Một số giải pháp nâng cao chất lượng kiểm sát và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp

1. Một số bất cập trong công tác giải quyết và kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp

Một là, pháp luật chưa có sự thống nhất trong quy định về công tác trực tiếp kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan có thẩm quyền cũng như chưa quy định về quyền hạn của Viện kiểm sát trong công tác trực tiếp kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng dân sự, tố tụng hành chính tại Tòa án nhân dân cùng cấp và cấp dưới. Theo quy định tại khoản 1 Điều 30 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) năm 2014 thì nhiệm vụ, quyền hạn của VKSND khi kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp là: “Trực tiếp kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp tại cơ quan có thẩm quyền theo quy định của pháp luật”.

Hoạt động tư pháp bao gồm hoạt động trong các lĩnh vực tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thủ tục phá sản, thi hành án hình sự, thi hành án dân sự, thi hành án hành chính, thi hành tạm giữ, tạm giam, xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án và việc khác mà pháp luật quy định là hoạt động tư pháp và theo quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 và Chương XXI của Luật tố tụng hành chính năm 2015 thì Tòa án có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng dân sự và tố tụng hành chính.

Với quy định như trên thì Viện kiểm sát sẽ có nhiệm vụ, quyền hạn áp dụng biện pháp trực tiếp kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng dân sự và tố tụng hành chính tại Tòa án. Tuy nhiên, Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 và Luật tố tụng hành chính năm 2015 chưa quy định cụ thể, rõ ràng vấn đề này mà việc áp dụng phương thức trực tiếp kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo tại Tòa án hiện nay chỉ được thực hiện trong lĩnh vực tố tụng hình sự.

Mặt khác, quy định tại các văn bản hướng dẫn thi hành và quy chế nghiệp vụ của ngành Kiểm sát nhân dân thì khi kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, quy chế không quy định Viện kiểm sát sẽ được áp dụng biện pháp “Trực tiếp kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cơ quan có thẩm quyền” mà chỉ được áp dụng các biện pháp như: “Yêu cầu cơ quan có thẩm quyền ra văn bản giải quyết khiếu nại, tố cáo; yêu cầu cơ quan có thẩm quyền kiểm tra việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của cấp mình, cấp dưới và thông báo kết quả cho Viện kiểm sát; yêu cầu cơ quan có thẩm quyền cung cấp hồ sơ, tài liệu liên quan đến giải quyết khiếu nại, tố cáo cho Viện kiểm sát”. Điều này vô hình trung làm hạn chế chức năng kiểm sát của Viện kiểm sát, dẫn đến không kịp thời phát hiện vi phạm của Tòa án khi giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền; mặt khác cũng thể hiện sự thiếu quy định như trên là chưa có thống nhất giữa Luật tổ chức VKSND năm 2014 với BLTTDS, Luật tố tụng hành chính và quy chế nghiệp vụ của ngành Kiểm sát nhân dân.

Hai là, Hướng dẫn số 24/HD-VKSTC-TANDTC-BCA-BTP-BQP, ngày 08/5/2014 của liên ngành trung ương về việc phân loại khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp chưa bao quát các vấn đề trong thực tiễn công tác. Trên thực tế, bên cạnh các loại đơn khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp còn phát sinh đơn kiến nghị, phản ánh trong hoạt động tư pháp thuộc thẩm quyền giải quyết của Viện kiểm sát và các cơ quan tư pháp; tuy nhiên, với loại đơn này thì Viện kiểm sát sẽ giải quyết theo trình tự, thủ tục như thế nào và có thực hiện trách nhiệm kiểm sát đối với các cơ quan tư pháp hay không.

Hiện nay, căn cứ để phân loại, xác định chính xác là loại đơn kiến nghị, phản ánh trong hoạt động tư pháp thì pháp luật thực định tương ứng với từng lĩnh vực cụ thể cũng như Hướng dẫn số 24 chưa quy định. Do vậy, dẫn đến việc tiếp nhận, phân loại, xử lý đơn còn gặp một số khó khăn nhất định, chưa có sự thống nhất trong nhận thức và chưa tạo được sự nhất quán, đồng bộ khi xử lý, giải quyết loại đơn này. 

Ba là, Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2021 (BLTTHS năm 2015) và Thông tư liên tịch số 02/2018/TTLT-VKSTC-TANDTC-BCA-BQP-BTC-BNN&PTNT ngày 05/9/2018 của liên ngành tư pháp trung ương, quy định việc phối hợp thi hành một số quy định của BLTTHS về khiếu nại, tố cáo (gọi tắt là Thông tư liên tịch số 02/2018) không quy định về việc giải quyết đơn kiến nghị, phản ánh trong tố tụng hình sự thuộc thẩm quyền giải quyết của Viện kiểm sát. Theo quy định tại Quy chế số 222 thì: “Đối với đơn đề nghị, kiến nghị, phản ánh, yêu cầu thuộc thẩm quyền xử lý, giải quyết của Viện kiểm sát, thì đơn vị kiểm sát và giải quyết đơn chuyển đến các đơn vị có trách nhiệm hoặc người có thẩm quyền để xem xét”, nhưng pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể trình tự, thủ tục, thời hạn giải quyết.

