Hoàn thiện pháp luật về xác minh tài sản, thu nhập trong phòng, chống tham nhũng ở Việt Nam hiện nay

Thực hiện chủ trương của Đảng, coi hoàn thiện thể chế là một trong ba đột phá chiến lược nhằm phát triển nhanh và bền vững đất nước, việc hoàn thiện pháp luật về kiểm soát tài sản, thu nhập trong đó có xác minh tài sản, thu nhập là khâu quan trọng, thiết yếu góp phần phòng, chống tham nhũng hiệu quả. Bài viết tập trung phân tích những vướng mắc, bất cập trong quy định pháp luật về xác minh tài sản, thu nhập; từ đó, đưa ra các giải pháp hoàn thiện đồng bộ thể chế về xác minh tài sản, thu nhập ở Việt Nam hiện nay.

1. Quy định của pháp luật về kiểm soát, xác minh tài sản, thu nhập

Kiểm soát tài sản, thu nhập trong cơ quan, tổ chức, đơn vị là một chế định mới quan trọng của Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018. Kiểm soát tài sản, thu nhập là hoạt động do cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập thực hiện theo quy định của pháp luật để biết rõ về tài sản, thu nhập, biến động về tài sản, thu nhập, nguồn gốc của tài sản, thu nhập tăng thêm của người có nghĩa vụ kê khai tài sản nhằm phòng ngừa tham nhũng, phục vụ công tác cán bộ, kịp thời phát hiện tham nhũng, ngăn chặn hành vi tẩu tán tài sản tham nhũng, thu hồi tài sản tham nhũng. Có thể thấy, kiểm soát tài sản, thu nhập là một trong những thành phần quan trọng trong xây dựng các giải pháp tổng thể phòng, chống tham nhũng. Bên cạnh đó, kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn còn là một trong những công cụ quan trọng góp phần tăng cường tính minh bạch của bộ máy nhà nước, sự liêm chính của cán bộ, công chức, người có chức vụ, quyền hạn; đồng thời, qua đó cũng giúp cơ quan quản lý nhà nước giám sát, phòng ngừa các hành vi sai trái của cán bộ, công chức, ngăn chặn, làm giảm thiểu nguy cơ làm giàu bất chính...

Xác minh tài sản, thu nhập là một trong những nội dung của kiểm soát tài sản, thu nhập và được coi là khâu thiết yếu của quá trình kiểm soát tài sản, thu nhập. Việc xác minh tài sản, thu nhập nhằm ngăn ngừa, phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng (nếu có) đối với người có nghĩa vụ kê khai tài sản thu nhập. Xác minh tài sản, thu nhập là việc kiểm tra, làm rõ nội dung kê khai và xem xét, đánh giá, kết luận của cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 và Nghị định này về tính trung thực, đầy đủ, rõ ràng của bản kê khai và tính trung thực trong việc giải trình về nguồn gốc của tài sản, thu nhập tăng thêm.

Theo Điều 15 Nghị định số 130/2020/NĐ-CP ngày 30/10/2020 của Chính phủ về kiểm soát tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn trong cơ quan, tổ chức, đơn vị (Nghị định số 130/2020), hằng năm, trước ngày 31/01, người đứng đầu cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập phê duyệt nội dung và ban hành kế hoạch xác minh tài sản, thu nhập. Chánh Thanh tra tỉnh ban hành kế hoạch xác minh tài sản, thu nhập hằng năm sau khi trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh phê duyệt nội dung kế hoạch.

Nghị định số 130/2020 cũng quy định cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập phải bảo đảm số cơ quan, tổ chức, đơn vị được tiến hành xác minh tối thiểu bằng 20% số cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc thẩm quyền kiểm soát của mình; riêng đối với Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, Bộ Ngoại giao, Bộ Tài chính phải bảo đảm tối thiểu bằng 10%. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày kế hoạch xác minh tài sản, thu nhập được ban hành, cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập tổ chức lựa chọn ngẫu nhiên người được xác minh tài sản, thu nhập. Việc lựa chọn được thực hiện công khai bằng hình thức bốc thăm hoặc sử dụng phần mềm máy tính.

