Kinh nghiệm của Brazil và Trung Quốc về việc Viện kiểm sát khởi kiện vụ án dân sự bảo vệ lợi ích công về môi trường

Quyền khởi kiện bảo vệ lợi ích công, trong đó có lợi ích công về môi trường, mặc dù đã được quy định trong Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, Luật bảo vệ môi trường năm 2020 và các văn bản hướng dẫn, nhưng vẫn là vấn đề còn mới tại Việt Nam. Nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng ở các nước đang phát triển, các quy định về bảo vệ môi trường còn chưa đủ mạnh thì Tòa án, Viện kiểm sát đóng vai trò quan trọng trong việc hỗ trợ thực thi hiệu quả các quy định còn lỏng lẻo này. Trong tố tụng dân sự, mỗi hệ thống pháp luật quy định cụ thể về chủ thể có quyền khởi kiện như người đại diện cộng đồng, cơ quan nhà nước có thẩm quyền, Luật sư,… và việc thực thi tốt chế định bảo vệ lợi ích công thông qua các thiết chế này được coi là sự thể hiện của nền dân chủ. Pháp luật nhiều quốc gia trên thế giới đã ghi nhận quyền khởi kiện của các “chủ thể đặc biệt” trong các vụ án xâm phạm lợi ích công, bởi lẽ trong những vụ việc này, bị hại thường là số đông và yếu thế, trong khi người gây thiệt hại có thể là các tổ chức có tiềm lực trong xã hội. Do đó, việc khởi kiện và thu thập bằng chứng để chứng minh trong tố tụng dân sự sẽ hiệu quả hơn khi người khởi kiện là một cơ quan có vị trí, chức năng đặc biệt.

1. Kinh nghiệm của Brazil và Trung Quốc về quyền của Viện kiểm sát trong khởi kiện vụ án dân sự bảo vệ lợi ích công về môi trường

Quy định Viện công tố khởi kiện vụ án dân sự được thực hiện thành công tại Brazil là do những điều kiện tiên quyết nhất định. Trước hết, đó là nhu cầu cần có một cơ quan mới, khách quan, độc lập so với hệ thống cơ quan quản lý hành chính đang yếu kém. Thứ hai, các Công tố viên ở Brazil trước đây đã được trao quyền giám sát bảo vệ lợi ích chung và can thiệp vào vụ kiện tư nhân. Thứ ba, kể từ những năm 1980, cơ quan Tổng Chưởng lý của Brazil (Ministério Público) đã đạt được một hình thức độc lập và thể chế mạnh mẽ. Hiến pháp Brazil năm 1988 quy định Tổng Chưởng lý có tính độc lập cao với các nhánh khác của Chính phủ, do đó, cũng không bị ảnh hưởng quá mức từ các doanh nghiệp công nghiệp có cấu kết chặt chẽ với Chính phủ. Các yếu tố quan trọng tạo nên sự độc lập của Tổng Chưởng lý bao gồm quyền lực riêng biệt của nó khác với ba nhánh còn lại, bảo đảm ngân sách, quyền tự chủ và nhiệm kỳ cá nhân của các Công tố viên. Điều này không chỉ dẫn đến sự độc lập về thể chế của cơ quan công tố với các nhánh quyền lực khác, mà còn cả sự độc lập của các Công tố viên với lãnh đạo của họ. Sự độc lập như vậy rất quan trọng đối với việc thực thi công vụ của cơ quan Chưởng lý: Các Công tố viên càng độc lập thì công việc thực thi công vụ của họ càng hiệu quả. Thứ tư, vào năm 1981, Tổng Chưởng lý có quyền khởi kiện, mà không chỉ can thiệp vào vụ kiện dân sự để bảo vệ lợi ích công về môi trường, và năm 1985, quyền lực này được mở rộng bao trùm các vụ kiện dân sự công khai rộng rãi nhằm kiện những người gây tổn hại đến lợi ích công cộng nói chung và được thể chế hóa vào Hiến pháp năm 1988. Thứ năm, cải cách chính trị vào những năm 1980 chấm dứt chế độ độc tài quân sự và bắt đầu dân chủ hóa đã tạo ra môi trường phù hợp để cơ quan Tổng Chưởng lý vận động hành lang, giành được quyền khởi kiện dân sự và tăng cường tính độc lập của mình.

