Bàn về thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm của VKSND cấp cao trong tố tụng dân sự

Khái quát quy định của pháp luật tố tụng dân sự về kháng nghị giám đốc thẩm

Giám đốc thẩm là xem xét lại bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật nhưng bị kháng nghị giám đốc thẩm khi thỏa mãn các căn cứ theo quy định của pháp luật tố tụng. Như vậy, giám đốc thẩm (GĐT) chính là việc “xét lại” bản án hay quyết định của TAND khi đã có hiệu lực pháp luật đang ở giai đoạn thi hành án. Đây là một trình tự “đặc biệt” góp phần bảo đảm cho việc giải quyết vụ án đúng pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của đương sự, củng cố lòng tin của người dân vào cơ quan Nhà nước.

Về chủ thể có thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm: Theo Điều 331 Bộ luật tố tụng dân sự (BLTTDS) năm 2015 thì chủ thể có thẩm quyền giám đốc thẩm là: Chánh án TAND tối cao, Viện trưởng VKSND tối cao có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của TAND cấp cao; bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của Tòa án khác khi xét thấy cần thiết, trừ quyết định giám đốc thẩm của Hội đồng thẩm phán TAND tối cao.

Căn cứ để thực hiện quyền kháng nghị giám đốc thẩm là theo quy định của khoản 1 Điều 326 BLTTDS năm 2015 bao gồm: Kết luận trong bản án, quyết định không phù hợp với những tình tiết khách quan của vụ án gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự; có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng làm cho đương sự không thực hiện được quyền, nghĩa vụ tố tụng của mình, dẫn đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ không được bảo vệ theo đúng quy định của pháp luật và có sai lầm trong việc áp dụng pháp luật dẫn đến việc ra bản án, quyết định không đúng, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của đương sự, xâm phạm đến lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của người thứ ba.

Những vướng mắc trong thực tiễn áp dụng quyền kháng nghị GĐT của VKSND

Thứ nhất, liên quan đến việc thực hiện BLTTDS và chỉ tiêu kháng nghị GĐT.

Nghị quyết số 96/2019/QH14 ngày 27/11/2019 của Quốc hội (Nghị quyết số 96) quy định về công tác phòng, chống vi phạm pháp luật, công tác của VKSND, của TAND và công tác thi hành án có nội dung liên quan đến công tác kháng nghị nói chung, trong đó có công tác kháng nghị giám đốc thẩm nói riêng, đó là: Bảo đảm các kiến nghị, kháng nghị phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm đối với các loại án phải có căn cứ và đúng pháp luật; nâng cao trách nhiệm và tỷ lệ các kháng nghị giám đốc thẩm, tái thẩm được Tòa án chấp nhận đạt trên 75%...

Từ thực tiễn áp dụng những quy định của tố tụng dân sự và Nghị quyết số 96, tác giả bài viết cho rằng: Trong trường hợp chức năng, nhiệm vụ của hai cơ quan VKSND và TAND khác nhau nhưng luật quy định có cùng chức năng kháng nghị giám đốc thẩm như nhau là không phù hợp. Bởi lẽ, Điều 104 Hiến pháp năm 2013 và Điều 18 BLTTDS năm 2015 quy định: TAND tối cao là cơ quan xét xử của nước CHXHCN Việt Nam và giám đốc việc xét xử của các Tòa án khác. Đối với VKSND, Điều 107 Hiến pháp 2013 và Điều 21 BLTTDS quy định: …VKSND thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng dân sự, thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật… Như vậy, Hiến pháp và BLTTDS năm 2015 đã quy định rõ về thẩm quyền kháng nghị của VKSND. Đối với TAND là cơ quan có chức năng xét xử nên việc quy định có nhiệm vụ, thẩm quyền kháng nghị giám đốc thẩm là chưa bảo đảm tính khách quan vì có ảnh hưởng đến công tác xét xử.