Hoạt động xác minh tài sản, thu nhập là một hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, do cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thực hiện. Do vậy, việc thực hiện xác minh phải được tiến hành khi có các căn cứ do pháp luật quy định. Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định các căn cứ tiến hành xác minh tài sản, thu nhập khi: (i) Có dấu hiệu rõ ràng về việc kê khai tài sản, thu nhập không trung thực; (ii) Có biến động tăng về tài sản, thu nhập từ 300.000.000 đồng trở lên so với tài sản, thu nhập đã kê khai lần liền trước đó mà người có nghĩa vụ kê khai giải trình không hợp lý về nguồn gốc; (iii) Có tố cáo về việc kê khai tài sản, thu nhập không trung thực và đủ điều kiện thụ lý theo quy định của Luật tố cáo; (iv) Thuộc trường hợp xác minh theo kế hoạch xác minh tài sản, thu nhập hằng năm đối với người có nghĩa vụ kê khai được lựa chọn ngẫu nhiên; (v) Có yêu cầu hoặc kiến nghị của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền theo quy định tại Điều 42 Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018.

Việc lựa chọn ngẫu nhiên người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập để xác minh theo kế hoạch xác minh tài sản, thu nhập hàng năm là một trong những căn cứ để xác minh tài sản, thu nhập, đồng thời, đây cũng là một quy định mới được bổ sung trong Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 nhằm tăng cường ý thức tuân thủ trong kê khai và minh bạch tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ kê khai. Nghị định số 130/2020 quy định số lượng người được lựa chọn để xác minh ngẫu nhiên phải bảo đảm tối thiểu 10% số người có nghĩa vụ kê khai hằng năm tại mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị được xác minh, trong đó có ít nhất 01 người là người đứng đầu hoặc cấp phó của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị. Như vậy, pháp luật cũng không quy định cụ thể những trường hợp đương nhiên phải xác minh mà không cần phải có tố cáo hoặc yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền. Tuy nhiên, theo quy định của Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018, việc xác minh ngẫu nhiên có thể “trúng” vào bất cứ ai, bất cứ thời điểm nào, điều này đảm bảo sự công bằng, đồng thời làm cho người thuộc diện kê khai tài sản, thu nhập phải luôn có ý thức về việc kê khai sao cho đúng và đầy đủ.

2. Một số vướng mắc, bất cập

Thứ nhất, về việc lựa chọn người được xác minh ngẫu nhiên. Theo quy định của Nghị định số 130/2020, cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập tổ chức lựa chọn ngẫu nhiên người được xác minh bằng hình thức bốc thăm hoặc sử dụng phần mềm máy tính. Số cơ quan, tổ chức, đơn vị được tiến hành xác minh tối thiểu bằng 20% số cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc thẩm quyền kiểm soát của mình và số lượng người được lựa chọn để xác minh ngẫu nhiên phải bảo đảm tối thiểu 10% số người có nghĩa vụ kê khai hàng năm tại mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị.

Vấn đề đặt ra là nhiều địa phương có số lượng người thuộc diện lựa chọn ngẫu nhiên là rất lớn (Ví dụ: Thành phố Hà Nội có khoảng 20.000 người nên số người phải xác minh hàng năm lên tới 400 người), sẽ gây quá tải cho cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập trong bối cảnh hạn hẹp về tổ chức, biên chế, nguồn lực, đồng thời vẫn phải đảm nhiệm đầy đủ các chức năng, nhiệm vụ khác. Mặt khác, có thể làm cho việc xác minh bị kéo dài hoặc trở nên hình thức, kém hiệu quả, không đáp ứng được yêu cầu của công tác kiểm soát tài sản, thu nhập.

