Một số ý kiến góp ý dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) liên quan đến quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

Trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) lần thứ tư, lấy ý kiến nhân dân từ ngày 03/01/2023 đến 15/3/2023 (sau đây gọi tắt là Dự thảo), các quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định ở Chương V, từ Điều 60 đến Điều 76. So với Luật đất đai năm 2013, Dự thảo đã có những thay đổi nhất định theo hướng quy định cụ thể, rõ ràng hơn, đồng thời bổ sung quy định mới nhằm đảm bảo tính khả thi, hiệu quả của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, như: Bổ sung quy định liên quan đến nội dung quy hoạch sử dụng đất quốc gia, nội dung quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh (điểm c, d khoản 2 Điều 63 và điểm d khoản 2 Điều 64); bổ sung căn cứ “khả năng sử dụng đất” khi lập quy hoạch sử dụng đất quốc gia, quốc phòng, an ninh, cấp huyện; bổ sung tầm nhìn quy hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh và tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy định cụ thể về trách nhiệm, phương thức thực hiện, thời hạn thực hiện việc lấy ý kiến về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất.

1. Về nguyên tắc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 60 Dự thảo)

Dự thảo sửa đổi, bổ sung theo hướng: (i) Gộp nguyên tắc lập quy hoạch và nguyên tắc lập kế hoạch sử dụng đất thành một nhóm nguyên tắc chung. Trước đó, Luật đất đai năm 2013 sửa đổi, bổ sung năm 2018 (sau đây gọi tắt là Luật đất đai năm 2013) chia ra thành 02 nhóm gồm nguyên tắc lập quy hoạch sử dụng đất và nguyên tắc lập kế hoạch sử dụng đất; (ii) Bổ sung nguyên tắc lập quy hoạch, theo hướng: Quy hoạch sử dụng đất quốc gia, các quy hoạch quốc gia và các quy hoạch ngành lĩnh vực có sử dụng đất phải đảm bảo phù hợp, thống nhất, đồng bộ, gắn kết chặt chẽ, thúc đẩy lẫn nhau phát triển; đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội nhanh, bền vững; bảo đảm quốc phòng an ninh, bảo vệ môi trường, thích ứng với biến đổi khí hậu; bảo đảm kết hợp giữa chỉ tiêu sử dụng các loại đất gắn với không gian, phân vùng sử dụng đất, hệ sinh thái tự nhiên, thể hiện được thông tin đến từng thửa đất; bảo đảm tính liên tục, kế thừa, ổn định; phân bổ nguồn lực đảm bảo cân đối hài hòa quyền, nghĩa vụ, lợi ích, trách nhiệm giữa Nhà nước, xã hội và người sử dụng đất; đảm bảo sự cân đối nhu cầu sử dụng đất giữa các ngành, lĩnh vực, địa phương, giữa các thế hệ, phù hợp với điều kiện, tiềm năng đất đai.

Có thể thấy, các nguyên tắc được đưa ra trong Dự thảo đã thể chế hóa Nghị quyết số 18-NQ/TW, đó là quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được thực hiện theo hướng tiếp cận tổng hợp, liên ngành và trở thành công cụ quan trọng để Nhà nước thống nhất quản lý, phân bổ và sử dụng đất đai. Đồng thời, khắc phục cơ bản hạn chế của Luật đất đai năm 2013 là sự lặp lại của một số nguyên tắc trong lập quy hoạch và lập kế hoạch sử dụng đất. Ngoài ra, việc sắp xếp thứ tự các nguyên tắc cũng đảm bảo tính logic, khoa học hơn.

Tuy nhiên, về kỹ thuật lập pháp, các nguyên tắc quy định tại khoản 2, khoản 6 và khoản 7 Điều 60 Dự thảo đang có phần bị lặp lại, trùng lặp với nhau như: “Bảo đảm tính đặc thù, liên kết vùng; bảo đảm sự cân bằng giữa nhu cầu sử dụng đất của các ngành, lĩnh vực, địa phương”;“sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả”. Do vậy, cần rà soát theo hướng viết gọn và tránh trùng lặp giữa các khoản.

