Bàn về việc xác định chủ thể kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng trong các trường hợp cơ quan nhà nước sáp nhập, chia, tách

Việc sáp nhập, chia tách các đơn vị hành chính thuộc chủ trương sắp xếp của Đảng, Nhà nước trong từng thời kỳ và diễn ra phổ biến trên thực tế. Trong nhiều vụ án dân sự, hành chính liên quan đến tranh chấp đất đai, khiếu kiện quyết định liên quan đến chế độ, chính sách, bồi thường giải phóng mặt bằng, xử phạt hành chính..., một bên chủ thể phổ biến là cơ quan nhà nước mà cụ thể là UBND các cấp. Trong nhiều trường hợp, do chủ trương sáp nhập, chia tách đơn vị hành chính xảy ra trong thời gian dài dẫn đến thực tế cơ quan tiến hành tố tụng gặp khó khăn trong xác định chính xác ai là người kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng.

Khoản 2 Điều 74 Bộ luật Tố tụng dân sự quy định:

2. Trường hợp đương sự là cơ quan, tổ chức đang tham gia tố tụng phải chấm dứt hoạt động, bị giải thể, hợp nhất, sáp nhập, chia, tách, chuyển đổi hình thức tổ chức thì việc kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng dân sự của cơ quan, tổ chức đó được xác định như sau:

...

b) Trường hợp cơ quan, tổ chức phải chấm dứt hoạt động, bị giải thể là cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, doanh nghiệp nhà nước thì đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó hoặc đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức tiếp nhận các quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức đó tham gia tố tụng;

c) Trường hợp tổ chức hợp nhất, sáp nhập, chia, tách, chuyển đổi hình thức tổ chức thì cá nhân, tổ chức tiếp nhận quyền, nghĩa vụ của tổ chức đó tham gia tố tụng.

Điều 59 Luật Tố tụng Hành chính quy định:

...

4. Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức bị hợp nhất, sáp nhập, chia, tách thì cơ quan, tổ chức kế thừa quyền, nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức cũ thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng của cơ quan, tổ chức đó.

Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức đã giải thể mà không có người kế thừa quyền, nghĩa vụ thì cơ quan, tổ chức cấp trên thực hiện quyền, nghĩa vụ của người bị kiện.

5. Trường hợp sáp nhập, chia, tách, giải thể, điều chỉnh địa giới hành chính trong một đơn vị hành chính mà đối tượng của quyết định hành chính có sự thay đổi thì cơ quan, tổ chức, cá nhân đã ra quyết định hành chính có trách nhiệm tham gia tố tụng với tư cách là người bị kiện tại Tòa án nơi cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyết định hành chính bị kiện. Cơ quan tiếp nhận đối tượng của quyết định hành chính bị kiện phải tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.

Như vậy, căn cứ vào quy định pháp luật hiện hành, việc sáp nhập các đơn vị hành chính thành một đơn vị hành chính mới thì việc kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng đã được xác định rõ ràng. Đơn vị sau sáp nhập đương nhiên kế thừa quyền và nghĩa vụ của các đơn vị cũ. Tuy nhiên, trên thực tế, có những trường hợp chia tách một đơn vị hành chính thành nhiều đơn vị hành chính độc lập, hoặc sáp nhập một đơn vị hành chính vào nhiều đơn vị hành chính khác nhau. 

Trong vụ án này, bà C.T.L xác định UBND thị trấn HN là người kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng của UBND thị trấn TL nên đã khởi kiện yêu cầu UBND thị trấn HN yêu cầu trả lại tiền mua đất cho bà. Tuy nhiên, hiện nay các cơ quan tiến hành tố tụng xuất hiện 02 quan điểm trái chiều như sau:

Quan điểm thứ nhất: Trường hợp này phải xác định UBND huyện HN là người kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng. Bởi vì, trong vụ án này, UBND thị trấn TL đã giải thể, không thể xác định UBND xã HT hay UBND xã HĐ nhận bàn giao công việc từ UBND thị trấn TL, và sau này UBND thị trấn HN tiếp nhận quyền, nghĩa vụ tố tụng của xã HT chứ không phải của UBND thị trấn TL. Do đó cần phải xác định không có người kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng nên UBND cấp trên là UBND huyện HN phải là người chịu trách nhiệm kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng, phù hợp quy định tại điểm b, khoản 2 Điều 74 BLTTDS.