Thứ hai, về căn cứ tiến hành xác minh tài sản, thu nhập: Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 mở rộng phạm vi cho việc tiến hành xác minh tài sản, thu nhập của người có chức vụ, quyền hạn. Việc xác minh tài sản, thu nhập có thể được tiến hành khi cơ quan kiểm soát tài sản thu nhập phát hiện hành vi kê khai không trung thực, giải trình không hợp lý; khi có những tố cáo được thụ lý, hoặc khi có các yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền theo luật định. Điều này tạo ra cơ chế giám sát, kiểm tra chéo lẫn nhau, huy động sự tham gia của nhiều bên độc lập, nhiều chủ thể vào giám sát việc kê khai tài sản, thu nhập. Tuy nhiên, việc xác định khi nào được coi là “có dấu hiệu rõ ràng” về việc kê khai tài sản, thu nhập không trung thực, hay thế nào là “giải trình không hợp lý” ở căn cứ thứ hai vẫn còn định tính, cần có hướng dẫn cụ thể để áp dụng căn cứ này khi tiến hành xác minh.

Thứ ba, về thẩm quyền xác minh tài sản, thu nhập, đối tượng xác minh tài sản, thu nhập: Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 đã được mở rộng hơn so với Luật phòng, chống tham nhũng năm 2005. Trách nhiệm tiến hành kiểm soát tài sản, thu nhập được phân công, phân cấp cho nhiều cơ quan khác nhau. Cụ thể, Điều 30 Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định về cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập bao gồm 08 cơ quan: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra tỉnh; bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; cơ quan giúp Ủy ban thường vụ Quốc hội về công tác đại biểu; Văn phòng Quốc hội; Văn phòng Chủ tịch nước; Tòa án nhân dân tối cao; Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm toán nhà nước; cơ quan có thẩm quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam; cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội.

Về cơ bản, các cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập đều thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định về thẩm quyền tại Điều 30 và Điều 31 Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 và theo hướng dẫn tại Quy chế phối hợp giữa các cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập được ban hành theo Quyết định số 56/2022 của Bộ Chính trị. Tuy nhiên, do nhu cầu thực tế hiện nay đối với một số cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập có đối tượng thuộc phạm vi và lĩnh vực quản lý lớn (như Bộ Tài chính, Bộ Công an, Bộ quốc phòng), nên phân cấp, phân quyền cho các đơn vị trực thuộc thực hiện hoạt động xác minh tài sản, thu nhập (như Quyết định số 511/QĐ-BTC ngày 27/3/2024 của Bộ trưởng Bộ Tài chính về việc ban hành Kế hoạch xác minh tài sản, thu nhập năm 2024 của Bộ Tài chính; Quyết định số 444/QĐ-TCT ngày 11/4/2024 của Tổng Cục trưởng Tổng cục thuế về việc ban hành Kế hoạch xác minh tài sản, thu nhập năm 2024 của Tổng cục thuế). Hiện nay, cơ quan kiểm soát tài sản thu nhập là Bộ Tài chính, nhưng phân cấp, phân quyền cho Tổng cục thuế, Tổng cục thuế phân cấp, phân quyền cho các Cục thuế địa phương thực hiện việc xác minh tài sản, thu nhập. Do đó, trách nhiệm, phạm vi, thẩm quyền, chế độ chịu trách nhiệm như thế nào trong phân cấp, phân quyền xác minh tài sản, thu nhập là những vấn đề cấp thiết cần nghiên cứu và hoàn thiện nhằm đảm bảo việc áp dụng được thống nhất và hiệu quả.