Ngoài ra, về nội dung, tại khoản 1 Điều 60 Dự thảo có đề cập tới nguyên tắc: “Quy hoạch sử dụng đất và các quy hoạch ngành, lĩnh vực có sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất quốc gia và quy hoạch sử dụng đất cùng cấp đã được phê duyệt”, nhưng Dự thảo lại chưa quy định hay giải thích thế nào là quy hoạch ngành, lĩnh vực có sử dụng đất. Các quy hoạch ngành, lĩnh vực có sử dụng đất gồm ngành nào, lĩnh vực nào, căn cứ/cơ sở pháp lý để phân định các ngành, lĩnh vực đó. Chính vì thế, cần có quy định cụ thể về vấn đề này để có sự phân biệt, nhận diện với các loại quy hoạch khác đã được giải thích trong Luật quy hoạch hiện hành.

2. Về hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 61 Dự thảo)

Dự thảo sửa đổi quy định hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là hệ thống đồng bộ, thống nhất được thiết lập ở cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện (cấp huyện làm cụ thể tới cấp xã), quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh.

Tác giả nhận thấy, hướng sửa đổi của Dự thảo là phù hợp, bởi lẽ hiện nay theo Luật đất đai năm 2013 thì hệ thống quy hoạch và kế hoạch được tách riêng và chưa có sự thống nhất. Thêm vào đó, việc sửa đổi, bổ sung “quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cấp tỉnh” thay cho thuật ngữ hiện hành “quy hoạch tỉnh” đã khắc phục được hạn chế của pháp luật hiện hành tạo nên sự phù hợp với các đơn vị hành chính ở nước ta hiện nay (đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã có nhiều tên gọi khác nhau, ví dụ thành phố trực thuộc trung ương được hiểu là cấp tỉnh chứ không thể hiểu là tỉnh).

Tuy nhiên, liên quan đến quy định này cần làm rõ vấn đề là, tại khoản 1 Điều 60 Dự thảo đưa ra nguyên tắc: “Quy hoạch sử dụng đất và các quy hoạch ngành, lĩnh vực có sử dụng đất phải phù hợp với quy hoạch sử dụng đất quốc gia và quy hoạch sử dụng đất cùng cấp đã được phê duyệt”, nhưng chưa chỉ rõ “quy hoạch sử dụng đất” được đề cập ở đây là quy hoạch nào trong 05 quy hoạch nêu tại Điều 61 Dự thảo. Nếu trên tinh thần là cả 05 loại quy hoạch sử dụng đất đó thì tác giả cho rằng việc đưa ra nguyên tắc “quy hoạch sử dụng đất quốc gia phù hợp với quy hoạch sử dụng đất quốc gia” là không cần thiết. Hơn nữa, ngay tại khoản 3 Điều 60 của Dự thảo cũng đã quy định: “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được lập ở cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện phải đáp ứng yêu cầu thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội nhanh, bền vững; bảo đảm quốc phòng, an ninh” mà không đề cập đến quy hoạch tổng thể quốc gia.

3. Về thời kỳ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất (Điều 62 Dự thảo)

Dự thảo đã quy định rõ thời kì quy hoạch sử dụng đất “các cấp” là 10 năm. Đồng thời bổ sung “tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất quốc phòng, tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất an ninh” và “tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh”.

Hướng bổ sung nêu trên của Dự thảo sẽ đảm bảo được tính thống nhất với quy định về hệ thống quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất tại Điều 61 Dự thảo này. Đặc biệt là đã có sự “giao thoa” về mặt thời gian trong định hướng tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất quốc gia (30 - 50 năm) với quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh, cấp huyện (20 - 30 năm).

