Góp ý dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) về thời hạn sử dụng đất

Theo Điều 16 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi và trình Quốc hội tháng 10/2022 - sau đây gọi là Dự thảo, Nhà nước quy định thời hạn sử dụng đất bằng 02 hình thức là sử dụng đất ổn định lâu dài và sử dụng đất có thời hạn. Đối với trường hợp sử dụng đất có thời hạn, khi hết thời hạn sử dụng đất thì người sử dụng đất có thể gia hạn; trong đó, hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp nếu có nhu cầu thì được tiếp tục sử dụng đất theo thời hạn quy định mà không phải làm thủ tục điều chỉnh thời hạn sử dụng đất. Tuy nhiên, hiện nay có những quan điểm khác nhau về việc áp dụng pháp luật khi người sử dụng đất thực hiện các giao dịch dân sự liên quan đến quyền sử dụng đất đã hết thời hạn mà không điều chỉnh thời hạn sử dụng đất.

1. Đất sử dụng ổn định lâu dài

Thời hạn sử dụng đất được quy định trong Luật đất đai năm 2013 là khoảng thời gian mà người sử dụng đất được thực hiện các quyền của mình, tùy thuộc vào từng loại đất và trường hợp cụ thể mà thời gian sử dụng đất có thể ổn định lâu dài từ 50-99 năm. Tương tự Luật đất đai năm 2013, Dự thảo chưa đưa ra khái niệm cụ thể thế nào là đất sử dụng ổn định lâu dài. Căn cứ vào khái niệm “sử dụng đất ổn định” theo khoản 1 Điều 21 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật đất đai năm 2013, có thể hiểu đất sử dụng ổn định lâu dài là đất mà người sử dụng đất được pháp luật cho phép sử dụng lâu dài, liên tục, không xác định thời hạn cụ thể của việc chấm dứt quyền sử dụng đất. Trên thực tiễn, đất sử dụng ổn định lâu dài được chủ thể sử dụng liên tục vào một mục đích chính nhất định, kể từ thời điểm bắt đầu sử dụng đất vào mục đích đó đến thời điểm cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, hoặc đến thời điểm quyết định thu hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với trường hợp chưa cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, giấy chứng nhận quyền sở hữu nhà ở và quyền sử dụng đất ở, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Như vậy, có thể tham khảo quy định này để làm rõ khái niệm về đất sử dụng lâu dài trong Dự thảo.

Bên cạnh đó, theo Điều 175 Dự thảo, người sử dụng đất được sử dụng đất ổn định lâu dài trong 11 trường hợp. So với Điều 125 Luật đất đai năm 2013, khoản 3 Điều 175 Dự thảo đã bổ sung quy định thời hạn sử dụng ổn định lâu dài đối với: Đất rừng sản xuất giao cho cộng đồng dân cư, đơn vị vũ trang, Ban quản lý rừng. Nếu Luật đất đai năm 2013 quy định về thời hạn sử dụng lâu dài sẽ áp dụng đối với đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng, đất rừng sản xuất thì tại Dự thảo, loại đất này phải đáp ứng điều kiện tại khoản 3 Điều 127 (phải là đất giao không thu tiền cho người sử dụng đất để quản lý rừng phòng hộ, rừng đặc dụng, rừng sản xuất là rừng tự nhiên). Có thể thấy, quy định mới này của Dự thảo cụ thể hơn so với Luật đất đai năm 2013.

Đối với quy định về đất sử dụng ổn định lâu dài, tác giả kiến nghị: Cần đưa ra định nghĩa cụ thể về đất sử dụng ổn định lâu dài, đồng thời làm rõ hơn các điều kiện cụ thể để được sử dụng đất ổn định lâu dài. Khi đó, chủ thể nào đáp ứng các điều kiện được quy định thì có quyền sử dụng đất ổn định lâu dài. Điều này có ý nghĩa đối với việc phát triển kinh tế, xã hội đất nước, bởi lẽ khi đất có thời hạn sử dụng ổn định lâu dài thì chủ thể sử dụng đất có thể đầu tư phát triển cả về đất và cơ sở hạ tầng để tăng hiệu quả về kinh tế, thúc đẩy sự tăng trưởng và phát triển của khu vực. Dự thảo liệt kê 11 trường hợp đã tạo một giới hạn rõ ràng đối với chủ thể sử dụng đất ổn định lâu dài và không có bất kỳ ngoại lệ nào. Điều này tạo rào cản đối với các chủ thể có ý định đầu tư nguồn vốn lớn và có thể gây tác động đến tiến trình tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội.