Mặt khác, vấn đề đặt ra trong trường hợp sau khi giải quyết, Viện kiểm sát ban hành công văn trả lời, đương sự không đồng ý và tiếp tục gửi đơn khiếu nại thì quy trình giải quyết tiếp theo sẽ được thực hiện như thế nào và có được xem là đơn khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp hay không, bởi lẽ hiện nay trường hợp này không thuộc phạm vi điều chỉnh của Hướng dẫn số 24.

Bốn là, quy định về thời hạn gia hạn giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Cơ quan điều tra, Viện kiểm sát còn có sự mâu thuẫn. Tại Điều 475 và Điều 476 của BLTTHS năm 2015 không quy định về việc gia hạn thời hạn giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên, tại điểm đ khoản 1 Điều 7 Thông tư liên tịch số 02/2018 lại quy định: “Khi thời hạn xác minh nội dung khiếu nại đã hết, nhưng nội dung xác minh chưa thực hiện xong thì người giải quyết khiếu nại xem xét gia hạn thời hạn xác minh. Thời hạn gia hạn xác minh không vượt quá thời hạn giải quyết khiếu nại”. Như vậy, với quy định này thì người giải quyết khiếu nại xem xét được gia hạn thời hạn xác minh, nhưng thời hạn xác minh là bao lâu thì pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể.

Mặt khác, với quy định về thời hạn giải quyết khiếu nại theo quy định của BLTTHS hiện hành thì thời hạn kiểm tra, xác minh là một trong những trình tự, thủ tục khi giải quyết khiếu nại và thời hạn này nằm trong phạm vi thời hạn giải quyết khiếu nại. Như vậy, vấn đề đặt ra việc gia hạn thời hạn xác minh có cần thiết hay không, bởi lẽ thời hạn này cũng nằm trong thời hạn giải quyết khiếu nại. Mặt khác, việc người tố cáo rút đơn tố cáo khi đã thụ lý giải quyết thì trình tự, thủ tục tiếp theo sẽ xử lý như thế nào, vấn đề này chưa được cụ thể hóa tại Chương XXXIII BLTTHS năm 2015 và Thông tư liên tịch số 02/2018.

Năm là, tại khoản 3 Điều 482 BLTTHS năm 2015 quy định: Cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, Tòa án có trách nhiệm thông báo việc tiếp nhận và gửi văn bản giải quyết khiếu nại, tố cáo cho Viện kiểm sát cùng cấp hoặc Viện kiểm sát có thẩm quyền. Điều này cũng đồng nghĩa rằng khi cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo thì bắt buộc phải gửi cho Viện kiểm sát cả thông báo việc tiếp nhận và văn bản giải quyết khiếu nại, tố cáo.

Tuy nhiên, theo quy định tại khoản 2 Điều 8, khoản 2 Điều 12 Thông tư liên tịch số 02/2018 thì các cơ quan này phải gửi văn bản thông báo thụ lý hoặc quyết định giải quyết khiếu nại hoặc quyết định đình chỉ việc giải quyết khiếu nại cho Viện kiểm sát cùng cấp hoặc Viện kiểm sát có thẩm quyền; văn bản thông báo thụ lý hoặc quyết định giải quyết tố cáo cho Viện kiểm sát cùng cấp để tiến hành kiểm sát việc giải quyết. Với việc sử dụng từ “hoặc” sẽ còn có cách hiểu khác nhau và chưa thống nhất với quy định của BLTTHS năm 2015.

Có ý kiến cho rằng, kể từ khi thụ lý và giải quyết khiếu nại, tố cáo thì Cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, Tòa án phải gửi cả hai văn bản là thông báo thụ lý và quyết định giải quyết cho Viện kiểm sát.

Ý kiến khác cho rằng, vì Thông tư liên tịch số 02/2018 quy định là “hoặc” nên cơ quan có thẩm quyền giải quyết chỉ gửi cho Viện kiểm sát một trong hai văn bản. Do đó, trong quá trình áp dụng quy định trên để thực hiện chức năng kiểm sát của Viện kiểm sát còn gặp khó khăn.

Sáu là, pháp luật không quy định về thời hạn để Tòa án gửi thông báo thụ lý việc giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo trong tố tụng dân sự, tố tụng hành chính cho Viện kiểm sát. Tại Điều 19 Thông tư liên tịch số 02/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 31/8/2016 quy định việc phối hợp giữa VKSND và Tòa án nhân dân trong việc thi hành một số quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự và Thông tư liên tịch số 03/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 31/8/2016 của liên ngành trung ương chỉ quy định về thời hạn để Tòa án gửi quyết định giải quyết khiếu nại, kết luận nội dung tố cáo cho Viện kiểm sát. Do đó, Viện kiểm sát không thể thực hiện được chức năng kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của Tòa án ngay từ khi mới tiếp nhận, thụ lý đơn. Điều này sẽ làm hạn chế nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp cũng như việc phát hiện vi phạm ngay từ giai đoạn đầu tiên để thực hiện quyền kiến nghị, kháng nghị theo quy định pháp luật cũng sẽ bị hạn chế.