Tuy nhiên, một vấn đề còn đặt ra trong Dự thảo là định hướng tầm nhìn không rõ ràng về mặt thời gian. Cụ thể, quy định “tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện là từ 20 năm đến 30 năm”. Như vậy, vấn đề đặt ra là nếu mỗi tỉnh, mỗi huyện xây dựng tầm nhìn với những khoảng thời gian khác nhau thì hệ thống quy hoạch của Việt Nam không thể đảm bảo tính thống nhất. Có địa phương xây dựng tầm nhìn 20 năm, có địa phương 25 năm; có địa phương là 30 năm… Sự chênh lệch hay không thống nhất về mặt thời gian sẽ gây khó khăn cho công tác quản lý quy hoạch. Do vậy, tác giả cho rằng cần quy định thời gian cụ thể là 30 năm đối với tầm nhìn của quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh; quy hoạch sử dụng đất cấp huyện.

4. Về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện; quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh (từ Điều 63 đến Điều 66 Dự thảo)

Về căn cứ, Dự thảo đã chỉ rõ căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất quốc gia, cấp tỉnh, cấp huyện; quy hoạch sử dụng đất quốc phòng, an ninh. Như vậy, Dự thảo đã hủy bỏ cách quy định dẫn chiếu sang Điều 20 về căn cứ lập quy hoạch của Luật quy hoạch năm 2017. Điều này sẽ tạo điều kiện thuận lợi và tính thống nhất trong quá trình thực hiện pháp luật.

Về nội dung, Dự thảo đã làm rõ hơn nội dung quy hoạch sử dụng đất ở cả cấp quốc gia, cấp tỉnh và cấp huyện; đổi mới nội dung quy hoạch sử dụng đất theo các khu vực: Khu vực sử dụng đất cần bảo vệ nghiêm ngặt, khu vực cần giữ ổn định, khu vực phát triển.

Tuy nhiên, Dự thảo vẫn giữ nguyên cách xây dựng căn cứ lập quy hoạch của mỗi cấp ở từng điều luật riêng như Luật đất đai năm 2013. Điều này dẫn đến tình trạng quy định lặp đi lặp lại nhiều lần. Do vậy, tác giả đề xuất với cách thức là từ những điểm chung về căn cứ lập quy hoạch của các cấp thì Dự thảo nên khái quát lại và xây dựng thành một điều luật về căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất.

Ngoài ra, đối với quy định về căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh tại khoản 1 Điều 64 Dự thảo, đề nghị bổ sung căn cứ “khả năng sử dụng đất” của cấp tỉnh. Bởi lẽ, nếu căn cứ lập quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh chỉ dựa vào nhu cầu sử dụng đất thì sẽ dễ dẫn đến tình trạng quy hoạch sử dụng đất kém hiệu quả, không khả thi, quy hoạch treo tồn tại gây lãng phí nguồn tài nguyên đất do các địa phương thường mong muốn có được quỹ đất phi nông nghiệp nhiều hơn trong khi các nguồn lực để thực hiện (tài chính, nhân lực…) chưa đảm bảo.

- Tên Điều 66 của Dự thảo - “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất an ninh” đổi thành “Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất quốc phòng, đất an ninh”, để tạo nên sự thống nhất về cách sử dụng thuật ngữ giữa tên điều luật với nội dung của điều luật.

5. Quy định về rà soát, điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất (Điều 71 Dự thảo)

Tại khoản 2 Điều 71 Dự thảo quy định 07 căn cứ điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất. Tuy nhiên, có 02 vấn đề cần đặt ra như sau:

Một là, việc điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất được thực hiện khi nào, khi có đầy đủ 07 căn cứ đó hay chỉ cần 01 trong 07 căn cứ. Vì vậy, tác giả đề xuất quy định rõ khoản 2 Điều 71 Dự thảo như sau:

“2. Căn cứ điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất

Việc điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất được thực hiện khi có một trong các căn cứ sau đây:

…”.

Hai là, trong 07 căn cứ nêu tại khoản 2 Điều 71 Dự thảo thì căn cứ quy định tại điểm e “Do sự phát triển của khoa học, công nghệ làm thay đổi cơ bản việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất” còn chưa rõ ràng, khó xác định như thế nào, mức độ nào được coi là “thay đổi cơ bản” để thực hiện việc điều chỉnh quy hoạch trước sự phát triển nhanh, mạnh của khoa học công nghệ như hiện nay. Do vậy, tác giả cho rằng cần phải có sự nghiên cứu để sửa đổi cho phù hợp.