Nghị quyết số 96 chỉ quy định tỷ lệ được chấp nhận đối với kháng nghị giám đốc thẩm của VKSND là 75% chứ không quy định tỷ lệ chấp nhận kháng nghị GĐT của TAND là bao nhiêu %. Nghị quyết số 96 nêu rõ đối với TAND: Có giải pháp nâng cao chất lượng xét xử các loại án. Tỷ lệ giải quyết án hình sự đạt trên 88%; án dân sự đạt trên 78%; án hành chính đạt trên 60%. Tăng cường công tác kiểm tra, giám đốc xét xử. Hạn chế đến mức thấp nhất tỷ lệ các bản án, quyết định bị hủy, sửa do nguyên nhân chủ quan; bảo đảm tổng số bản án, quyết định bị hủy, sửa do nguyên nhân chủ quan không vượt quá 1,5% tổng số các loại án. 

Điều này càng thể hiện và nhấn mạnh chức năng của TAND là cơ quan xét xử. Việc TAND không được Nghị quyết số 96 quy định tỷ lệ kháng nghị GĐT được chấp nhận với lệ như 75% của VKSND được hiểu là: Nếu TAND cấp cao hay TAND tối cao kháng nghị và xét xử GĐT đạt tỷ lệ cao thì đồng nghĩa với việc chất lượng xét xử của TAND cấp dưới đạt thấp. Tuy nhiên, thực tế tỷ lệ kháng nghị GĐT của Chánh án TAND cấp cao và của Chánh án TANDTC luôn được chấp nhận đạt cao hơn so với kháng nghị của Viện trưởng VKSND cấp cao và VKSND tối cao. Phải chăng nguyên nhân, là do kháng nghị của Chánh án TAND cấp cao và của Chánh án TAND tối cao là do chính thẩm phán của Tòa án cấp đó xét xử, hay Tòa án cấp dưới xét xử (TAND tối cao kháng nghị, TAND cấp cao xét xử). Thống kê thực tế nhiều năm trong địa bàn khu vực Miền Trung - Tây Nguyên thì không có trường hợp TAND cấp cao hay TAND tối cao bác, hay không chấp nhận kháng nghị của Chánh án cấp mình hoặc cấp trên vì trường hợp kháng nghị có xu thế không đúng sẽ được TAND rút hoặc thay đổi.  Do vậy, nên khi so sánh về tỷ lệ kháng nghị GĐT được chấp nhận thì VKSND luôn thấp hơn so với tỷ lệ của TAND.

Thứ hai, về quy định tỷ lệ giải quyết đơn đề nghị kháng nghị GĐT.

Nghị quyết số 96 quy định mỗi cơ quan VKSND và TAND đều giải quyết với tỷ lệ 60% là chưa phù hợp. Bởi lẽ, nếu cả hai cơ quan này cùng giải quyết đạt chỉ tiêu 60% là vượt quá tỷ lệ tuyệt đối có thể giải quyết là 100%. Do vậy, về nội dung này cần quy định nếu giao cho cả hai cơ quan VKSND và TAND cùng giải quyết như hiện nay thì tỷ lệ giải quyết của cả hai cơ quan chỉ có thể là 100%. Kết quả giải quyết của cơ quan này sẽ đồng thời là kết quả và được tính vào kết quả giải quyết của cơ quan kia và là tỷ lệ giải quyết chung liên quan công tác giải quyết đơn GĐT.

Thông tư liên tịch số 02 ngày 31/8/2016 (TTLT số 02) giữa TAND và VKSND có quy định về thời hạn yêu cầu chuyển, nhận và giải quyết hồ sơ xem xét kháng nghị GĐT. Theo đó, tại khoản 2 Điều 5 và điểm b, khoản 3 TTLT số 02 quy định thời hạn nhận, giải quyết hồ sơ của cả VKSND và TAND tối đa là 6 tháng kể từ ngày nhận được hồ sơ xem xét kháng nghị GĐT. Quy định này mâu thuẫn với quy định tại Điều 334 của BLTTDS quy định thời hạn trong xem xét, giải quyết kháng nghị GĐT là 3 năm và tối đa là 05 năm. Trong thực tế áp dụng TTLT số 02, TAND khi nhận được hồ sơ thường “giữ lại” chưa giải quyết vì cho rằng còn thời hạn luật định. Việc TAND chưa giải quyết mà “giữ lại” hồ sơ như vậy cũng là nguyên nhân ảnh hưởng đến tỷ lệ giải quyết đơn của VKSND.

