Mô hình tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề cho phạm nhân ngoài trại giam

Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng đặt ra yêu cầu: “Tiếp tục đổi mới tổ chức, nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động và uy tín của... cơ quan Thi hành án và các cơ quan, tổ chức tham gia vào quá trình tố tụng tư pháp”. Thể chế hóa yêu cầu của Đảng, ngày 11/5/2022, Chính phủ đã trình Quốc hội khóa XV, kỳ họp thứ 3 xem xét, ban hành Nghị quyết của Quốc hội “Thí điểm mô hình tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề cho phạm nhân ngoài trại giam”. Ngày 16/6/2022, Quốc hội đã thông qua Nghị quyết.

Theo khoản 1 Điều 1 Nghị quyết thì: “Nghị quyết này quy định việc thí điểm mô hình tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề cho phạm nhân ngoài trại giam thuộc Bộ Công an, trong đó, trại giam được áp dụng thí điểm hợp tác với tổ chức trong nước để tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề cho phạm nhân ngoài trại giam. Trại giam chịu trách nhiệm xây dựng kế hoạch, trực tiếp quản lý, giám sát khu lao động, hướng nghiệp, dạy nghề ngoài trại giam, quản lý giam giữ, giáo dục cải tạo và tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề cho phạm nhân như trong trại giam. Tổ chức hợp tác với trại giam chịu trách nhiệm đầu tư, xây dựng cơ sở vật chất khu lao động, hướng nghiệp, dạy nghề, bàn giao cho trại giam quản lý và phối hợp với trại giam thực hiện tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề cho phạm nhân ngoài trại giam. Kế hoạch hợp tác giữa trại giam với tổ chức trong nước do Cơ quan quản lý thi hành án hình sự thuộc Bộ Công an phê duyệt”. Để khẳng định giá trị và ý nghĩa của Nghị quyết trong việc thực hiện Chiến lược cải cách tư pháp, tác giả làm rõ thêm cơ sở chính trị, pháp lý và cơ sở thực tiễn của Nghị quyết này.

1. Cơ sở chính trị, pháp lý

Chính sách nhất quán của Đảng và Nhà nước ta từ trước đến nay trong xử lý người phạm tội nói chung, trong công tác thi hành án phạt tù nói riêng là giáo dục, cảm hóa, giúp đỡ người phạm tội trở thành người có ích cho xã hội. Để chuẩn bị tốt cho việc tái hòa nhập cộng đồng, tạo thuận lợi cho người chấp hành xong án phạt tù có cuộc sống mới, ổn định, bên cạnh việc đặt ra các yêu cầu về hiệu quả công tác giáo dục, tổ chức lao động, dạy nghề cho người chấp hành án trong các cơ sở giam giữ, Đảng và Nhà nước ta đã định hướng từng bước thực hiện việc xã hội hóa công tác thi hành án tại nhiều văn kiện, nghị quyết, chỉ thị. Có thể kể đến là: Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng; Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới; Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 (Nghị quyết số 49-NQ/TW) và Kết luận số 92-KL/TW ngày 12/3/2014 của Bộ Chính trị về việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết số 49-NQ/TW; Chỉ thị số 09-CT/TW ngày 01/12/2011 của Ban Bí thư về tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với phong trào “Toàn dân bảo vệ an ninh Tổ quốc” trong tình hình mới…

Bộ luật Hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017 quy định: “Đối với người bị phạt tù thì buộc họ phải lao động, học tập để trở thành người có ích cho xã hội...” (điểm e khoản 1 Điều 3).

Theo Luật thi hành án hình sự năm 2019: “Bảo đảm sự tham gia của cơ quan, tổ chức, cá nhân và gia đình trong hoạt động thi hành án hình sự, tái hòa nhập cộng đồng theo quy định của pháp luật” (khoản 8 Điều 4); “Trại giam có... khu lao động, dạy nghề do trại giam quản lý” (điểm a khoản 4 Điều 17). “Phạm nhân có quyền được lao động, học tập, học nghề” (điểm d khoản 1 Điều 27); “Phạm nhân có nghĩa vụ lao động, học tập, học nghề theo quy định” (điểm d khoản 2 Điều 27).

Đồng thời, theo Nghị định số 49/2020/NĐ-CP ngày 17/4/2020 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật thi hành án hình sự về tái hòa nhập cộng đồng (khoản 1 Điều 3): “... bảo đảm sự tham gia của cơ quan, tổ chức, cá nhân và gia đình trong việc thực hiện các biện pháp bảo đảm tái hòa nhập cộng đồng”.

