Về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình trong dự thảo Luật đất đai (sửa đổi)

1. Về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Thứ nhất, cần phân định rõ trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (Điều 78 Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi), gọi tắt là Dự thảo) và thu hồi đất để thực hiện dự án đô thị, nhà ở thương mại (Điều 128 Dự thảo). Thực tiễn cho thấy, nhà đầu tư khi tiếp nhận, phát triển dự án thường “lách luật” để đưa mục đích dự án sang phát triển kinh tế - xã hội, vì lợi ích quốc gia, công cộng; trong khi bản chất là phát triển dự án đô thị, nhà ở thương mại, để được hưởng mức giá Nhà nước phải bồi thường thấp hơn nhiều, gây ra sự chênh lệch giá rất lớn giữa giá Nhà nước bồi thường và giá thị trường ở nhiều dự án, ảnh hưởng nghiêm trọng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất. Vì vậy, Dự thảo phải phân định rõ hai trường hợp thu hồi trên, quy định cụ thể từng điều kiện thu hồi nhằm ưu tiên đẩy mạnh xã hội hóa việc phát triển dự án đô thị, nhà ở thương mại, tăng cường triển khai thực hiện phương án nhà đầu tư thỏa thuận với người sử dụng đất.

Thứ hai, cần xác định giá đất để bồi thường khi thu hồi đất sát với giá thị trường tại thời điểm thu hồi đất. Qua nghiên cứu nhiều vụ án hành chính về bồi thường khi thu hồi đất cho thấy, giá đất bồi thường thấp hơn nhiều so với giá thị trường, nhất là đối với đất nông nghiệp, nhiều nơi chỉ được bồi thường từ 50.000 đồng đến 200.000 đồng/m2, giá đất chỉ bằng 20% đến 30% giá đất phổ biến trên thị trường, đặc biệt là những đường phố tại các đô thị lớn. Điều này do nhiều nguyên nhân như chưa tính hết được giá trị sinh lợi lâu dài về đất, không có đủ quỹ đất để bồi thường theo nguyên tắc: “Việc bồi thường được thực hiện bằng việc giao đất có cùng mục đích sử dụng với loại đất thu hồi” (khoản 2 Điều 74 Luật đất đai năm 2013); mỗi loại đất, từng thửa đất cụ thể có những tính chất, đặc điểm khác nhau về hình dạng, kích thước, vị trí mặt tiền hay ngõ hẻm, gần các trung tâm thương mại, khu vui chơi, phụ thuộc vào nghề nghiệp, sinh kế của người sử dụng đất... Trong khi đó, Nhà nước áp giá tương đối giống nhau đối với từng khu vực, hạng đất, dẫn đến khiếu kiện, khiếu nại về đất đai, gây bức xúc trong nhân dân.

Theo chúng tôi, để khắc phục tình trạng khó khăn, bất cập trên, Dự thảo cần quy định theo hướng: Xác định giá đất để bồi thường khi thu hồi đất phải sát với giá thị trường tại thời điểm thu hồi đất; đa dạng hóa phương án bồi thường (bố trí căn hộ chung cư và vị trí tiện lợi, khu vực trung tâm, như cách làm ở Đà Nẵng được người dân đồng tình, ủng hộ) để tạo sự đồng thuận giữa Nhà nước, nhà đầu tư và người dân. Chúng tôi đồng tình với việc quy định bảng giá đất được xây dựng định kỳ 01 năm/lần (Điều 154 Dự thảo) thay vì định kỳ 05 năm/lần (Điều 114 Luật đất đai năm 2013) để bảo đảm giá bồi thường sát với giá thị trường thường xuyên biến động.

Thứ ba, cần sớm triển khai hệthống tổ chức thẩm định giá độc lập. Hiện nay, có nhiều cơ chế hình thành giá đất (giá nhà nước, giá thị trường, giá đấu giá, giá đơn vị tư vấn); trong khi đó, người bán, người mua thường có xu hướng kê khai giá trong hợp đồng chuyển nhượng thấp hơn nhiều so với giá trị thực tế giao dịch để tránh chịu thuế, phí cao. Yêu cầu đặt ra là xác định giá đất một cách thống nhất để đáp ứng được ngay nhu cầu của người dân và yêu cầu quản lý nhà nước ở nhiều thời điểm, nhiều khu vực khác nhau (đô thị, miền núi, vùng sâu, vùng xa...). Theo đó, cần bổ sung quy định về việc giao tổ chức thẩm định giá độc lập tiến hành thẩm định giá đất thị trường, nhằm bảo đảm tính khách quan, công khai, minh bạch và công bố giá đất này khi lấy ý kiến người dân về việc lập, thẩm định, phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư.