2. Đất sử dụng có thời hạn

Đất sử dụng có thời hạn là đất mà người sử dụng đất chỉ được phép chiếm hữu và sử dụng diện tích đất này trong một thời hạn nhất định. Tuy nhiên, tương tự đất sử dụng ổn định lâu dài, hiện nay pháp luật về đất đai cũng không quy định cụ thể về khái niệm “thời hạn sử dụng đất”. Căn cứ vào khái niệm về thời hạn và cách hiểu chung về sử dụng đất, có thể hiểu thời hạn sử dụng đất là một khái niệm dùng để chỉ một khoảng thời gian từ thời điểm này đến thời điểm khác (xác định theo ngày, tháng, năm), mà người sử dụng đất được Nhà nước cho phép chiếm hữu, quản lý, sử dụng một diện tích đất nhất định, có nguồn gốc là đất được Nhà nước giao, được cho thuê, được công nhận hoặc được nhận chuyển nhượng từ người khác.

Căn cứ vào Điều 176 Dự thảo, việc quy định về thời hạn sử dụng đất của “đất sử dụng có thời hạn” được xác định theo các trường hợp cụ thể phù hợp với nguồn gốc của diện tích đất được sử dụng (như đất được giao, được thuê, hay được công nhận quyền sử dụng đất) và phụ thuộc vào chủ sử dụng hợp pháp của tài sản (cá nhân, hộ gia đình, hay tổ chức). Nhìn chung, đất có thời hạn sử dụng khác nhau cho từng trường hợp, nhưng thời hạn sử dụng đất đối với các trường hợp giao đất, cho thuê đất đều được xác định kể từ ngày có quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.

Điều 176 Dự thảo đã bổ sung các khoản 9, 10 quy định thời hạn giao đất, cho thuê đất xây dựng công trình ngầm, đất xây dựng công trình trên không và gia hạn sử dụng đất. Việc sử dụng đất để xây dựng công trình ngầm phải phù hợp với quy hoạch xây dựng công trình ngầm, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và các quy hoạch khác có liên quan đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định việc giao đất, cho thuê đất để xây dựng các công trình ngầm theo quy định của Chính phủ. Thời hạn giao đất, cho thuê đất được áp dụng theo khoản 3 Điều 176 Dự thảo này.

Như vậy, Dự thảo đã bổ sung quy định về thời hạn sử dụng đất đối với đất để xây dựng công trình ngầm. Tại khoản 14 Điều 3 Dự thảo quy định rõ đất để xây dựng công trình ngầm là phần đất để xây dựng công trình trong lòng đất mà công trình này không phải là phần ngầm của công trình xây dựng trên mặt đất. Thời hạn sử dụng đất này được tính từ ngày cơ quan nhà nước có quyết định giao đất, cho thuê đất là chưa hợp lý với tình hình thực tế. Tác giả nhận thấy, đối với đất này, thời hạn sử dụng đất cần được tính kể từ thời điểm công trình xây dựng của dự án được đưa vào sử dụng theo quy định của pháp luật về xây dựng, đặc biệt là đối với các dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất chưa có sẵn hạ tầng. Bởi vì, nhà đầu tư bắt buộc phải mất một thời gian nhất định để xây dựng cơ sở hạ tầng cho các công trình thuộc dự án thì mới được nghiệm thu và đưa vào sử dụng, kinh doanh.