Tương tự như Brazil, Trung Quốc cũng thiếu một cơ quan quản lý hành chính nhà nước có đủ năng lực và tính độc lập để thực thi hiệu quả pháp luật về môi trường. Theo quy định của Luật tố tụng dân sự năm 2021 và Luật bảo vệ môi trường sửa đổi năm 2014 của Trung Quốc, các tổ chức phi chính phủ (NGO) về môi trường, Viện kiểm sát và cơ quan quản lý nhà nước có quyền khởi kiện vụ án dân sự để bảo vệ lợi ích công về môi trường. Tuy nhiên, các vụ kiện do người dân và các tổ chức NGO khởi xướng chưa mang lại hiệu quả thực thi mạnh mẽ; cơ hội để người dân thắng kiện cũng như buộc bị đơn thực sự chấm dứt hoặc ngăn ngừa hành vi gây ô nhiễm là rất thấp. Do đó, nhu cầu cần có một cơ quan mới, độc lập, bảo vệ pháp luật về môi trường là vô cùng cần thiết ở Trung Quốc. Có nhiều ý kiến trái chiều về việc Viện kiểm sát có thể khởi kiện dân sự thay mặt cho Nhà nước hay không, vì điều này giúp giải quyết tình trạng thiếu các quy định về bảo vệ môi trường của Trung Quốc.

Tại Trung Quốc, các vụ kiện dân sự bảo vệ lợi ích công do Viện kiểm sát khởi xướng bắt đầu từ năm 2015 thông qua việc thực hiện thí điểm tại 13 tỉnh và chính thức áp dụng trên toàn quốc vào năm 2017. Khi phát hiện ra các vụ việc gây thiệt hại cho môi trường, Viện kiểm sát trước tiên phải kiến nghị với các cơ quan nhà nước có liên quan hoặc các tổ chức đủ điều kiện (như các tổ chức phi chính phủ) tiến hành khởi kiện tại Tòa án. Trường hợp không có cơ quan hoặc tổ chức nào khởi kiện thì Viện kiểm sát có thể tự mình khởi kiện vụ án dân sự đó. Ngoài khởi kiện vụ án dân sự, Viện kiểm sát còn có thể khởi kiện hành chính đối với chính quyền địa phương hoặc các cơ quan chính phủ vì đã không hoàn thành nghĩa vụ bảo vệ môi trường. Tòa án có thể xem xét, ra lệnh buộc cơ quan quản lý nhà nước thực hiện kịp thời trách nhiệm, nhiệm vụ của cơ quan đó.

Viện kiểm sát Trung Quốc có chức năng giám sát sự tuân thủ pháp lý của vụ kiện dân sự. Cụ thể, Kiểm sát viên Trung Quốc có thẩm quyền giám sát chất lượng phán quyết của Tòa án trong các vụ án dân sự thông qua một thủ tục gọi là Kangsu (nghĩa đen là “kháng nghị”), trong đó họ kiểm sát quyết định của Tòa án và có thể yêu cầu Tòa xét xử lại. Bên cạnh đó, Kiểm sát viên còn có thể hỗ trợ hoặc đôn đốc các vụ kiện của công dân, cơ quan nhà nước hoặc tổ chức công khi các quyền công dân hoặc lợi ích nhà nước bị xâm hại. Các quyền hạn giám sát và hỗ trợ kiện tụng dân sự này có chiều hướng ngày càng được tăng cường do pháp luật bồi thường ngoài hợp đồng của Trung Quốc không chỉ cho phép bồi thường và khắc phục thiệt hại, mà còn quy định các biện pháp buộc chấm dứt và ngăn chặn ngay lập tức rủi ro có thể xảy ra, trong đó có rủi ro về môi trường. Để thực thi các thẩm quyền tố tụng dân trên, Kiểm sát viên Trung Quốc đã phát triển bộ phận pháp luật dân sự chuyên biệt, tăng cường chuyên môn và kinh nghiệm trong tố tụng dân sự.