Thứ tư, Dự thảo cần quy định chế tài xử phạt đủ tính răn đe đối với người kê khai gian dối, khai thấp về giá chuyển nhượng; quy định theo hướng có lộtrình bắt buộc việc thanh toán, giao dịch quyền sử dụng đất phải thông qua ngân hàng, thanh toán không sử dụng tiền mặt để kiểm soát được sự lưu chuyển của dòng tiền (hiện nay việc thanh toán sử dụng tiền mặt còn rất phổ biến); ứng dụng khoa học, công nghệ để xây dựng hệ thống thông tin dữ liệu thị trường bất động sản đồng bộ, kịp thời, công khai, minh bạch.

2. Về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình

Phụ lục II “Một số nội dung trọng tâm trong Dự thảo về hộ gia đình sử dụng đất” nêu: “Dự thảo luật quy định theo hướng bỏ đối tượng là hộ gia đình sử dụng đất vì hiện nay việc xác định các thành viên trong hộ gia đình còn gặp nhiều khó khăn, vướng mắc, ảnh hưởng đến việc thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất mà trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chỉ ghi tên chủ hộ gia đình… Tuy nhiên, cũng có ý kiến đề nghị cần tiếp tục duy trì quy định về hộ gia đình trong Dự thảo luật…”.

Hộ gia đình là một trong những chủ thể sử dụng đất và có tính lịch sử được ghi nhận trong Luật đất đai năm 1993 (Điều 1), Luật đất đai năm 2003 (Điều 9) và Luật đất đai năm 2013 (Điều 5). Tuy nhiên, đến Luật đất đai năm 2013 mới giải thích cụ thể hơn về chủ thể này: “Hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình, đang sống chung và có quyền sử dụng đất chung tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất” (khoản 29 Điều 3).

Trước ngày 01/7/2014 (ngày Luật đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành), pháp luật đất đai không quy định rõ thế nào là “hộ gia đình sử dụng đất”, mặc dù giấy chứng nhận trên thực tế vẫn cấp cho hộ gia đình. Có giai đoạn rất nhiều giấy chứng nhận quyền sử dụng đất ghi tên hộ gia đình được cấp, dù thời điểm cấp sổ hộgia đình đó không đủ những điều kiện về quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định; cũng có trường hợp có sẵn phôi giấy chứng nhận nào sẽ cấp phôi đó mà không phân biệt là cấp cho cá nhân hay hộ gia đình. Thực tế này dẫn đến nhiều giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp cho hộ gia đình không đúng đối tượng, không thể hiện cụ thể số thành viên của hộ gia đình có quyền về tài sản. Trong khi đó, các thành viên hộ gia đình luôn có sự biến động (như tăng nhân khẩu do sinh đẻ, đến tuổi thành niên, tách hộ, lập gia đình, chuyển khẩu...), nên việc xác định các thành viên hộ gia đình có quyền định đoạt đối với bất động sản khi tham gia các giao dịch liên quan đến thửa đất cấp cho hộ gia đình cũng rất phức tạp.

Tiểu mục 4 Phần III Giải đáp nghiệp vụ số 01/2017/GĐ-TANDTC ngày 07/4/2017 của Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn: “Thời điểm để xác định hộ gia đình có bao nhiêu thành viên có quyền sử dụng đất là thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển quyền sử dụng đất.

- Việc xác định ai là thành viên hộ gia đình phải căn cứ vào hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trường hợp cần thiết, Tòa án có thể yêu cầu Ủy ban nhân dân có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất xác định thành viên hộ gia đình tại thời điểm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để làm căn cứ giải quyết vụ án và đưa họ tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan.

- Khi giải quyết vụ án dân sự, ngoài những người là thành viên hộ gia đình có quyền sử dụng đất, Tòa án phải đưa người đang trực tiếp quản lý, sử dụng đất của hộ gia đình, người có công sức đóng góp làm tăng giá trị quyền sử dụng đất hoặc tài sản trên đất tham gia tố tụng với tư cách là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan”.

Tuy nhiên, thực tế khi không có đủ các thành viên hộ gia đình có quyền ký vào giao dịch, Tòa án sẽ giải quyết theo hướng tuyên bố giao dịch dân sự vô hiệu, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của bên còn lại hoặc bên thứ ba ngay tình.

Ví dụ: Vụ án tranh chấp hợp đồng tín dụng giữa nguyên đơn là Ngân hàng A với bị đơn là Công ty V, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan là ông D, bà Q. Ngày 13/5/2016, Ngân hàng A ký 03 hợp đồng tín dụng cho Công ty V vay 3.520.000.000 đồng. Tài sản thế chấp gồm 03 tài sản, trong đó có thửa đất số 19, tại phường Đ, thành phố Đ, tỉnh Q đứng tên hộ gia đình ông D. Do Công ty V vi phạm nghĩa vụ trả nợ, Ngân hàng A khởi kiện yêu cầu thanh toán số tiền 4.849.554.305 đồng (cả gốc và lãi) và xử lý tài sản thế chấp để thu hồi nợ.

