Phòng ngừa, phát hiện, xử lý các hành vi lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực trong công tác xây dựng pháp luật thuộc trách nhiệm của Viện kiểm sát nhân dân tối cao

1. Thẩm quyền, trách nhiệm của Viện kiểm sát nhân dân trong phòng ngừa, phát hiện, xử lý các hành vi lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực khi xây dựng pháp luật

Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) năm 2014 quy định xây dựng pháp luật là một công tác của VKSND tối cao (điểm a khoản 3 Điều 6); “VKSND tối cao có quyền đề nghị, trình dự án luật, pháp lệnh; chủ trì, phối hợp với các cơ quan, tổ chức hữu quan trong xây dựng pháp luật; ban hành văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền theo quy định của luật về ban hành văn bản pháp luật” (Điều 36). Theo đó, xây dựng, tham gia ý kiến đối với các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) là một lĩnh vực công tác của VKSND tối cao, bao gồm các nội dung: (1) Đề nghị, trình dự án luật, pháp lệnh; (2) Chủ trì, phối hợp với các cơ quan, tổ chức hữu quan trong xây dựng pháp luật; (3) Ban hành văn bản pháp luật thuộc thẩm quyền. Có thể khái quát thẩm quyền, trách nhiệm của VKSND tối cao trong công tác xây dựng pháp luật qua 02 nội dung: (1) Chủ trì đề nghị, soạn thảo, trình dự án luật, pháp lệnh, ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền; (2) Phối hợp tham gia ý kiến đối với các VBQPPL do các cơ quan hữu quan chủ trì đề nghị, soạn thảo, trình hoặc chủ động ban hành.

Mặt khác, theo Luật ban hành VBQPPL năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật ban hành VBQPPL năm 2015), Viện trưởng VKSND tối cao có quyền ban hành thông tư để quy định những vấn đề được Luật tổ chức VKSND và luật khác có liên quan giao (Điều 23); phối hợp với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư liên tịch để quy định về việc phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện trình tự, thủ tục tố tụng và phòng, chống tham nhũng (Điều 25); theo Luật tổ chức VKSND năm 2014, Viện trưởng VKSND tối cao có quyền “ban hành thông tư, quyết định, chỉ thị, điều lệ, quy chế, chế độ công tác áp dụng đối với VKSND” (khoản 2 Điều 63).

Với vai trò là một chủ thể có thẩm quyền trong xây dựng pháp luật, VKSND tối cao có trách nhiệm phòng ngừa, kịp thời phát hiện, xử lý các hành vi lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực khi chủ trì xây dựng các VBQPPL, các văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của Viện trưởng VKSND tối cao; phối hợp xây dựng các VBQPPL thuộc thẩm quyền chủ trì của các cơ quan hữu quan thông qua việc cử công chức tham gia với tư cách thành viên ban soạn thảo, tổ biên tập; tổ chức nghiên cứu, góp ý các dự án, dự thảo VBQPPL. Do đó, để thực hiện tốt vai trò này, trước hết, VKSND tối cao cần đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ công chức trực tiếp thực hiện nhiệm vụ tham mưu, xây dựng pháp luật có năng lực, trình độ, bản lĩnh chính trị vững vàng, đủ khả năng nhận diện chính xác, đầy đủ các hành vi lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực khi xây dựng pháp luật, để chủ động phòng ngừa hoặc kịp thời phát hiện, báo cáo cấp có thẩm quyền xử lý; xây dựng và thực hiện chế độ kiểm tra, kỷ luật nghiệp vụ trong xây dựng pháp luật, bao gồm kỷ luật đảng và kỷ luật công chức. 

Hơn nữa, khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, VKSND tối cao có trách nhiệm: (1) Xử lý kịp thời, nghiêm minh, đúng pháp luật các hành vi lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực trong xây dựng pháp luật đến mức phải xử lý hình sự; (2) Rà soát, phát hiện những thiếu sót, bất cập trong quy định của pháp luật dễ nảy sinh tham nhũng, tiêu cực để chủ động tự mình hoặc đề nghị các cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện; (3) Kiến nghị các cơ quan thực thi pháp luật áp dụng những biện pháp cần thiết để phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực trong tổ chức thi hành pháp luật.  

