Kháng cáo theo thủ tục phúc thẩm trong tố tụng hành chính của một số quốc gia trên thế giới và kinh nghiệm cho Việt Nam

1. Quy định về kháng cáo theo thủ tục phúc thẩm trong tố tụng hành chính của Liên bang Nga, Cộng hòa Pháp

1.1. Liên bang Nga

Chương 34 Luật liên bang thủ tục pháp luật hành chính của Liên bang Nga quy định các nội dung về quyền kháng cáo phúc thẩm, thời hạn kháng cáo phúc thẩm, trình tự, thủ tục và thẩm quyền giải quyết kháng cáo phúc thẩm, cụ thể như sau:

Một là, về quyền kháng cáo theo thủ tục phúc thẩm hành chính.

Theo Điều 295 Bộ luật tố tụng hành chính (TTHC) Liên bang Nga, nhiều chủ thể có quyền kháng cáo, đó là: (1) Những người tham gia vụ án (các bên; người thu hồi và người mắc nợ trong các vụ án hành chính về việc ban hành lệnh của Tòa án; những người quan tâm; Kiểm sát viên; cơ quan, tổ chức, người nộp đơn yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền lợi của người khác hoặc những người tham gia phiên tòa phát biểu ý kiến về vụ án hành chính). Trong đó, các bên là nguyên đơn hành chính và bị đơn hành chính. Những người quan tâm được hiểu là đương sự và các bên liên quan có quyền và nghĩa vụ trong vụ án. (2) Những người không liên quan đến vụ án hành chính. Đơn kháng cáo, khiếu nại riêng của một người không liên quan đến vụ án phải chứa thông tin về các quyền và nghĩa vụ, vấn đề đã được giải quyết trong bản án tranh chấp; nếu không, khiếu nại đó phải được giữ nguyên.

Như vậy, quyền kháng cáo phúc thẩm theo quy định của Bộ luật TTHC Liên bang Nga được trao cho nhiều chủ thể khác nhau, không chỉ là đương sự mà cả những người không liên quan đến vụ án hành chính nếu đáp ứng được yêu cầu theo quy định. Bộ luật TTHC Liên bang Nga có điểm đặc biệt là quyền đưa đơn kháng cáo thuộc về Kiểm sát viên tham gia vụ án hành chính. Điều này là hợp lý nhằm tránh tình trạng phát sinh quá nhiều đơn kháng cáo trong cùng một vụ án hoặc kháng cáo sai thẩm quyền, đơn kháng cáo không đúng quy định.

Hai là, về Tòa án có thẩm quyền xem xét các kháng cáo phúc thẩm vụ án hành chính.

Điều 296 Bộ luật TTHC Liên bang Nga quy định tương đối nhiều Tòa án có thẩm quyền xem xét kháng cáo phúc thẩm vụ án hành chính: (1) Tòa án tối cao của nước cộng hòa, Tòa án khu vực, Tòa án của thành phố có ý nghĩa liên bang, Tòa án của khu vực tự trị, Tòa án quân sự cấp quận (hải quân) có thẩm quyền giải quyết các kháng cáo liên quan đến việc chống lại các quyết định của Tòa án quận, Tòa án quân sự nơi đồn trú; (2) Tòa án phúc thẩm có thẩm quyền chung được xem xét phúc thẩm các kháng cáo liên quan đến các quyết định của các Tòa án tối cao của các nước cộng hòa, các Tòa án lãnh thổ, khu vực, Tòa án của các thành phố có ý nghĩa liên bang, Tòa án của một khu vực tự trị, các Tòa án của các khu tự trị đã được họ thông qua trong phiên sơ thẩm; (3) Tòa án quân sự phúc thẩm có thẩm quyền giải quyết các kháng cáo nhằm chống lại các quyết định của các Tòa án quân sự cấp huyện (hải quân) đã được họ thông qua trong phiên sơ thẩm; (4) Hội đồng phúc thẩm của Tòa án tối cao Liên bang có thẩm quyền giải quyết các kháng cáo nhằm chống lại các quyết định về các vụ án hành chính của Hội đồng xét xử vụ án hành chính của Tòa án tối cao Liên bang, Hội đồng xét xử về quân nhân của Tòa án tối cao Liên bang và Hội đồng kỷ luật của Tòa án tối cao Liên bang đã được họ thông qua trong phiên sơ thẩm.