Bản án sơ thẩm số 27/2019/KDTM-ST ngày 16/12/2019 của Tòa án nhân dân thành phố Đ, tỉnh Q quyết định: Không chấp nhận yêu cầu khởi kiện của Ngân hàng A về yêu cầu xử lý tài sản thế chấp của ông D, bà Q. Tuyên bố hợp đồng thế chấp đối với thửa đất số 19 vô hiệu. Bản án phúc thẩm số 02/2020/KDTM-PT ngày 20/7/2020 của Tòa án nhân dân tỉnh Q tuyên sửa bản án sơ thẩm, chấp nhận yêu cầu khởi kiện của Ngân hàng A về việc xử lý tài sản thế chấp đối với thửa đất số 19.

Quyết định giám đốc thẩm số 21/2021/KDTM-GĐT ngày 30/11/2021 quyết định hủy toàn bộ bản án phúc thẩm nêu trên, giữ nguyên bản án sơ thẩm, lý do là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số Y347167 ngày 04/12/2003 đứng tên hộ ông D, nhưng khi ký hợp đồng thế chấp chỉ có vợ chồng ông D ký, các thành viên trong hộ không ký, không ủy quyền là trái với quy định tại khoản 2 Điều 109 Bộ luật Dân sự năm 2005; khoản 29 Điều 3, Điều 179 Luật đất đai năm 2013 và khoản 1 Điều 64 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật đất đai.

Nguyên nhân của những vướng mắc nêu trên là pháp luật không quy định cụ thể việc ghi rõ danh tính của từng thành viên hộgia đình có quyền đối với tài sản vào trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Để giải quyết vấn đề này và tăng cường quản lý nhà nước về đất đai, khoản 5 Điều 6 Thông tư số 33/2017/TT-BTNMT ngày 29/9/2017 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định chi tiết Nghị định số 01/2017/NĐ-CP ngày 06/01/2017 của Chính phủ về sửa đổi, bổ sung một số nghị định quy định chi tiết thi hành Luật đất đai và sửa đổi, bổ sung một số điều của các thông tư hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2013 quy định: “c) Hộ gia đình sử dụng đất thì ghi “Hộ gia đình, gồm ông” (hoặc “Hộ gia đình, gồm bà”), sau đó ghi họ tên, năm sinh, tên và số giấy tờ nhân thân của chủ hộ gia đình như quy định tại điểm a khoản này; địa chỉ thường trú của hộ gia đình. Trường hợp chủ hộ gia đình không có quyền sử dụng đất chung của hộ gia đình thì ghi người đại diện là thành viên khác của hộ gia đình có chung quyền sử dụng đất của hộ gia đình. Dòng tiếp theo ghi “Cùng sử dụng đất, cùng sở hữu tài sản gắn liền với đất (hoặc Cùng sử dụng đất hoặc Cùng sở hữu tài sản) với … (ghi lần lượt họ tên, năm sinh, tên và số giấy tờ nhân thân của những thành viên còn lại trong hộ gia đình có chung quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất)”.  

Mặt khác, việc xác định cụ thể phần quyền về tài sản chung hộgia đình hay phân chia tài sản chung của hộgia đình cũng phức tạp, do chưa có quy định về nguyên tắc xác định quyền về tài sản chung của mỗi thành viên hộgia đình có ngang nhau hay không (như quyền thừa kế theo pháp luật của những người cùng hàng thừa kế là ngang nhau - Điều 651 Bộluật Dân sự năm 2015), trong khi việc tạo lập quyền sử dụng đất chủ yếu do vợ chồng, bố mẹ người sử dụng đất, còn con cái, nhất là những thành viên còn nhỏ, mới lớn thường không có đóng góp đáng kể trong việc hình thành khối tài sản. Vụ việc sẽ phức tạp hơn khi những người con này yêu cầu chia tài sản hộgia đình.

Như vậy, theo chúng tôi, Điều 3 Dự thảo cần tiếp tục giữ khái niệm người sử dụng đất là hộgia đình để phù hợp, đồng bộ với quy định của Bộluật Dân sự năm 2015. Tuy nhiên, Dự thảo cần quy định chặt chẽ, bổ sung các điều kiện, phân biệt trường hợp cấp quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cho cá nhân theo hướng: Hạn chế tối đa việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, chỉ cấp khi phục vụ sản xuất nông nghiệp, trồng rừng, thủy sản (thường được cân đối theo nhân khẩu trong hộ gia đình để phục vụ cho điều kiện sản xuất, canh tác) và ghi tên từng thành viên hộgia đình vào trong giấy chứng nhận quyền sử dụng đất