Ví dụ: Đối với một dự án về khu căn hộ chung cư, chủ đầu tư phải mất khoảng 02 năm để thi công các công trình thì mới được nghiệm thu đưa vào sử dụng; trong thời gian này, chủ đầu tư phải trả tiền thuê đất cho Nhà nước và thời hạn sử dụng đất vẫn được tính dù chủ đầu tư chưa đưa vào sử dụng trên thực tế. Do đó, thời hạn sử dụng đất nên được tính kể từ ngày dự án hoàn thành đưa vào sử dụng. Mặt khác, nhằm tránh tình trạng chủ đầu tư lợi dụng quy định để trì hoãn việc thi công, chậm đưa đất vào sử dụng thì cần kiểm soát chặt chẽ tiến độ thực hiện dự án mà chủ đầu tư đã đăng ký và xử lý nghiêm những dự án chậm tiến độ. Điều này vừa đảm bảo tính hiệu quả của dự án, vừa đảm bảo tiến độ công trình nhằm hỗ trợ quá trình tăng trưởng và phát triển kinh tế, xã hội.

3. Thời hạn sử dụng đất khi nhận chuyển quyền sử dụng đất

Thời hạn sử dụng đối với đất nhận chuyển nhượng sẽ phụ thuộc vào thời hạn đất ban đầu. Khi đất mà người sử dụng đất nhận chuyển quyền là đất có thời hạn sử dụng ổn định lâu dài, thì người được nhận quyền sử dụng đất sẽ được sử dụng ổn định lâu dài. Điều đó đồng nghĩa với việc các loại đất sử dụng có thời hạn, người nhận chuyển quyền sử dụng đất chỉ được sử dụng trong thời hạn của mảnh đất này. Như vậy, tùy vào tính chất của các loại đất mà thời hạn sử dụng đất sẽ khác nhau; đồng thời, khi thực hiện các thủ tục chuyển đổi mục đích sử dụng đất, nhận chuyển quyền sử dụng đất, thời hạn sử dụng đất cũng sẽ phụ thuộc vào thời hạn sử dụng đất trước khi chuyển nhượng.

Dự thảo đã bổ sung quy định tại khoản 1 Điều 178 về thời hạn sử dụng đất đối với trường hợp tổ chức, hộ gia đình, cá nhân đã nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp trong hạn mức sử dụng của hộ gia đình, cá nhân thông qua việc giải quyết hợp đồng thế chấp để xử lý nợ, quyết định hoặc bản án của Tòa án nhân dân, quyết định thi hành án của cơ quan Thi hành án. Có thể thấy, quy định của Luật đất đai năm 2013 chưa phù hợp với một số luật có liên quan, nhất là các luật về tài sản gắn liền với đất; nguồn lực về đất đai chưa thực sự được khai thác, phát huy đầy đủ và bền vững để phục vụ sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.

4. Thời hạn sử dụng đất thực hiện dự án đầu tư, điều chỉnh, gia hạn thời hạn sử dụng đất của dự án

Điều 176 Dự thảo đã bổ sung quy định thời hạn giao đất, cho thuê đất được tính từ ngày có quyết định giao đất, cho thuê đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Quy định này chỉ phù hợp với đất phi nông nghiệp đã có sẵn cơ sở hạ tầng, công trình xây dựng, bởi lẽ người thuê có thể sử dụng đất vào mục đích sản xuất, kinh doanh ngay mà không cần đầu tư xây dựng thêm (như nhà xưởng trong khu công nghiệp cho thuê). Do đó, quy định này chưa phù hợp với những loại đất khác.