Ngoài những nội dung trên, tại điểm a, khoản 3 Điều 5 của TTLT số 02 còn quy định những trường hợp khi cả TAND và VKSND có cùng yêu cầu chuyển hồ sơ hoặc TAND đang quản lý hồ sơ đã nhận được văn bản yêu cầu của VKSND nhưng trong thời hạn 07 ngày mà hồ sơ chưa chuyển mà lại nhận được yêu cầu của TAND... thì TAND đang quản lý hồ sơ chuyển hồ sơ cho TAND và thông báo cho VKSND biết. Quy định như vậy thể hiện TAND là cơ quan được “ưu tiên” hơn khi nhận hồ sơ để giải quyết đơn GĐT, trong khi thẩm quyền xem xét kháng nghị GĐT của hai cơ quan là như nhau.

Thứ ba, liên quan đến thực tế áp dụng về thời hạn kháng nghị GĐT.

Theo quy định tại Điều 327 BLTTDS năm 2015, trong thời hạn 01 năm, kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật, nếu phát hiện vi phạm pháp luật trong bản án, quyết định đó thì đương sự có quyền đề nghị bằng văn bản với người có thẩm quyền kháng nghị để xem xét kháng theo thủ tục giám đốc thẩm. Đồng thời, quy định tại Điều 334 BLTTDS năm 2015 thì thời hạn kháng nghị giám đốc thẩm là 03 năm và trong một số trường hợp có thể kéo dài thêm 02 năm (tối đa để xem xét sẽ là 05 năm). Như vậy, như phân tích phần trên thì quy định thời hạn 1 năm tại Điều 327 BLTTDS chỉ là điều kiện để đương sự hay cơ quan tổ chức… gửi đơn để cấp có thẩm quyền xem xét còn về thời hạn quy định của tố tụng dân sự là phải tuân theo quy định tại Điều 334 BLTTDS (là rất dài - tối đa 5 năm) và chỉ khi người có thẩm quyền kháng nghị không thực hiện đúng Điều 334 BLTTDS mới bị coi là vi phạm.

Nhưng, thực tế quy định của Nghị quyết số 96 lại đặt chỉ tiêu giải quyết đơn GĐT là 60% mà không có sự phân biệt và cho phép phân loại đơn trong trường hợp có thể cả VKSND và TAND là “Chưa cần giải quyết” nhưng vẫn đúng quy định của tố tụng dân sự. Điều này gây áp lực cho chính hai cơ quan VKSND và TAND khi thực hiện chỉ tiêu này của Nghị quyết số 96. Đồng thời, khi bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của TAND mà đương sự tiếp tục khiếu nại yêu cầu kháng nghị theo thủ tục GĐT và các cơ quan VKSND hay TAND thực hiện việc kháng nghị trong thời gian ngắn (dưới 1 năm) tuy không sai về tố tụng nhưng rõ ràng đã bị các đương sự lạm dụng và coi đây như một cấp xét xử - không đúng với tính chất của giám đốc thẩm.

Đồng thời, khi coi đây là một cấp xét xử là cả VKSND và TAND đã vi phạm nguyên tắc xét xử 2 cấp quy định tại Điều 17 của BLTTDS. Như vậy, sẽ không nâng cao được chất lượng xét xử của TAND đối với bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật. Thống kê thực tế có những bản án, quyết định phúc thẩm thời hạn kháng nghị chỉ khoảng 4-6 tháng. Nhưng khi xét xử lại bị Hội đồng xét xử GĐT bác kháng nghị. Như vậy, trong trường hợp này ngoài việc giải quyết vụ án bị kéo dài và chắc chắn sẽ gây thiệt hại cho một hoặc nhiều bên đương sự còn thể hiện sự không nghiêm minh của pháp luật khi một bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật nhưng không được thực thi trên thực tế

Một số kiến nghị 

Một là, đối với đánh giá chất lượng công tác của hai ngành VKSND và TAND cần có thống kê đầy đủ về số lượng án hủy, sửa và có quy định về tiêu chí để xác định án hủy, sửa có trách nhiệm của ngành Kiểm sát hay của ngành Tòa án.