Điều 8 (3a) Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR) quy định: “Không ai bị yêu cầu phải lao động bắt buộc hoặc cưỡng bức”, tuy nhiên, theo Điều 8 (3) thì “loại trừ lao động bắt buộc theo bản án của một tòa án có thẩm quyền ở những nước còn áp dụng hình phạt tù kèm lao động bắt buộc như một hình phạt đối với tội phạm”.

Điều 2 Công ước số 29 của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) về lao động cưỡng bức định nghĩa: “Lao động cưỡng bức hoặc bắt buộc là mọi công việc, dịch vụ mà một người bị ép buộc phải làm dưới sự đe dọa của một hình phạt nào đó và bản thân người đó không tự nguyện làm”. Ngoại lệ của quy định này tương tự như ngoại lệ tại khoản 3 Điều 8 Công ước quốc tế về các quyền dân sự và chính trị (ICCPR). Tuy nhiên, “đối với trường hợp lao động theo quyết định của Tòa án (được hiểu là lao động đối với phạm nhân) không phải là lao động cưỡng bức hoặc bắt buộc nếu thỏa mãn các điều kiện: (1) Lao động dưới sự giám sát, kiểm tra của cơ quan công quyền; (2) Người thực hiện lao động không bị chuyển nhượng/bị đặt dưới quyền sử dụng của tư nhân, công ty hoặc hiệp hội tư nhân”.

Công ước ILO số 105 về loại bỏ lao động cưỡng bức cũng quy định: “Các quốc gia có nghĩa vụ trừng phạt và không được sử dụng bất kỳ hình thức lao động cưỡng bức/bắt buộc nào như: (1) Là một biện pháp cưỡng chế chính trị hay giáo dục chính trị, hoặc như một sự trừng phạt đối với những ai đang có hoặc đang phát biểu chính kiến, hay ý kiến chống đối về tư tưởng đối với trật tự chính trị, xã hội hoặc kinh tế đã được thiết lập; (2) Như là một biện pháp huy động và sử dụng nhân công vào mục đích phát triển kinh tế; (3) Như là một biện pháp về xử lý kỷ luật lao động; (4) Như là một sự trừng phạt đối với việc đã tham gia đình công; (5) Như một biện pháp phân biệt đối xử về chủng tộc, xã hội, dân tộc hoặc tôn giáo”.

Các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới về lao động và tiêu chuẩn lao động, các cam kết về thương mại tự do thế hệ mới tuy có quy định yêu cầu Việt Nam chống lại tình trạng lao động cưỡng bức và yêu cầu gia nhập Công ước ILO số 105 nhưng không có cam kết cụ thể về lao động phạm nhân.

Các công ước nêu trên ghi nhận một số hình thức lao động phạm nhân có liên kết với các tổ chức, doanh nghiệp tư nhân như: Phạm nhân tham gia làm việc như một phần của chương trình dạy nghề; làm việc cho cơ sở tư nhân ngoài trại giam như là một phần của chương trình tái hòa nhập cộng đồng; làm việc cho các cơ sở tư nhân ngoài trại giam vào ban ngày và trở về trại giam vào ban đêm...

Việc tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề cho phạm nhân ngoài trại giam là chủ trương mới. Tuy nhiên, do đối tượng lao động trong trường hợp này là phạm nhân, không phải là người lao động bình thường nên không đơn thuần thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật về lao động. Việc đảm bảo chế độ (trong đó có chế độ lao động), thực hiện quyền, nghĩa vụ cho phạm nhân và việc sử dụng kết quả lao động của phạm nhân được thực hiện như đối với phạm nhân trong trại giam theo Luật thi hành án hình sự năm 2019 và các văn bản hướng dẫn thi hành. Việc tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề cho phạm nhân ngoài trại giam có mục đích chính là giáo dục, cải tạo phạm nhân thông qua lao động, hỗ trợ phạm nhân chuẩn bị các điều kiện để tái hòa nhập cộng đồng. Tổ chức cho phạm nhân lao động ngoài trại giam không mang yếu tố thương mại mà luôn gắn với nhiệm vụ giáo dục cải tạo và hướng nghiệp, dạy nghề.

Thực hiện thí điểm mô hình tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề cho phạm nhân ngoài trại giam không vi phạm các Công ước quốc tế về lao động cưỡng bức, thể hiện qua 03 yếu tố: (1) Phù hợp với quy định tại điểm c khoản 2 Điều 2 Công ước số 29 của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO), đó là “lao động cưỡng bức hoặc bắt buộc không bao gồm bất kỳ công việc hoặc dịch vụ nào mà một người được yêu cầu phải làm theo phán quyết của Tòa án với điều kiện là công việc hoặc dịch vụ đó phải được tiến hành dưới sự giám sát và quản lý của nhà chức trách, và người đó không bị thuê mướn, hoặc bị đặt dưới quyền sử dụng của các cá nhân, công ty hoặc hiệp hội tư nhân”; (2) Phạm nhân tự nguyện tham gia lao động, học nghề ngoài trại giam (thông qua hình thức có đơn tự nguyện được tham gia lao động, học nghề) và được trả phần công lao động.