Điểm khác biệt quan trọng giữa Trung Quốc và Brazil là vai trò hạn chế của Kiểm sát viên trong vụ kiện dân sự. Trước đây, Luật tố tụng dân sự sửa đổi năm 2012 của Trung Quốc quy định: Cơ quan, tổ chức hữu quan theo quy định của pháp luật có quyền khởi kiện ra Tòa án có thẩm quyền về hành vi xâm hại đến lợi ích công cộng như gây ô nhiễm môi trường, xâm hại đến lợi ích của đông đảo người tiêu dùng. Luật chưa làm rõ “cơ quan, tổ chức hữu quan” có bao gồm Viện kiểm sát hay không. Tuy nhiên, Luật tố tụng dân sự sửa đổi năm 2017 và năm 2021 đã quy định rõ Viện kiểm sát có thể khởi kiện trong trường hợp đã kiến nghị các chủ thể khác mà họ không thực hiện quyền khởi kiện. Trên thực tế, trong những năm gần đây đã có một sự phát triển mạnh mẽ về tố tụng dân sự ở Trung Quốc với một số điểm tương đồng mô hình Brazil. Trong các vụ kiện được thống kê, cơ quan kiểm sát của Trung Quốc đóng vai trò nền tảng với số vụ việc nhiều nhất và tỉ lệ thắng kiện cao nhất so với các chủ thể khác. Nhu cầu và tiềm năng khởi kiện dân sự lớn nhất là trong trường hợp cơ quan bảo vệ môi trường và công dân không thể hoặc không muốn hành động và khi các Kiểm sát viên có thể khởi kiện thành công.

Các vụ kiện do Viện kiểm sát khởi kiện có thể được phân tích trên nhiều khía cạnh, bao gồm: (1) Tổng số vụ kiện (càng nhiều vụ thì khả năng ngăn chặn càng cao); (2) Sự phân bổ về mặt địa lý của các vụ kiện (càng phân tán và càng nhiều ở khu vực nông thôn và nghèo hơn thì càng có nhiều nhu cầu và tiềm năng cần sự tham gia của Viện kiểm sát); (3) Loại thiệt hại (càng nghiêm trọng và khó phát hiện thì càng cần có Viện kiểm sát); (4) Sự tồn tại của nạn nhân (càng nhiều nạn nhân thì càng ít cần Viện kiểm sát); (5) Các loại đối tượng gây ô nhiễm (càng nhiều doanh nghiệp nhà nước với quy mô càng lớn thì sự tham gia của Viện kiểm sát càng cần thiết); sự tham gia của các chủ thể khác, như cơ quan bảo vệ môi trường, chính quyền địa phương, Kiểm sát viên cấp cao hơn hoặc giới truyền thông (sự tham gia càng nhiều của các chủ thể này thì càng ít có nhu cầu cần Viện kiểm sát); các loại yêu cầu bồi thường (càng mang tính bồi thường/phòng ngừa, thì càng cần có quy định điều chỉnh); kết quả của vụ việc (thành công càng nhiều và mức bồi thường thiệt hại càng cao thì khả năng răn đe càng cao).

Kể từ năm 2017, khi Trung Quốc chính thức áp dụng trên toàn quốc mô hình Viện kiểm sát khởi kiện vụ án dân sự thì số lượng vụ kiện về môi trường đã lên đến trên nghìn vụ. Điều này cho thấy những bước đi chắc chắn và thận trọng của Trung Quốc trong cải cách và áp dụng pháp luật. Đến nay, qua 05 năm thi hành, Luật tố tụng dân sự sửa đổi năm 2021 của Trung Quốc vẫn tiếp tục ghi nhận quyền khởi kiện này của Viện kiểm sát. 

2. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam

Trên cơ sở nghiên cứu những ưu điểm cũng như hạn chế của Viện công tố Brazil, Viện kiểm sát Trung Quốc trong khởi kiện vụ án dân sự về môi trường và xem xét điều kiện thể chế, bối cảnh chính trị, kinh tế, xã hội tại Việt Nam hiện nay, tác giả cho rằng mô hình Viện kiểm sát khởi kiện dân sự bảo vệ lợi ích công tại Việt Nam cần theo định hướng sau đây:

Thứ nhất, việc khởi kiện vụ án dân sự của Viện kiểm sát là nhu cầu cần thiết, giúp tăng cường trách nhiệm của Nhà nước trong bảo vệ lợi ích công, cũng như răn đe bằng các chế tài mạnh mẽ. Có thể thấy, điểm cốt lõi của mô hình Viện kiểm sát/Viện công tố khởi kiện vụ án dân sự ở cả Brazil và Trung Quốc là tính răn đe mạnh mẽ đối với hành vi vi phạm ở các mức độ khác nhau: Ở Brazil là chế tài chấm dứt miễn trừ hình phạt đối với những người gây ô nhiễm bất hợp pháp; ở Trung Quốc là chế tài bồi thường thiệt hại và khắc phục, ngăn ngừa thiệt hại. Nhờ sự tham gia tích cực của Công tố viên/Kiểm sát viên trong các vụ kiện dân sự về môi trường mà đã có tác dụng răn đe cao hơn. Nói cách khác, nếu cho phép Viện kiểm sát khởi kiện dân sự như trước đây thì sẽ góp phần tăng cường và bổ sung hiệu lực ngăn chặn hành vi gây ô nhiễm môi trường.

Bên cạnh đó, vụ án về môi trường thường đòi hỏi chi phí lớn, mang tính chuyên môn cao, khó chứng minh thiệt hại, do đó, cá nhân ít có động lực để khởi kiện, ít mang tính đại diện cho lợi ích chung của nhóm xã hội hoặc cộng đồng. Trên thực tế, số lượng người bị thiệt hai do ảnh hưởng của hành vi gây ô nhiễm, suy thoái môi trường là rất lớn, nhưng các chủ thể này phải độc lập gửi đơn khởi kiện tại Tòa án có thẩm quyền do chưa có quy định cho phép khởi kiện tập thể. Khoản 3 Điều 131 Luật bảo vệ môi trường năm 2020 quy định: “Tổ chức, cá nhân bị thiệt hại về tính mạng, sức khỏe của con người, tài sản và lợi ích hợp pháp do suy giảm chức năng, tính hữu ích của môi trường tự mình hoặc ủy quyền cho cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân khác xác định thiệt hại và yêu cầu bồi thường thiệt hại về môi trường theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan”. Tuy nhiên, việc ủy quyền khởi kiện này chỉ dành cho loại thiệt hại tư. Hơn nữa, pháp luật chưa có quy định cụ thể như thế nào là khởi kiện “vì lợi ích công”.

Thứ hai, cần xây dựng cơ chế để Viện kiểm sát tham gia với tư cách nguyên đơn trong vụ kiện về môi trường. Điều 16 Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS) năm 2015 quy định nguyên tắc bảo đảm sự vô tư, khách quan trong tố tụng dân sự như sau:

“1. Chánh án Tòa án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thẩm tra viên, Thư ký Tòa án, Viện trưởng Viện kiểm sát, Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, người phiên dịch, người giám định, thành viên Hội đồng định giá không được tiến hành hoặc tham gia tố tụng nếu có lý do xác đáng để cho rằng họ có thể không vô tư, khách quan trong khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.

2. Việc phân công người tiến hành tố tụng phải bảo đảm để họ vô tư, khách quan khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình”.

Theo đó, nếu Viện kiểm sát là nguyên đơn thì cơ quan nào sẽ kiểm sát việc tuân theo pháp luật của vụ án đó? “Tư cách kép” của Viện kiểm sát trong hệ thống pháp luật Trung Quốc (vừa là một bên tham gia vụ kiện, vừa là cơ quan giám sát Tòa án) cũng đã được tranh luận rất nhiều bởi các học giả. Nếu Tòa án chỉ đơn giản đưa ra phán quyết dựa trên đề xuất của Viện kiểm sát thì sẽ làm mất ý nghĩa của việc giải quyết vụ án.

Có quan điểm cho rằng sự tham gia của Viện kiểm sát với tư cách là nguyên đơn trong vụ án dân sự không đảm bảo tính khách quan vì Viện kiểm sát là cơ quan nhà nước. Bên cạnh đó, là một thiết chế giữ lập trường trung lập sẽ không phù hợp để Viện kiểm sát tham gia với vai trò ủng hộ cho quyền lợi của một nhóm chủ thể nhất định. Tuy nhiên, tính khách quan của tố tụng trên thực tế phụ thuộc vào quá trình xét xử của Tòa án, mà không hoàn toàn bị chi phối bởi vị thế của người khởi kiện. Hơn nữa, Viện kiểm sát có thế mạnh hơn các chủ thể yếu thế khác khi khởi kiện vụ án dân sự29. Như vậy, việc ghi nhận vai trò khởi kiện của Viện kiểm sát sẽ đảm bảo tốt hơn cơ hội tiếp cận công lý.