Theo khoản 2 Điều 179 Dự thảo, để xem xét gia hạn thời hạn sử dụng đất, cần căn cứ vào điều kiện điều chỉnh thời hạn sử dụng đất đối với dự án đầu tư khi hết thời hạn. Theo đó, cần có văn bản đề nghị điều chỉnh kèm theo báo cáo nghiên cứu tiền khả thi của dự án đề nghị gia hạn, luận chứng về sự cần thiết tiếp tục thực hiện dự án đầu tư theo thời hạn dự án đầu tư mới. Để được điều chỉnh, gia hạn thời hạn sử dụng đất thì chủ đầu tư dự án phải thực hiện các thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, theo khoản 4 Điều 44 Luật đầu tư năm 2020, khi hết thời hạn hoạt động của dự án đầu tư mà nhà đầu tư đó có nhu cầu tiếp tục thực hiện dự án đầu tư và đáp ứng điều kiện theo quy định của pháp luật thì được xem xét gia hạn thời hạn hoạt động nhưng không quá 70 năm đối với dự án đầu tư trong khu kinh tế và không quá 50 năm đối với dự án ngoài khu kinh tế hoặc không quá 70 năm đối với dự án đầu tư thực hiện tại địa bàn có điều kiện kinh tế - xã hội khó khăn, đặc biệt khó khăn hoặc có vốn đầu tư lớn nhưng thu hồi vốn chậm. Bên cạnh đó, theo Điều 55 Nghị định số 31/2021/NĐ-CP ngày 26/3/2021 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật đầu tư, thì chủ đầu tư phải thực hiện thủ tục tại Bộ Kế hoạch và Đầu tư, cơ quan đăng ký đầu tư. Trong quá trình thẩm định hồ sơ, cơ quan giải quyết thủ tục hành chính gửi hồ sơ cho cơ quan quản lý đất đai và các cơ quan có liên quan để lấy ý kiến về việc đáp ứng điều kiện quy định.

Theo Điều 179 Dự thảo, chủ đầu tư dự án phải thực hiện hai lần thủ tục: (i) Thủ tục theo quy định của pháp luật đầu tư; (ii) Thủ tục theo quy định của pháp luật đất đai để được phép gia hạn dự án đầu tư. Tuy nhiên, vấn đề điều kiện gia hạn thời hạn giao đất cùng được xem xét ở cả hai thủ tục và không có bất kỳ quy định chi tiết nào về thứ tự khi thực hiện các thủ tục đó; thủ tục nào sẽ thực hiện trước và thủ tục nào thực hiện sau? Do đó, cần xem xét lại thủ tục gia hạn khi dự án đầu tư hết hạn, có sự thống nhất và liên kết chặt chẽ giữa Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) và Luật đầu tư năm 2020 để đảm bảo chủ đầu tư có thể rút ngắn các thủ tục khi tiến hành việc gia hạn; đồng thời, các cơ quan quản lý nhà nước cần có sự phối hợp để xem xét điều kiện gia hạn dự án và điều kiện gia hạn thời gian sử dụng đất của dự án.

Hiện nay, pháp luật không có sự thống nhất trong quy định về dự án (theo Luật đầu tư năm 2020) và thu hồi đất (theo Luật đất đai năm 2013) dẫn đến việc có trường hợp bị thu hồi giấy chứng nhận đầu tư nhưng vẫn chưa bị thu hồi đất. Do đó, cần làm rõ cụm từ chưa hoàn thành dự án, khi đưa đất vào sử dụng thì có sự logic về mặt thời gian.

Ngoài ra, các quy định không có sự thống nhất về thời hạn xử lý các dự án chậm triển khai theo quy định của Luật đầu tư và Dự thảo. Cụ thể, tại Luật đầu tư năm 2020 thì nội dung này được quy định là 12 tháng, còn tại Dự thảo quy định dự án “chậm tiến độ quá 48 tháng thì Nhà nước thu hồi đất mà không bồi thường về đất”.

Về vấn đề này, pháp luật về đất đai cho phép gia hạn sử dụng đất 24 tháng và nhà đầu tư phải nộp khoản tiền tương ứng với mức tiền sử dụng đất, tiền thuê đất đối với thời gian chậm tiến độ thực hiện dự án. Tuy nhiên, quy định này đã gây ra khó khăn trong quá trình thực hiện. Cụ thể, hiện nay có nhiều dự án đã bị chấm dứt hoạt động theo Luật đầu tư năm 2020 nhưng không thể thu hồi đất do quy định về đất đai. Vì vậy, Dự thảo cần bổ sung điều kiện gia hạn thời gian sử dụng đất nhằm cụ thể hơn các quy định và tạo điều kiện cho quá trình áp dụng vào thực tế, bảo đảm tính đồng bộ của pháp luật.