Thứ tư, về phạm vi xác minh tài sản, thu nhập: Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 mới chỉ đề cập đến quyền “yêu cầu cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu có liên quan đến nội dung xác minh” mà chưa có quy định cụ thể phạm vi được xác minh đến đâu, xác minh những gì trên bản kê khai tài sản, thu nhập, có được xác minh bên ngoài bản kê khai tài sản, thu nhập để kiểm tra xem đối tượng có giấu giếm hay tẩu tán tài sản không. Tài sản phải kê khai thì nhiều và đa dạng, vậy xác minh đến đâu là đủ để kết luận về tính trung thực của người kê khai? Các quy định hiện hành chưa quy định rõ về phạm vi nên hiện nay việc xác minh vẫn lúng túng, mỗi địa phương, bộ ngành thực hiện một cách khác nhau, tạo nên sự không thống nhất trong thực hiện pháp luật về xác minh tài sản, thu nhập. Chẳng hạn, cùng là cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập, xác minh tài sản là đất đai nhưng có cơ quan gửi văn bản tới cơ quan quản lý về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất của 63 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, có cơ quan chỉ gửi văn bản để lấy thông tin đất đai tại địa phương nơi vợ/chồng người có nghĩa vụ kê khai tài sản, thu nhập công tác hay cư trú.

Thứ năm, về quy trình (trình tự, thủ tục) xác minh tài sản, thu nhập: Quy trình này bao gồm 06 bước: (i) Ra quyết định xác minh tài sản, thu nhập và thành lập tổ xác minh tài sản, thu nhập; (ii) Yêu cầu người được xác minh giải trình về tài sản, thu nhập của mình; (iii) Tiến hành xác minh tài sản, thu nhập; (iv) Báo cáo kết quả xác minh tài sản, thu nhập; (v) Kết luận xác minh tài sản, thu nhập; (vi) Gửi và công khai kết luận xác minh tài sản, thu nhập (Điều 44 Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018). Trong quá trình tiến hành xác minh tài sản, thu nhập, cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập phải ban hành nhiều văn bản quyết định, kết luận xác minh tài sản, thu nhập, đề cương yêu cầu người được xác minh báo cáo giải trình, văn bản yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu của các cơ quan quản lý tài sản... Để đảm bảo tính chính xác, thống nhất trong thực hiện quy trình xác minh tài sản, thu nhập, cần có văn bản hướng dẫn cụ thể về quy trình cũng như có các mẫu văn bản thực hiện quy trình xác minh tài sản, thu nhập.

Thứ sáu, về khiếu nại kết luận xác minh, việc xác minh tài sản, thu nhập đã được thực hiện từ năm 2022, sau khi Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Định hướng xác minh tài sản, thu nhập và các cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện công tác xác minh tài sản, thu nhập. Đồng nghĩa với việc, sau khi xác minh tài sản, thu nhập, các cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập sẽ phải ban hành các kết luận xác minh tài sản, thu nhập. Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 quy định: “Người được xác minh có quyền khiếu nại kết luận xác minh tài sản, thu nhập theo quy định của pháp luật về khiếu nại”. Do đó, khi thấy không đồng tình với kết luận xác minh tài sản, thu nhập đối với mình, người được xác minh tài sản, thu nhập thực hiện việc khiếu nại đến cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền xác minh tài sản, thu nhập. Tuy nhiên, đối chiếu với các quy định của pháp luật khiếu nại hiện hành, việc giải quyết khiếu nại kết luận xác minh tài sản, thu nhập còn gặp khó khăn. Theo quy định của Luật khiếu nại năm 2011, người khiếu nại sẽ chỉ thực hiện việc khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật cán bộ, công chức. Tuy nhiên, kết luận xác minh tài sản, thu nhập có thể được coi là một quyết định hành chính để trở thành đối tượng của khiếu nại không, thì phải xem xét. Kết luận xác minh tài sản, thu nhập do cơ quan có thẩm quyền ban hành, có đối tượng áp dụng cụ thể, nhưng nội dung của kết luận xác minh lại chỉ dừng ở mức độ kiến nghị xử lý (nếu có vi phạm về nghĩa vụ kê khai trung thực), chưa ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích của người được xác minh. Do vậy, chưa đủ căn cứ để nhận diện kết luận xác minh tài sản, thu nhập là quyết định hành chính, là đối tượng của khiếu nại theo quy định của pháp luật khiếu nại. Hơn nữa, nếu coi đây là đối tượng của khiếu nại thì việc phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần 1, lần 2 theo quy trình giải quyết khiếu nại là rất khó khăn. Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 không quy định cơ quan nào là cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập cấp trên, cấp dưới thuộc quyền quản lý trực tiếp (mà chỉ liệt kê các cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập).

3. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Thứ nhất, cần hoàn thiện Nghị định số 130/2020 quy định về việc lựa chọn người được xác minh ngẫu nhiên theo tỉ lệ tối thiểu 05% số người có nghĩa vụ kê khai hàng năm tại mỗi cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc địa bàn các thành phố lớn như Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh nhằm giảm tải cho cơ quan kiểm soát tài sản, thu nhập trong bối cảnh hạn hẹp về tổ chức, biên chế, nguồn lực, góp phần thực hiện công tác xác minh tài sản, thu nhập thực chất và hiệu quả.

Thứ hai, cần hoàn thiện quy định về căn cứ tiến hành xác minh tài sản, thu nhập, như thế nào là “có dấu hiệu rõ ràng” về việc kê khai tài sản, thu nhập không trung thực, hay thế nào là “giải trình không hợp lý” để áp dụng căn cứ này một cách thống nhất, tránh việc cảm tính khi áp dụng pháp luật xác minh tài sản, thu nhập.

Thứ ba, cần hoàn thiện quy định việc phân cấp, phân quyền, ủy quyền cơ quan có thẩm quyền xác minh tài sản, thu nhập, cơ quan nào được phân cấp, được phân cấp đến đâu, nhằm thực hiện đúng chủ trương của Đảng theo nguyên tắc “một việc chỉ giao cho một cơ quan chủ trì, chịu trách nhiệm chính, các cơ quan có liên quan phối hợp thực hiện”. Cùng với đó, quy định rõ trách nhiệm, phạm vi, thẩm quyền, chế độ chịu trách nhiệm trong phân cấp, phân quyền xác minh tài sản, thu nhập nhằm đảm bảo việc áp dụng pháp luật về xác minh tài sản, thu nhập được thống nhất và hiệu quả.

Thứ tư, hoàn thiện pháp luật về phạm vi được xác minh tài sản, thu nhập, xác minh những gì trên bản kê khai tài sản, thu nhập (vì tài sản phải kê khai nhiều và đa dạng, vậy xác minh đến đâu là đủ để kết luận về tính trung thực của người kê khai cần phải quy định rõ ràng). Theo chúng tôi, khi xác minh tài sản, thu nhập trên bản kê khai, chỉ cần có dấu hiệu không trung thực đối với 01 nội dung kê khai thì có thể kết luận ngay về việc kê khai không trung thực, trong trường hợp thấy có 02 đến 03 nội dung kê khai không trung thực thì có quyền kiến nghị cơ quan có thẩm quyền khởi tố vụ án hình sự. Cần thiết phải có chế tài mạnh để các đối tượng thuộc diện kê khai tài sản, thu nhập nhận thức rõ trách nhiệm thực hiện việc kê khai đầy đủ và đúng pháp luật.

Thứ năm, hoàn thiện pháp luật về các mẫu văn bản thực hiện quy trình xác minh tài sản, thu nhập như mẫu quyết định, kết luận xác minh tài sản, thu nhập, đề cương yêu cầu người được xác minh báo cáo giải trình, văn bản yêu cầu cung cấp thông tin, tài liệu của các cơ quan quản lý tài sản.

Thứ sáu, sửa quy định của Luật phòng, chống tham nhũng năm 2018 để phù hợp với Luật khiếu nại năm 2011 về việc khiếu nại kết luận xác minh tài sản, thu nhập thay bằng khiếu nại quyết định xử lý hành vi vi phạm quy định về kê khai tài sản, thu nhập trung thực (nếu có).

Tăng Thị Thu Trang - Nguyễn Thị Hồng Thúy