Về vấn đề này, tác giả đề xuất: Viện kiểm sát cấp trên là cơ quan kiểm sát, còn Viện kiểm sát cùng cấp là cơ quan khởi kiện để bảo đảm tính khách quan, phù hợp với cơ cấu tổ chức và hoạt động của hệ thống Viện kiểm sát, Tòa án; tách biệt vai trò cơ quan khởi kiện và cơ quan kiểm sát.

Thứ ba, cần quy định cụ thể cơ chế khởi kiện vụ án về môi trường của các cơ quan, tổ chức ngoài nhà nước và cơ chế Viện kiểm sát khởi kiện trong trường hợp các cơ quan, tổ chức này được Viện kiểm sát kiến nghị nhưng không khởi kiện, tương tự như cách quy định của Trung Quốc.

Điều 187 BLTTDS năm 2015 quy định quyền khởi kiện vụ án dân sự để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người khác, lợi ích công cộng và lợi ích của Nhà nước như sau:

… “4. Cơ quan, tổ chức trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có quyền khởi kiện vụ án dân sự để yêu cầu Tòa án bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước thuộc lĩnh vực mình phụ trách hoặc theo quy định của pháp luật”.

Khoản 2 Điều 68 BLTTDS năm 2015 quy định: “Cơ quan, tổ chức do Bộ luật này quy định khởi kiện vụ án dân sự để yêu cầu Tòa án bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước thuộc lĩnh vực mình phụ trách cũng là nguyên đơn”.

Theo đó, BLTTDS năm 2015 mới chỉ quy định cụ thể các trường hợp khởi kiện vụ án về hôn nhân và gia đình, lao động, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng, mà chưa quy định riêng cho các vụ án về môi trường. Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2014 thì: “Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”.

Do đó, bên cạnh chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp thì Viện kiểm sát còn có nhiệm vụ bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Tuy nhiên, đến nay pháp luật chưa quy định cụ thể về cơ chế thực hiện nhiệm vụ này của Viện kiểm sát. Điều 130 Luật bảo vệ môi trường năm 2020 đã phân loại thiệt hại do ô nhiễm môi trường bao gồm: (i) Thiệt hại về suy giảm chức năng, tính hữu ích do làm ô nhiễm môi trường (bao gồm các thiệt hại về môi trường đất, nước, hệ sinh thái, động, thực vật); (ii) Thiệt hại về sức khỏe, tính mạng, tài sản và các lợi ích hợp pháp khác của chủ thể tư. Như vậy, có thể hiểu các vụ án do Viện kiểm sát khởi kiện để bảo vệ lợi ích công thuộc loại thứ nhất, còn cá nhân, tổ chức tư nhân có quyền khởi kiện yêu cầu bồi thường thiệt hại30 thuộc loại thứ hai.

Thứ tư, cần thành lập Tòa án chuyên trách về môi trường. Theo chủ trương cải cách tư pháp, mô hình Viện kiểm sát được thành lập phù hợp với mô hình Tòa án31. Do đó, nếu Tòa án xây dựng bộ phận chuyên môn riêng về môi trường thì Viện kiểm sát cũng cần xây dựng bộ phận tương tự trong hệ thống của mình. Bởi lẽ, trong giai đoạn hiện nay, ứng phó với biến đổi khí hậu và ô nhiễm môi trường cần có sự thay đổi mang tính đột phá trong hệ thống chính trị; Viện kiểm sát cần giữ vai trò là cơ quan độc lập, trung lập đứng ra bảo vệ pháp luật, bảo vệ lợi ích công khi những lợi ích này bị xâm phạm mà không có cơ quan, tổ chức, cá nhân nào khởi kiện.

Như vậy, trước mắt cần tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ Kiểm sát làm công tác kiểm sát việc giải quyết vụ việc dân sự; đồng thời từng bước xây dựng cơ chế rõ ràng về vai trò khởi kiện của Viện kiểm sát ở nước ta nhằm bảo vệ lợi ích công trong trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức được kiến nghị mà không thể hoặc không muốn thực hiện quyền khởi kiện, nhằm bảo đảm tính hiệu quả của việc thực thi các quy định về bảo vệ môi trường hiện nay.