Nhận diện vi phạm trong lĩnh vực quản lý đất đai qua công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi

1. Một số dạng vi phạm, thiếu sót thường gặp qua công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến đất đai

Từ thực tiễn công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến đất đai, có thể rút ra một số dạng vi phạm, thiếu sót thường gặp sau đây:

- Vi phạm về trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính: Đương sự gửi đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp đất đai nhưng Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) huyện đã xác định không đầy đủ nội dung yêu cầu của đương sự, từ đó căn cứ vào các quy định của pháp luật để thụ lý đơn khiếu nại là không đúng trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại của Luật khiếu nại năm 2011. Đồng thời, Chủ tịch UBND huyện đã thụ lý đơn nhưng không giải quyết theo trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai được quy định tại Điều 203 Luật đất đai năm 2013, quyết định của UBND tỉnh ban hành quy định về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp đất đai thuộc thẩm quyền của cơ quan hành chính nhà nước trên địa bàn tỉnh mà ban hành quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Do vi phạm về trình tự, thủ tục nên quyết định giải quyết khiếu nại đã bị Tòa án nhân dân (TAND) tỉnh tuyên hủy.

- Vi phạm trong việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: Trong quá trình tiếp nhận hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ), UBND huyện xác nhận vào đơn đăng ký cấp GCNQSDĐ nhưng không kiểm tra rà soát nguồn gốc thửa đất, cấp GCNQSDĐ cho 02 đối tượng khác nhau nhưng cùng chung một thửa đất, mặc dù quá trình cấp đất cho người đầu tiên được thực hiện đúng trình tự, thủ tục và quá trình sử dụng thửa đất chưa bị nhà nước thu hồi theo quy định tại khoản 2 Điều 106 Luật đất đai năm 2013. Do vi phạm khi cấp “chồng đất” nên GCNQSDĐ do UBND huyện cấp sai cho người được cấp đất đã bị TAND tỉnh tuyên hủy.

- Vi phạm trong việc ban hành quyết định giải quyết khiếu nại: Trong quá trình thụ lý, giải quyết khiếu nại, UBND huyện vi phạm về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại như: Không ban hành thông báo thụ lý giải quyết đơn khiếu nại theo quy định tại Điều 27 Luật khiếu nại năm 2011; sau khi tiến hành xác minh khiếu nại, UBND huyện kiến nghị Thanh tra huyện chuyển hồ sơ thụ lý đến Công an huyện nhưng ngay sau đó lại ban hành quyết định giải quyết khiếu nại; sau khi ban hành quyết định giải quyết khiếu nại không lập thủ tục giao quyết định cho người khiếu nại; vi phạm thời hạn giải quyết khiếu nại. Do có vi phạm về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại nên các quyết định giải quyết khiếu nại không đảm bảo quy định của pháp luật nên đã bị TAND tỉnh tuyên hủy các quyết định giải quyết khiếu nại này.

- Vi phạm về ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính: Vi phạm về trình tự, thủ tục ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính, cụ thể: Một trong những quy định mà Chủ tịch UBND huyện căn cứ để ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính là Điều 57, Điều 68 Luật xử lý vi phạm hành chính, nghĩa là xử phạt hành chính theo thủ tục có lập biên bản. Tuy nhiên, biên bản mà UBND xã giao cho người bị xử phạt không ghi đầy đủ nội dung theo quy định tại khoản 2 Điều 58 Luật xử lý vi phạm hành chính, dẫn đến việc người bị xử phạt không biết quyền giải trình và chưa có ý kiến giải trình theo quy định tại Điều 61 Luật xử lý vi phạm hành chính. Do đó, quyết định xử phạt vi phạm hành chính đã bị TAND tỉnh tuyên hủy do vi phạm về trình tự, thủ tục ban hành.

- Vi phạm về thực hiện hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai: Đương sự mua tài sản đấu giá là quyền sử dụng đất đúng quy định pháp luật và nộp hồ sơ đăng ký biến động nhưng Văn phòng đăng ký đất đai tỉnh tạm dừng giải quyết hồ sơ đề nghị cấp GCNQSDĐ với lý do chờ kết quả giải quyết tố cáo của Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh. Hành vi hành chính nêu trên của Văn phòng đăng ký đất đai bị TAND tỉnh xác định là không có căn cứ và trái pháp luật nên buộc Văn phòng đăng ký đất đai phải giải quyết hồ sơ đề nghị cấp GCNQSDĐ của công dân.

Ủy ban nhân dân xã xác nhận vào đơn đăng ký cấp GCNQSDĐ chưa đủ, chưa đúng thời gian và hiện trạng sử dụng đất được quy định cụ thể trong Mẫu 04a/ĐK là không đúng quy định của Luật đất đai năm 2013, điểm a khoản 2 Điều 70 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai của Chính phủ. Do đó, TAND tỉnh đã tuyên buộc UBND xã phải xác nhận vào đơn đăng ký cấp GCNQSDĐ của công dân đúng thời gian, hiện trạng sử dụng đất.