Quan điểm thứ hai cũng là quan điểm của tác giả: Trường hợp cụ thể này phải xác định UBND thị trấn HN là cơ quan kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng. Bởi vì, UBND thị trấn TL giải thể, tuy nhiên không phải trường hợp giải thể chấm dứt hoạt động. Bản chất, UBND thị trấn TL giải thể nhưng địa giới hành chính thì sáp nhập về xã HĐ và xã HT. Bộ máy nhà nước tại địa phương cũng điều chỉnh theo đó. Sau đó, toàn bộ xã HT cùng một số địa giới hành chính của xã HĐ lại được lấy để thành lập thị trấn HN. Khu đất đọc đường Tỉnh lộ 49 (nay là Quốc lộ 46) theo địa giới hành chính thì vẫn thuộc xã HT sau đó là thị trấn HN. Vì vậy, xét theo góc độ quản lý địa giới hành chính và việc kế thừa quyền và nghĩa vụ tố tụng một cách tiếp diễn, liên tục, thì UBND thị trấn HN phải là người kế thừa quyền, nghĩa vụ tố tụng để tham gia tố tụng trong vụ án này.

Trong ví dụ thứ hai, theo tác giả, trong trường hợp này, cần xác định UBND xã nào sau chia tách quản lý khu đất ông T.V.H thuê sẽ có trách nhiệm tham gia tố tụng. Bởi vì, mặc dù pháp luật không quy định rõ ràng nhưng nhìn từ góc độ quản lý hành chính thì đất đai thuộc quyền quản lý của UBND nào thì UBND đó sẽ phải chịu trách nhiệm các vấn đề phát sinh liên quan.

Như vậy, có thể thấy, cả 02 trường hợp trên đều không phải thuộc trường hợp “phải chấm dứt hoạt động, bị giải thể”, vì hoạt động quản lý hành chính nhà nước vẫn tiếp diễn. Do đó không thuộc trường hợp tại điểm b khoản 2 Điều 74 Bộ luật Tố tụng Dân sự hay khoản 4 Điều 59 Luật Tố tụng Hành chính. Nhưng thực tế, cũng không có căn cứ xác định cơ quan kế thừa quyền và nghĩa vụ, vì trong quyết định chia tách, hoặc sáp nhập vào các đơn vị hành chính khác nhau không nêu rõ cơ quan nào kế thừa quyền và nghĩa vụ, các loại biên bản bàn giao cũng không nêu rõ nội dung này. Các văn bản trả lời của UBND các cấp cũng không xác định được cơ quan nào kế thừa quyền và nghĩa vụ. Do đó không có căn cứ cụ thể để xác định cơ quan nào có tư cách tham gia tố tụng.

Theo tác giả, vướng mắc nêu trên khiến các cơ quan tiến hành tố tụng lúng túng khi xác định cơ quan nào thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng, khiến thời gian giải quyết vụ án kéo dài, đương sự bức xúc. Các cơ quan tiến hành tố tụng sẽ phải tự đánh giá và đưa ra quyết định phù hợp và tuỳ nghi. Vì vậy, theo ý kiến đề xuất của tác giả, Liên ngành Trung ương cần có văn bản hướng dẫn Điều 74 Bộ luật Tố tụng Dân sự và Điều 59 Luật Tố tụng Hành chính, cụ thể:

Đối với chia tách một đơn vị hành chính thành các đơn vị hành chính khác nhau, hoặc sáp nhập toàn bộ một đơn vị hành chính vào các đơn vị hành chính khác nhau thì xác định cơ quan kế thừa quyền và nghĩa vụ thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng như sau:

- Trường hợp có nhiều hơn một cơ quan, tổ chức tiếp nhận các quyền, nghĩa vụ tố tụng thì đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức có địa giới hành chính nơi xảy ra tranh chấp thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng.

- Trường hợp không xác định được cơ quan, tổ chức tiếp nhận các quyền, nghĩa vụ tố tụng thì đại diện hợp pháp của cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó thực hiện quyền, nghĩa vụ tố tụng.