pháp đạt được hiệu quả cao trong thực tiễn bởi sự kịp thời về mặt thời gian, thủ tục trước khi đưa vụ việc vào quy trình tố tụng.

Thứ ba, tài sản có thể không đi đến nơi quản lý và bị mất mát, thất thoát trong quá trình thu hồi, vì vậy, để tạo điều kiện thuận lợi cho việc thu hồi cũng như giám sát tài sản, bên cạnh việc mở rộng phạm vi thu hồi tài sản, cần chú trọng đến khâu quản lý, giám sát tài sản sau khi thu hồi, bằng cách quy định cho các tổ chức xã hội tham gia vào hoạt động này. Điều này vừa giúp các cơ quan có thẩm quyền thực hiện việc thu hồi một cách công khai, minh bạch, vừa để các tổ chức xã hội có trách nhiệm thực thi pháp luật phòng, chống tham nhũng nhằm tránh thất thoát tài sản tham nhũng một lần nữa.

Thứ tư, nhận thức được tầm quan trọng của việc thu hồi tài sản tham nhũng không kém việc xử lý tội phạm tham nhũng, cần quan tâm tới việc thiết lập hoặc giao cho một cơ quan chuyên trách thực hiện quản lý và giám sát thu hồi tài sản tham nhũng như cách mà các nước châu Âu đã tiến hành.