5. Điều chỉnh thời hạn sử dụng đất

Về vấn đề điều chỉnh thời hạn sử dụng đất, Dự thảo quy định tại khoản 17 Điều 3. Theo đó, điều chỉnh thời hạn sử dụng đất là việc người sử dụng đất được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thay đổi thời hạn sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất. Tuy nhiên, nội dung này mâu thuẫn với quy định về việc điều chỉnh thời hạn sử dụng đất đối với dự án đầu tư khi hết thời hạn sử dụng đất tại khoản 2 Điều 179 Dự thảo. Trong trường hợp thông thường, khi hết hạn thời hạn sử dụng đất, người sử dụng đất phải thực hiện thủ tục xin gia hạn thời hạn sử dụng đất, mà không thể làm thủ tục điều chỉnh thời hạn sử dụng đất. Như vậy, có sự không thống nhất trong quy định về điều kiện được điều chỉnh thời hạn sử dụng đất (trong quá trình sử dụng hoặc sau khi hết thời hạn sử dụng), khiến nhiều cá nhân, cơ quan, tổ chức, nhà đầu tư không xác định được dự án của mình thuộc trường hợp nào để có phương án điều chỉnh phù hợp.

Theo tác giả, việc điều chỉnh thời hạn sử dụng đất nên được tính trong quá trình sử dụng đất và trong trường hợp cần thiết có thể tính theo nhu cầu thực tế của người sử dụng đất, mà không nên “máy móc” đặt ra một mốc nhất định. Bên cạnh đó, để đảm bảo tính hiệu quả, cần bổ sung cách điều chỉnh thời hạn sử dụng đất từ thời điểm trúng đấu giá quyền sử dụng đất, bao gồm trường hợp đấu giá tài sản bảo đảm của các khoản nợ xấu. Ví dụ: Dự án có thời hạn sử dụng đất 50 năm, bị tạm ngưng 10 năm mới được đấu giá chuyển nhượng thì đề nghị điều chỉnh cho bên nhận chuyển nhượng được sử dụng đất từ thời điểm trúng đấu giá quyền sử dụng, mà không tính thời gian bị đình trệ.

Mặt khác, về phía người sử dụng đất, sau khi thời gian sử dụng đất được điều chỉnh thì phải nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất và thực hiện đầy đủ những nghĩa vụ tài chính với Nhà nước theo quy định của pháp luật về đất đai. Đối với dự án đầu tư khi hết thời hạn sử dụng đất thì phải thực hiện gia hạn, mà không phải điều chỉnh quyền sử dụng; trong đó, yêu cầu đáp ứng các điều kiện phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất hàng năm của cấp huyện trở lên; có báo cáo nghiên cứu tiền khả thi của dự án đề nghị gia hạn, luận chứng về sự cần thiết tiếp tục thực hiện dự án đầu tư theo thời hạn dự án mới; đáp ứng các điều kiện về môi trường theo quy định của pháp luật về bảo vệ môi trường.

Như vậy, Luật đất đai là một đạo luật quan trọng, phức tạp, tác động đến mọi mặt trong đời sống kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh, bảo vệ môi trường của đất nước; giữ vai trò trung tâm trong hệ thống pháp luật về đất đai, có mối quan hệ và ảnh hưởng lớn đến việc thực thi quy định của nhiều luật khác. Đối với vấn đề thời hạn sử dụng đất, Dự thảo đã có nhiều thay đổi và bổ sung để phù hợp với tình hình thực tế. Tuy nhiên, việc bổ sung các quy định mới cần rõ ràng, cụ thể và có hướng áp dụng hợp lý để mang lại hiệu quả. Đối với vấn đề điều chỉnh thời hạn sử dụng đất, cần có phương án chi tiết và hợp lý, khắc phục các tồn tại của thực tiễn nhằm mang lại hiệu quả cao nhất khi Luật đất đai mới có hiệu lực.