Việc phòng ngừa, phát hiện, xử lý các hành vi lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực trong xây dựng pháp luật thuộc trách nhiệm của VKSND tối cao đã đạt được một số kết quả như sau:

- Các VBQPPL (trong đó có những đạo luật quan trọng) liên quan trực tiếp đến công tác thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND đều bảo đảm thể chế hoá đầy đủ, toàn diện quan điểm, chủ trương của Đảng về kiểm soát quyền lực trong xây dựng pháp luật, không có văn bản là nguyên nhân làm nảy sinh lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực.

- Các khâu của quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL đã được VKSND tối cao chấp hành, thực hiện nghiêm túc, trên tinh thần bám sát quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Cùng với việc bảo đảm sự giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đối với chất lượng và tiến độ xây dựng VBQPPL, VKSND tối cao chú trọng phối hợp, xin ý kiến của các cơ quan có thẩm quyền, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các thành viên của Mặt trận, các chuyên gia, nhà hoạt động thực tiễn, đối tượng bị tác động trực tiếp của VBQPPL, đăng tải, xin ý kiến rộng rãi của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với dự thảo VBQPPL... Qua đó, bảo đảm sự giám sát hiệu quả của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các thành viên của Mặt trận và Nhân dân đối với công tác xây dựng pháp luật của VKSND tối cao.

- Nội dung VBQPPL do VKSND tối cao chủ trì hoặc phối hợp tham gia xây dựng, nghiên cứu, góp ý đều đáp ứng yêu cầu về nội dung, hình thức, không chứa đựng nội dung hướng tới lợi ích của bất kỳ nhóm đối tượng nào, tuân thủ nghiêm các quy định về phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực và lợi ích nhóm trong quá trình dự thảo, ban hành VBQPPL.

- Cùng với việc quan tâm, chú trọng đưa các quan điểm, chủ trương của Đảng về phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực vào việc xây dựng, góp ý dự án, dự thảo VBQPPL, tuân thủ nghiêm quy định của pháp luật về trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL, VKSND tối cao đã rà soát, phát hiện thiếu sót, bất cập trong quy định về phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực để chủ động hoặc đề nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện, bảo đảm phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng, sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.

- Thông qua thực hiện chức năng, nhiệm vụ thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, VKSND tối cao tích cực chỉ đạo các đơn vị, VKSND các cấp tổng hợp những sơ hở, thiếu sót trong quản lý nhà nước, tổ chức thi hành pháp luật về phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực để kiến nghị các cơ quan, tổ chức hữu quan khắc phục kịp thời.

- Không có trường hợp vi phạm pháp luật về phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực trong xây dựng, tham gia ý kiến đối với dự án, dự thảo VBQPPL thuộc thẩm quyền của VKSND tối cao.

2. Một số bất cập ảnh hưởng đến hiệu quả phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động xây dựng pháp luật thuộc trách nhiệm của Viện kiểm sát nhân dân tối cao

Qua thực tiễn xây dựng, tham gia ý kiến đối với dự án, dự thảo VBQPPL thuộc thẩm quyền của VKSND tối cao, tác giả nhận thấy có một số bất cập ảnh hưởng đến hiệu quả phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực trong hoạt động xây dựng pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền như sau:

Một là, thuật ngữ “tham nhũng chính sách” mới được đề cập thời gian gần đây; do đó, việc đánh giá, nhận thức về tầm quan trọng của xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát việc thực hiện quyền lực nhằm phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực, cũng như ý thức trách nhiệm của xã hội trong thực hiện giám sát quyền lực khi xây dựng, ban hành VBQPPL còn chưa phù hợp, chưa tương xứng với vị trí, vai trò của công tác này.

Hai là, quy định của pháp luật về kiểm soát quyền lực để phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực trong xây dựng pháp luật chủ yếu được lồng ghép vào các quy định về giám sát thực hiện chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan có thẩm quyền; còn thiếu quy định cụ thể, trực tiếp điều chỉnh công tác xây dựng pháp luật. Cơ chế kiểm soát quyền lực để phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực trong Luật ban hành VBQPPL năm 2015 còn thiếu toàn diện, chưa có quy định yêu cầu đánh giá tác động liên quan đến bảo đảm kiểm soát quyền lực trong nội dung văn bản, chưa quy định về trách nhiệm của người đứng đầu.