Như vậy, thẩm quyền giải quyết các kháng cáo được giao cho tương đối nhiều Tòa án, không chỉ Tòa án nhân dân mà còn Tòa án quân sự, nhằm tạo sự chủ động và giải quyết nhanh chóng các vụ án ở cấp phúc thẩm, kịp thời khắc phục các sai phạm của Tòa án cấp sơ thẩm, bảo đảm quyền lợi cho các đương sự. Ngoài ra, ưu điểm nổi bật về thẩm quyền phúc thẩm vụ án hành chính của Liên bang Nga là sự phối hợp chặt chẽ giữa Tòa án liên bang và Tòa án của các bang.

Ba là, về thời hạn kháng cáo phúc thẩm.

Theo Điều 298 Bộ luật TTHC Liên bang Nga, người có quyền kháng cáo phúc thẩm có thể nộp đơn kháng cáo hoặc trình bày kháng cáo trong vòng 01 tháng, kể từ ngày thông qua quyết định cuối cùng của Tòa án, trừ khi Bộ luật này quy định các điều khoản khác. Thời hạn kháng cáo phụ thuộc vào loại kháng cáo chống lại vấn đề gì, cụ thể là:

Kháng cáo, đệ trình chống lại quyết định của Tòa án về việc loại bỏ ngay lập tức thành viên của Ủy ban bầu cử khu vực, Ủy ban trưng cầu dân ý không tham gia vào công việc của ủy ban, loại bỏ ngay lập tức một quan sát viên, một người khác từ cơ sở bỏ phiếu có thể được nộp trong vòng 05 ngày, kể từ ngày chấp nhận các giải pháp của Tòa án. Đối với kháng cáo chống lại quyết định của Tòa án về việc đưa một công dân nước ngoài bị trục xuất hoặc tái cấp phép vào một cơ sở giáo dục đặc biệt, hoặc kéo dài thời gian lưu trú của một công dân nước ngoài bị trục xuất, hoặc hủy bỏ trong một thể chế đặc biệt có thể được nộp trong vòng 10 ngày, kể từ ngày thông qua quyết định của Tòa án.

Kháng cáo quyết định của Tòa án về kiểm sát hành chính có thể được nộp trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày Tòa án ra quyết định. Kháng cáo quyết định của Tòa án đối với trường hợp công dân nhập viện điều trị tại tổ chức y tế tâm thần nội trú không tự nguyện, kéo dài thời gian nhập viện hoặc khám tâm thần cho công dân trên cơ sở không tự nguyện, có thể được nộp trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày Tòa án ra quyết định.

Tác giả nhận thấy, Bộ luật TTHC Liên bang Nga quy định thời hạn kháng cáo phúc thẩm dài hơn so với Việt Nam và hình thức kháng cáo mở (có thể thực hiện bằng đơn kháng cáo hoặc trình bày trực tiếp tại Tòa án có thẩm quyền phúc thẩm) là phù hợp với thực tiễn và đạt hiệu quả cao trong việc bảo vệ lợi ích cho các chủ thể kháng cáo.

Bốn là, về hoạt động của Tòa án sơ thẩm sau khi nhận được đơn kháng cáo.