- Vi phạm trong việc cung cấp tài liệu, chứng cứ và đối thoại: Khoản 2 Điều 78 và Điều 128 Luật tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015 quy định: Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được thông báo về việc thụ lý vụ án của TAND, UBND, Chủ tịch UBND (người bị kiện) có nghĩa vụ phải nộp cho Tòa án văn bản ghi ý kiến của mình về yêu cầu của người khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo. Đồng thời, UBND, Chủ tịch UBND có nghĩa vụ cung cấp cho Tòa án hồ sơ giải quyết khiếu nại (nếu có) và bản sao các văn bản, tài liệu mà căn cứ vào đó để ra quyết định hành chính, hành vi hành chính. Thực tế, có một số vụ án, Tòa án đã thông báo thụ lý, triệu tập hợp lệ nhưng Chủ tịch UBND đều gửi đơn đề nghị Tòa án giải quyết vắng mặt trong suốt quá trình tố tụng. Thậm chí, có vụ án, Tòa án đã ban hành nhiều văn bản yêu cầu UBND cung cấp chứng cứ và ý kiến về việc ban hành quyết định hành chính nhưng UBND không trả lời và vắng mặt không lý do. Trong các vụ án này, do UBND, Chủ tịch UBND không tham gia đối thoại cũng như không cung cấp hồ sơ, tài liệu, chứng cứ liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện đã dẫn đến khó khăn trong việc đánh giá chứng cứ để giải quyết vụ án.

- Vi phạm trong việc vắng mặt tại phiên tòa sơ thẩm và phúc thẩm: Tại các khoản 15, 16 Điều 55 Luật TTHC năm 2015 quy định các đương sự trong vụ án hành chính phải có mặt theo giấy triệu tập của Tòa án và tham gia phiên tòa, phiên họp. Tuy nhiên, một số đại diện UBND, Chủ tịch UBND vắng mặt, không tham gia phiên tòa, gửi đơn đề nghị Tòa án giải quyết vắng mặt trong suốt quá trình tố tụng.

Những vi phạm, thiếu sót nêu trên xuất phát từ một số nguyên nhân chủ yếu sau:

Một là, quy định của pháp luật còn nhiều bất cập; hệ thống văn bản pháp luật hiện nay còn thiếu các quy định về điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành quyết định hành chính; các quy định còn thiếu thống nhất về xác định hiệu lực của quyết định hành chính, về việc đính chính, sửa đổi, bổ sung, gia hạn, thu hồi, hủy bỏ, bãi bỏ quyết định hành chính... Từ đó, dẫn đến chất lượng của quyết định hành chính chưa đáp ứng được yêu cầu, ảnh hưởng đến niềm tin của người dân đối với các cơ quan hành chính.

Hai là, việc đo đạc để cấp GCNQSDĐ trong một số trường hợp thiếu chính xác, dẫn đến nhiều trường hợp cấp GCNQSDĐ chồng lấn lên đất của người khác; thiếu hoặc thừa diện tích; việc bồi thường, hỗ trợ, tái dịnh cư chưa đúng đối tượng, việc áp giá đền bù chưa đảm bảo.

Ba là, công tác quản lý đất đai có lúc có nơi còn lỏng lẻo; quản lý nhà nước ở một số địa phương, hồ sơ địa chính chưa được quan tâm đúng mức, chưa đầy đủ; việc chỉnh lý biến động đất đai chưa được theo dõi kịp thời, chưa cập nhập thường xuyên dẫn đến tham mưu không đầy đủ, thiếu chính xác.

Bốn là, một số cán bộ làm công tác tham mưu còn thiếu kinh nghiệm, đôi lúc chưa nghiên cứu kỹ các quy định của pháp luật nên có trường hợp tham mưu chưa đảm bảo về trình tự, thủ tục; áp dụng pháp luật chưa phù hợp; một số lãnh đạo cấp trên thiếu sự kiểm tra, ỷ lại cấp tham mưu dẫn đến nhiều quyết định không đảm bảo căn cứ pháp luật.

Năm là, UBND, Chủ tịch UBND chưa thực hiện tốt việc chỉ đạo trong việc cung cấp tài liệu, chứng cứ theo yêu cầu của cơ quan tố tụng; chưa thực hiện việc tham gia phiên hòa giải, đối thoại và tham gia phiên tòa.

2. Một số kiến nghị, giải pháp

Đối với UBND, Chủ tịch UBND:

- Cần nâng cao năng lực của tổ chức và cá nhân có thẩm quyền trong việc ban hành quyết định hành chính: Ủy ban nhân dân các cấp cần có một bộ phận chuyên môn thẩm định lại về hình thức, thẩm quyền, trình tự, thủ tục, căn cứ pháp luật áp dụng của quyết định hành chính, hành vi hành chính trước khi ban hành để nhằm hạn chế vi phạm trong việc ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính.