Mặt khác, nếu Thông tư liên tịch số 02/2018 quy định: Trong thời hạn 03 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại, Viện kiểm sát phải thông báo bằng văn bản về việc đồng ý hay không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại hoặc quyết định đình chỉ việc giải quyết khiếu nại của Cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, Tòa án; Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính cũng như các văn bản hướng dẫn thi hành không quy định sau khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo thì Viện kiểm sát có thông báo bằng văn bản về việc đồng ý hay không đồng ý với kết quả giải quyết của Tòa án hay không và chức năng kiểm sát trong trường hợp này sẽ được thực hiện như thế nào?

Hiện nay, pháp luật cũng chưa bao quát được các vấn đề còn phát sinh trên thực tế khi kiểm sát việc giải quyết đơn của Tòa án trong tố tụng dân sự, tố tụng hành chính. Biểu mẫu công tác tiếp công dân, kiểm sát và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp của ngành Kiểm sát nhân dân (ban hành kèm theo Quyết định số 28/QĐ-VKSTC, ngày 15/02/2023 của VKSND tối cao) thì thông báo kết quả kiểm sát quyết định giải quyết khiếu nại (tố cáo) chỉ dùng trong tố tụng hình sự mà không quy định ở lĩnh vực tố tụng dân sự, tố tụng hành chính. Chính vì vậy, trên thực tiễn chức năng kiểm sát của Viện kiểm sát đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong tố tụng dân sự, tố tụng hành chính của Tòa án còn chưa thể hiện rõ nét.

2. Kiến nghị, đề xuất

Một là, liên ngành trung ương cần ban hành văn bản hướng dẫn thi hành về việc phối hợp giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp, cụ thể là trong lĩnh vực tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, trong đó quy định cụ thể Viện kiểm sát thực hiện các biện pháp kiểm sát đối với Tòa án khi giải quyết khiếu nại, tố cáo bao gồm cả biện pháp “trực tiếp kiểm sát đối với Tòa án” nhằm đảm bảo sự thống nhất với quy định của Luật tổ chức VKSND năm 2014 và các văn bản pháp luật có liên quan cũng như đáp ứng yêu cầu thực tiễn công tác đặt ra trong giai đoạn hiện nay. Bên cạnh đó, cần quy định cụ thể, chi tiết trường hợp Tòa án gửi thông báo thụ lý cho Viện kiểm sát, thời hạn để gửi thông báo và bổ sung quy định về nội dung Viện kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát sau khi nhận được văn bản giải quyết khiếu nại, tố cáo của Tòa án cũng như biểu mẫu thực hiện thông báo kiểm sát của Viện kiểm sát nhằm tạo sự nhất quán, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật.

Hai là, cần sửa đổi, bổ sung Hướng dẫn số 24 theo hướng bổ sung trường hợp phân loại đơn kiến nghị, phản ánh trong hoạt động tư pháp thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan có thẩm quyền theo quy định và chỉnh sửa, bổ sung các quy định có liên quan về trình tự, thủ tục giải quyết đơn đề nghị, kiến nghị, phản ánh trong hoạt động tư pháp, thẩm quyền giải quyết khi có phát sinh khiếu nại tiếp theo để có cách thức vận dụng thống nhất trong thực tiễn khi giải quyết đơn kiến nghị, phản ánh thuộc thẩm quyền giải quyết của Viện kiểm sát.

Ba là, cần quy định thống nhất giữa Chương XXXIII của BLTTHS năm 2015 và Thông tư liên tịch số 02/2018 cũng như cần có hướng dẫn cụ thể hơn những trường hợp được quyền gia hạn thời hạn xác minh, quy định chi tiết thời hạn kiểm tra xác minh, thời gian gia hạn bảo đảm việc giải quyết khiếu nại của cơ quan có thẩm quyền đúng quy định pháp luật. Đồng thời, cần quy định bổ sung biện pháp xử lý đối với trường hợp người tố cáo rút đơn tố cáo.

Bốn là, cần sửa đổi, bổ sung các vấn đề liên quan đến công tác tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp, trong đó, quy định cụ thể về trách nhiệm gửi thông báo thụ lý đơn và quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp của Cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, Tòa án cho Viện kiểm sát, thay từ “hoặc” tại khoản 2 Điều 8 và khoản 2 Điều 12 Thông tư liên tịch số 02/2018 thành từ “và” nhằm đảm bảo việc triển khai thực hiện đồng bộ thống nhất giữa các ngành, các cấp.