Sau khi nhận được đơn kháng cáo, Tòa án sơ thẩm thực hiện các công việc sau: (1) Tòa án cấp sơ thẩm sau khi nhận được đơn kháng cáo của người không có quyền lực nhà nước hoặc công quyền khác, trong khoảng thời gian theo Điều 298 Bộ luật TTHC quy định và tuân theo các yêu cầu của Điều 299 Bộ luật này, thì gửi các bản sao của đơn khiếu nại và các tài liệu kèm theo cho những người tham gia vụ án (nếu người đã nộp đơn kháng cáo chưa gửi). Nếu đơn kháng cáo và các tài liệu kèm theo được nộp cho Tòa án dưới dạng điện tử, thì Tòa án cấp sơ thẩm đăng lên trang web chính thức của Tòa án ở chế độ truy cập hạn chế và (hoặc) chỉ cho phép những người được thông báo sao chép.

(2) Nếu người có quyền kháng cáo “bỏ lỡ” kháng cáo vì lý do chính đáng, kể cả do họ thiếu thông tin về hành vi tư pháp đang tranh chấp, thì Tòa án cấp sơ thẩm có thể khôi phục lại quyền này theo yêu cầu của họ. Tòa án xem xét đơn yêu cầu lùi thời hạn kháng cáo theo cách thức quy định tại Điều 95 Bộ luật này. Những người tham gia vụ án có quyền gửi phản đối về kháng cáo bằng văn bản đến Tòa án cấp sơ thẩm, nộp kèm theo các tài liệu và bản sao tài liệu đó (số lượng tương ứng với số người tham gia vụ việc). Sau khi hết thời hạn kháng cáo theo khoản 1 Điều 298 Bộ luật này, Tòa án cấp sơ thẩm gửi hồ sơ có kháng cáo, lời trình bày và những phản đối liên quan cho Tòa án cấp phúc thẩm. Cho đến khi hết thời hạn kháng cáo, vụ án hành chính không được gửi đến Tòa án cấp phúc thẩm, trừ trường hợp rút ngắn thời hạn nộp đơn kháng cáo.

1.2. Cộng hòa Pháp

Một là, về quyền tài phán kháng cáo (từ Điều L321-1 đến Điều L321-2).

Quyền tài phán kháng cáo phụ thuộc vào năng lực chủ thể, theo đó: “Các Tòa án hành chính phúc thẩm xét xử các bản án sơ thẩm do các Tòa án hành chính đưa ra, tùy thuộc vào quyền hạn mà quyền lợi của cơ quan hành pháp thích hợp dẫn đến thuộc về Hội đồng nhà nước và những người được định nghĩa trong các điều L. 552-1 và L. 552-2”.  Ngoài ra, trong tất cả các trường hợp luật không quy định khác, Hội đồng nhà nước sẽ xét xử các kháng cáo chống lại các quyết định sơ thẩm bởi các cơ quan tài phán hành chính khác. Có thể thấy, bên cạnh Tòa án hành chính phúc thẩm thì quyền tài phán kháng cáo còn thuộc về nhiều chủ thể khác, tiêu biểu là Hội đồng nhà nước. Cơ quan này có quyền lực khá quan trọng, đóng vai trò không nhỏ trong việc xét xử các vụ án; khi những vụ án không được pháp luật quy định thì Hội đồng nhà nước là cơ quan có thẩm quyền xét xử.

Hội đồng nhà nước ở Pháp là cơ quan tài phán hành chính tối cao, tham gia vào công việc lập pháp với vai trò soạn thảo hoặc đưa ra ý kiến về dự luật và pháp lệnh. Đặc biệt, Hội đồng nhà nước còn có quyền thanh tra thường trực đối với các khu vực tài phán hành chính (đây là chức năng khá giống với giám đốc việc xét xử theo quy định của Luật TTHC năm 2015 của Việt Nam). 

Hai là, về vị trí và thẩm quyền của Tòa án hành chính phúc thẩm.

Vị trí và thẩm quyền của Tòa án hành chính phúc thẩm được quy định rõ ràng theo từng vùng, bao gồm 08 Tòa án, trong đó Tòa án Versailles được thành lập năm 2004, mỗi năm đưa ra khoảng 26.000 phán quyết. Tòa án hành chính phúc thẩm được thành lập ở các thành phố lớn như Paris, Bordeaux, Lyon, Marseille.