- Về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại tranh chấp liên quan đến đất đai cần phải đảm bảo thủ tục hòa giải tại UBND cấp xã nơi xảy ra tranh chấp; quá trình giải quyết khiếu nại phải thẩm tra, xác minh, làm rõ nguồn gốc sử dụng đất; sổ mục kê, sổ đăng ký ruộng đất; bản đồ địa chính qua các thời kỳ để làm cơ sở cho việc giải quyết đảm bảo có căn cứ pháp luật.

Trong việc giải quyết khiếu nại: Phải tổ chức đối thoại giữa người bị khiếu nại với người khiếu nại; trình tự, thủ tục, thẩm quyền, thời hạn giải quyết khiếu nại phải tuân thủ quy định của Luật khiếu nại.

- Về bồi thường tài sản khi thu hồi đất: Cần phải xác minh, tiến hành khảo sát, đo đạc, kiểm đếm tài sản trên đất; bồi thường đúng, đủ số lượng, giá trị bồi thường theo quy định; xác định đúng đối tượng được bồi thường; trường hợp người có tài sản trên đất bị thu hồi không trực tiếp nhận bồi thường thì phải có giấy ủy quyền cho người được nhận bồi thường.

- Khi cấp GCNQSDĐ cần phải kiểm tra rõ nguồn gốc, quá trình kê khai, đăng ký, quản lý sử dụng, hiện trạng, mục đích sử dụng; thủ tục thừa kế, văn bản ủy quyền của các đồng thừa kế cử đại diện đứng tên để được cấp GCNQSDĐ; cấp GCNQSDĐ phải đúng số thửa và diện tích đất.

- Cần có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, nhất là đội ngũ cán bộ làm công tác tham mưu ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; trong giải quyết khiếu nại thuộc lĩnh vực đất đai; xử lý vi phạm hành chính thuộc thẩm quyền... Cần nắm vững các chính sách, pháp luật làm căn cứ trong tham mưu ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính; nâng cao ý thức trách nhiệm chuyên môn nghề nghiệp đối với đội ngũ cán bộ tham mưu trong việc xây dựng ban hành quyết định hành chính; xử lý trách nhiệm đối với cá nhân, cơ quan ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính vi phạm gây thiệt hại.

- Nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu UBND, Chủ tịch UBND các cấp trong việc chỉ đạo cơ quan chuyên môn thực hiện nghiêm quy định của Luật TTHC năm 2015 về tham gia đầy đủ các phiên tòa, phiên họp giải quyết vụ án hành chính; kịp thời cung cấp tài liệu, chứng cứ chứng minh cho việc ban hành quyết định hành chính. Chủ tịch UBND tỉnh chỉ đạo Chủ tịch UBND các cấp, các sở, ngành liên quan khi nhận kiến nghị khắc phục vi phạm, kiến nghị phòng ngừa vi phạm của Viện kiểm sát phải nghiêm túc tổ chức rút kinh nghiệm và thông báo kết quả thực hiện kiến nghị cho Viện kiểm sát; trước khi ban hành quyết định giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền, nếu thấy cần thiết UBND tỉnh chuyển hồ sơ, tài liệu liên quan và kèm theo dự thảo quyết định giải quyết khiếu nại đến TAND, Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) tỉnh để tham gia, góp ý.

Đối với VKSND, TAND:

- Đối với những vụ án hành chính mà Tòa án đã thụ lý, qua thu thập tài liệu, chứng cứ mà VKSND, TAND tỉnh phát hiện quyết định giải quyết khiếu nại của Chủ tịch UBND tỉnh có dấu hiệu vi phạm pháp luật thì VKSND, TAND tỉnh có văn bản hoặc góp ý trực tiếp về nội dung vi phạm, căn cứ pháp lý trước khi đưa vụ án ra xét xử với UBND tỉnh để xem xét sửa đổi hoặc hủy bỏ quyết định hành chính bị kiện.

- Thông qua công tác xét xử của Tòa án, công tác kiểm sát việc giải quyết án hành chính của VKSND, cần tổng hợp những vi phạm, thiếu sót của cơ quan hành chính trong việc ban hành quyết định hành chính dẫn đến Tòa án tuyên hủy quyết định hành chính; phối hợp với UBND tỉnh tổ chức hội nghị chuyên đề để phòng ngừa vi phạm. Đồng thời, qua công tác kiểm sát giải quyết án hành chính của VKSND, phát hiện những vi phạm trong việc ban hành quyết định hành chính của UBND, Chủ tịch UBND, để từ đó kịp thời kiến nghị khắc phục, phòng ngừa vi phạm.