2. Thực tiễn triển khai công tác tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề cho phạm nhân

Trong những năm qua, Bộ Công an đã triển khai nhiều giải pháp, tạo sự chuyển biến mạnh mẽ trong công tác quản lý nhà nước về thi hành án hình sự; các bản án, quyết định của Tòa án được thi hành nghiêm minh; an ninh, an toàn các cơ sở giam giữ được bảo đảm; thực hiện tốt chính sách khoan hồng, nhân đạo của Đảng, Nhà nước đối với người phạm tội; công tác quản lý giam giữ, giáo dục cải tạo và tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề cho phạm nhân, cũng như thi hành các biện pháp tư pháp ngày càng hiệu quả. Cơ sở vật chất phục vụ công tác thi hành án hình sự ngày càng được tăng cường; tổ chức, bộ máy và đội ngũ cán bộ được củng cố, kiện toàn từ Bộ Công an đến Công an các đơn vị, địa phương theo hướng tập trung, thống nhất, từng bước chuyên môn hóa.

Bên cạnh những kết quả đã đạt được, quá trình thực hiện công tác thi hành án hình sự nói chung, công tác thi hành án phạt tù nói riêng, trong đó công tác tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề cho phạm nhân còn gặp không ít khó khăn, vướng mắc. Tình hình tội phạm diễn biến phức tạp, số người bị kết án phạt tù tăng, tạo áp lực lớn đối với công tác quản lý giam giữ và giáo dục cải tạo và tổ chức lao động cho phạm nhân. Trong khi đó, hầu hết các trại giam đóng trên địa bàn kinh tế - xã hội khó khăn, nhất là các trại giam khu vực miền Bắc và miền Trung có diện tích nhỏ, phân tán, đất đai cằn cỗi, khí hậu khắc nghiệt, rất khó khăn trong việc tổ chức lao động, dạy nghề cho phạm nhân trong trại giam. Do đó, vấn đề đặt ra là cần phải hợp tác với các tổ chức, cá nhân để mở rộng ngành nghề liên quan đến công nghệ, máy móc,... tạo cơ hội cho phạm nhân lao động, học nghề, tìm kiếm việc làm phù hợp sau khi chấp hành xong án phạt tù. Để đáp ứng yêu cầu thực tiễn, Bộ Công an đã có Công văn số 2471/BCA-C81 ngày 18/8/2011 gửi Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đề nghị tạo điều kiện thuận lợi để các trại giam, cơ sở giáo dục bắt buộc liên kết với các đơn vị kinh tế, doanh nghiệp của địa phương đầu tư xây dựng cơ sở sản xuất cho phạm nhân trong nhà xưởng, tổ chức cho phạm nhân lao động, học nghề. Các cơ sở sản xuất của doanh nghiệp đóng trên địa bàn có tình hình an ninh, trật tự ổn định, được chính quyền địa phương sở tại đồng ý và xây dựng đầy đủ các công trình bảo đảm các yêu cầu về an ninh, an toàn giam giữ, quản lý phạm nhân thì được hợp tác với trại giam tổ chức lao động cho phạm nhân. Hình thức này phù hợp với xu hướng xã hội hóa một số công việc thi hành án được nêu trong Nghị quyết số 49-NQ/TW.

Trong thời gian qua, hoạt động lao động, dạy nghề cho phạm nhân tại các trại giam cho thấy ý nghĩa về môi trường lao động, góp phần tháo gỡ khó khăn trong tìm kiếm việc làm, tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề, cải thiện đời sống cho phạm nhân; đặc biệt, tạo điều kiện phù hợp cho phạm nhân về tâm lý lao động, thái độ chấp hành cải tạo và tiếp thu kiến thức trong dạy nghề, truyền nghề, giúp phạm nhân sau khi chấp hành xong án phạt tù tìm kiếm việc làm, ổn định cuộc sống, hòa nhập cộng đồng, hạn chế tái phạm tội.