Ví dụ: Tại Mục VI và VII quy định của Hệ thống chỉ tiêu 139 ngày 29/4/2020 của VKSND tối cao có quy định: Tỷ lệ số kháng nghị (nói chung) trên tổng số TAND các cấp đã xét xử… đã tuyên hủy, sửa do nguyên nhân chủ quan… có trách nhiệm của Viện kiểm sát... Tuy nhiên, các đơn vị trong ngành KSND khi xây dựng báo cáo liên quan đến chỉ tiêu này thường không giống nhau do không nhận thức thống nhất và đầy đủ về tiêu chí đánh giá “nguyên nhân chủ quan, có trách nhiệm” cụ thể của Viện kiểm sát là gì?.

Việc xây dựng, quy định cụ thể về tiêu chí đánh giá sẽ vừa xác định được nguyên nhân án hủy, sửa án có lỗi của ngành nào đồng thời cũng đánh giá chính xác về chất lượng công tác xét xử của TAND. Vì nếu TAND cấp trên kháng nghị nhiều để hủy, sửa án của chính Tòa án cấp dưới của mình đã xét xử… thì đó không phải là thành tích của ngành TAND mà đó phải coi là chất lượng xét xử của TAND cấp dưới chưa tốt.

Hai là, kiến nghị cần sửa đổi quy định của BLTTDS năm 2015 theo hướng chỉ giao thẩm quyền kháng nghị GĐT cho VKSND như đối với kháng nghị phúc thẩm mà BLTTDS đang áp dụng. Như vậy, đúng với chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND. Đồng thời, mới phù hợp với chức năng xét xử của ngành Tòa án và cũng sẽ bảo đảm công tác xét xử của Tòa án khách quan hơn như phân tích trên.

Ba là, hiện nay, TAND vẫn đang thực hiện chức năng kháng nghị GĐT thì cần phân loại đơn thuộc thẩm quyền giải quyết của VKSND và TAND riêng biệt như: Loại án nào, loại tranh chấp nào sẽ thuộc ngành Tòa án hay Viện kiểm sát giải quyết. Có như vậy qua việc thụ lý giải quyết đơn sẽ xác định được thẩm quyền của từng cơ quan. Đơn của cơ quan này nhận được nếu không thuộc thẩm quyền sẽ được chuyển cho cơ quan kia. Vừa bảo đảm việc thụ lý giải quyết không có đơn trùng lặp như hiện nay và không có đơn “ảo” do bị tồn tại hai cơ quan mà không thể thống kê chính xác được. Ngoài ra, cũng không có trường hợp cơ quan TAND đã giải quyết như đã thông báo trả lời không kháng nghị, nhưng sau đó VKSND lại ban hành kháng nghị (và ngược lại). Như vậy, sẽ làm tăng tính có hiệu lực pháp luật của bản án, quyết định trên thực tế và cũng liên quan đến đánh giá về chất lượng đến công tác xét xử của TAND.

Bốn là, đối với công tác thống kê, VKSND tối cao cần thống nhất việc tính số liệu giải quyết đơn GĐT trong trường hợp đơn GĐT đã được TAND cũng cấp giải quyết, có gửi thông báo không kháng nghị cho VKSND thì coi đây là đơn GĐT đã giải quyết chứ không tính vào số đơn tồn chưa giải quyết như hiện nay. Như vậy, sẽ bảo đảm tính đúng đắn, chính xác về tỷ lệ và đúng bản chất là đơn GĐT đã được giải quyết.

Năm là, đối với áp dụng TTLT số 02, cần sửa đổi cho phù hợp với quy định về thời hạn như tố tụng dân sự trong giải quyết đơn GĐT theo hướng: Thời hạn giải quyết đơn đúng với quy định tại Điều 344 BLTTDS là 03 năm hoặc tối đa 05 năm, và chỉ coi việc giải quyết đơn quá thời hạn nêu trên mới là vi phạm. Đồng thời, khi VKSND hay TAND có yêu cầu chuyển hồ sơ thì không có sự phân biệt và ưu tiên việc chuyển hồ sơ của Tòa án đang quản lý hồ sơ cho TAND để xem xét đơn GĐT như đang áp dụng hiện nay đang quy định tại điểm a, khoản 3 Điều 5 Thông tư liên tịch số 02.