Ba là, còn có thiếu sót trong cơ chế giám sát đối với VBQPPL, nhất là cơ chế giám sát từ bên ngoài. Trước đây, VKSND có trách nhiệm kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong ban hành VBQPPL nhằm bảo đảm tính hợp hiến, tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Đây là một trong những cơ chế bảo vệ Hiến pháp, pháp luật rất hiệu quả, là đặc trưng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 và Hiến pháp năm 2013 không giao nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong ban hành VBQPPL cho VKSND và cũng không thiết lập một cơ chế hữu hiệu thay VKSND thực hiện trách nhiệm này. Điều này đã tạo ra “khoảng trống” trong giám sát bên ngoài đối với việc xây dựng, ban hành VBQPPL, làm nảy sinh hiện tượng cục bộ ngành, cục bộ địa phương, lợi ích nhóm. Thực tế các vụ án kinh tế, tham nhũng, chức vụ vừa qua cho thấy, một số VBQPPL có nội dung không bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật là nguyên nhân gây ra hậu quả đặc biệt nghiêm trọng.

3. Một số đề xuất, kiến nghị nhằm phòng, chống tham nhũng, tiêu cực trong xây dựng pháp luật qua thực hiện vai trò, trách nhiệm của Viện kiểm sát nhân dân tối cao

Thứ nhất, rà soát quan điểm, chủ trương của Đảng để nghiên cứu, xây dựng quy định của Bộ Chính trị về kiểm soát quyền lực, phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực trong xây dựng pháp luật theo hướng: (i) Quy định cụ thể về trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra, giám sát của các cấp ủy, tổ chức đảng; (ii) Đề cao hơn nữa trách nhiệm giải trình và trách nhiệm của người đứng đầu, ngăn chặn những tác động tiêu cực, lồng ghép lợi ích bộ, ngành, lợi ích nhóm; (iii) Hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát, phát hiện và xử lý nghiêm các vi phạm liên quan đến lợi dụng, lạm dụng quyền lực để lồng ghép lợi ích cục bộ, lợi ích ngành, địa phương, lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực, nhất là “giám sát bên ngoài”; (iv) Tăng cường tuyên truyền, giáo dục để nâng cao nhận thức và đề cao vai trò của các tổ chức, đoàn thể xã hội, Nhân dân trong việc giám sát, phản biện xã hội.

Thứ hai, rà soát, hoàn thiện quy định của pháp luật về kiểm soát quyền lực, phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực trong xây dựng pháp luật; tập trung vào:

- Hệ thống pháp luật, các đạo luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

- Sửa đổi, bổ sung Luật ban hành VBQPPL năm 2015 theo hướng: (i) Chú trọng hiệu quả thực chất của việc lấy ý kiến, đánh giá tác động trong quy trình xây dựng VBQPPL; (ii) Tiếp tục cụ thể hóa, tăng cường trách nhiệm của người đứng đầu; (iii) Bổ sung quy định về đánh giá tác động, kiểm soát quyền lực, phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực trong nội dung VBQPPL.

- Cơ chế phát hiện, xử lý vi phạm liên quan đến lợi dụng chính sách để phục vụ lợi ích cục bộ ngành, địa phương, lợi ích nhóm hoặc tham nhũng, tiêu cực; chú trọng hoàn thiện quy định về xử lý hành vi thiếu trách nhiệm của người đứng đầu, cá nhân có thẩm quyền dẫn đến hậu quả VBQPPL không phù hợp với thực tiễn, thiếu tính khả thi, tạo điều kiện cho lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực nảy sinh.

Thứ ba, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cần tăng cường tổ chức thực hiện nghiêm, hiệu quả đường lối của Đảng, quy định của pháp luật về phòng, chống lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực; chú trọng quán triệt, tổ chức thực hiện nghiêm những nội dung mới về đội ngũ công chức trực tiếp tham mưu xây dựng pháp luật.

Thứ tư, tăng cường kiểm tra, giám sát, phát hiện và xử lý nghiêm các hành vi lợi dụng, lạm dụng quyền lực để lồng ghép lợi ích ngành, lợi ích địa phương, lợi ích nhóm, tham nhũng, tiêu cực.

Thứ năm, hoàn thiện và nâng cao hiệu quả cơ chế kiểm soát quyền lực, nhất là kiểm soát từ bên ngoài đối với việc xây dựng, ban hành VBQPPL.

TS. Nguyễn Xuân Hưởng - ThS. Lại Thị Thu Hà