Thực tiễn công tác tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề và giáo dục, cải tạo phạm nhân trong tình hình hiện nay đòi hỏi phải có cơ chế mới, tạo điều kiện thuận lợi thu hút các tổ chức, cá nhân hợp tác với trại giam thực hiện. Tuy nhiên, hiện chưa có cơ sở pháp lý điều chỉnh dẫn đến gặp nhiều khó khăn trong triển khai tổ chức thực hiện, cụ thể:

Một là, Luật thi hành án hình sự năm 2019 có quy định thành lập các khu lao động, dạy nghề, hợp tác với tổ chức, cá nhân để tổ chức lao động, dạy nghề cho phạm nhân trên đất trại giam quản lý. Tuy nhiên, việc kêu gọi hợp tác này gặp rất nhiều khó khăn, hạn chế do đặc thù các trại giam đóng quân tại địa bàn xa các trung tâm kinh tế, chính trị của địa phương, khó tiếp cận với các thị trường tiêu thụ sản phẩm như đô thị, thành phố, khu công nghiệp; giao thông đi lại khó khăn làm tăng chi phí vận chuyển, chi phí tiêu hao, giá thành sản phẩm lao động. Một số trại giam gần trung tâm thì diện tích nhỏ hẹp rất khó bố trí quỹ đất để phối hợp, hợp tác. Pháp luật về quản lý đất đai hiện hành cho phép trại giam được sử dụng đất, hợp tác với doanh nghiệp, tổ chức cá nhân để xây dựng nhà xưởng lao động, tạo việc làm, ngành nghề để tổ chức hoạt động lao động, hướng nghiệp, dạy nghề cho phạm nhân trên đất do trại giam quản lý. Tuy nhiên, quy định việc sử dụng đất rất chặt chẽ, đảm bảo thực hiện nhiệm vụ an ninh là chính. Các doanh nghiệp, cá nhân hợp tác chỉ được phép khai thác tài sản đầu tư trên đất, quyền trực tiếp quản lý đất đai, quản lý lao động thuộc về các trại giam. Khi cơ quan có thẩm quyền (Bộ Công an) quyết định thu hồi, xóa bỏ phương án sử dụng đất thì rủi ro thiệt hại về giá trị tài chính, thanh lý hợp đồng, tài sản trên đất cơ bản sẽ do tổ chức, cá nhân hợp tác, phối hợp với các trại giam chịu trách nhiệm, tiềm ẩn nhiều thiệt hại về kinh tế dẫn đến các tổ chức, cá nhân ngần ngại xem xét đầu tư hoặc khó thực hiện mong muốn hợp tác lao động, tạo việc làm, ngành nghề có tính lâu dài với các trại giam.

Hai là, các loại hình ngành nghề lao động, việc làm cho phạm nhân trong các trại giam hiện nay chủ yếu là các ngành nghề đơn giản như: Lao động nông, lâm nghiệp, thủ công, lao động chân tay, sơ chế..., yêu cầu về trình độ, kỹ năng lao động thấp. Mặt khác, thời gian hợp tác thường ngắn hạn, theo từng năm, mang tính thời vụ, không lâu dài. Do vậy, các ngành nghề này ít có khả năng hình thành kỹ năng nghề lao động thường xuyên và có hiệu quả hạn chế trong việc nâng cao trình độ, kỹ năng lao động của phạm nhân trong thời gian chấp hành án, khó đáp ứng yêu cầu, trình độ của thị trường lao động ngoài xã hội nên giảm hiệu quả tái hòa nhập cộng đồng. Trong khi số lượng phạm nhân chấp hành xong án phạt tù trong độ tuổi sung sức lao động (từ 18 đến 45 tuổi), có nhu cầu lớn để tìm kiếm việc làm, ổn định cuộc sống chiếm tỉ lệ rất cao trên tổng số phạm nhân chấp hành xong án phạt tù hằng năm (trung bình là 86,41%).

Ba là, công tác giáo dục cải tạo, lao động, dạy nghề đối với phạm nhân là nội dung trọng tâm, xuyên suốt trong công tác thi hành án phạt tù, là trách nhiệm của các trại giam nhằm chuẩn bị cho phạm nhân về tâm lý, kỹ năng, thái độ để chuẩn bị tái hòa nhập cộng đồng cho phạm nhân. Do vậy, việc trại giam bố trí, sắp xếp, tổ chức cho phạm nhân lao động thường xuyên, môi trường lao động tiêu chuẩn, có dây chuyền, công nghệ sản xuất sát với yêu cầu thị trường lao động là rất quan trọng. Để đáp ứng yêu cầu này, nhiều trại giam không có khả năng tạo ra việc làm, công nghệ mà phải tìm kiếm hợp tác với tổ chức, cá nhân để bố trí việc làm, đầu tư cơ sở hạ tầng liên quan.