Từ quy định trên có thể thấy, về cơ bản, ở Pháp, tổ chức Tòa án hành chính không phụ thuộc vào các đơn vị hành chính lãnh thổ. Cách thức tổ chức này là hợp lý, vì các vụ án hành chính thường ít hơn các vụ án dân sự và hình sự nên không cần thiết tỉnh nào cũng có Tòa án hành chính; Tòa án hành chính cũng như Tòa án tư pháp sẽ không bị lệ thuộc vào chính quyền địa phương, đảm bảo tính độc lập của Tòa án.

Ba là, thời hạn kháng cáo phúc thẩm.

Ở Pháp, thời hạn kháng cáo phúc thẩm được quy định theo vùng và phụ thuộc vào việc cơ quan có thẩm quyền có động thái giữ im lặng đối với yêu cầu đáng lẽ phải từ chối, cụ thể là: “Trừ khi có quy định của pháp luật hoặc quy định ngược lại, trong trường hợp cơ quan hành chính giữ im lặng đối với một yêu cầu đáng để đưa ra quyết định từ chối, đương sự phải nộp đơn kháng cáo, trong khoảng thời gian hai tháng kể từ ngày đưa ra yêu cầu. Tuy nhiên, khi quyết định từ chối rõ ràng được đưa ra trước khi hết thời hạn này, thì thời gian kháng cáo sẽ được tính lại”.

Bên cạnh đó, Pháp có những quy định rất hợp lý về thời hạn kháng cáo phúc thẩm. Theo đó, thời hạn kháng cáo được tăng thêm cho các chủ thể phụ thuộc vào nơi sinh sống của các chủ thể đó.

Thời gian này cũng được tăng thêm 02 tháng đối với những người sống ở nước ngoài. Tuy nhiên, chủ thể nộp đơn kháng cáo thông qua đại diện bang hoặc người đại diện của mình sẽ không được hưởng việc áp dụng thời hạn bổ sung về khoảng cách. Pháp không quy định về kháng cáo quá hạn, bởi cho rằng thời hạn kháng cáo đã đảm bảo cho chủ thể kháng cáo có đầy đủ thời gian kháng cáo.

2. Một số kiến nghị hoàn thiện Luật tố tụng hành chính năm 2015 của Việt Nam

Thứ nhất, về thời hạn kháng cáo. Điều 206 Luật TTHC năm 2015 quy định thời hạn kháng cáo đối với bản án sơ thẩm là 15 ngày, kể từ ngày tuyên án hoặc kể từ ngày bản án được giao cho đương sự hoặc được niêm yết. Thời hạn kháng cáo đối với quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm là 07 ngày kể từ ngày nhận được quyết định hoặc kể từ ngày quyết định được niêm yết tại trụ sở Ủy ban nhân dân cấp xã nơi họ cư trú, có trụ sở. Theo đó, thời hạn kháng cáo có sự phân định theo đối tượng kháng cáo và tương đối ngắn, được áp dụng chung thống nhất trên cả nước. Luật TTHC năm 2015 cũng không quy định về trường hợp người có quyền kháng cáo gặp trở ngại khách quan, sự kiện bất khả kháng khi kháng cáo. Trong khi đó, Luật TTHC Pháp lại quy định tương đối cụ thể và hợp lý về thời hạn kháng cáo phúc thẩm: Không phân định theo các đối tượng kháng cáo mà theo vùng, lãnh thổ khác nhau; thời hạn kháng cáo cũng dài hơn so với quy định của Việt Nam. Ngoài ra, khi đối chiếu với pháp luật TTHC của Liên bang Nga, thời hạn kháng cáo phúc thẩm hành chính của nước này cũng dài hơn Việt Nam, cụ thể là 30 ngày, kể từ ngày Tòa án cấp sơ thẩm ban hành quyết định.

Như vậy, tác giả cho rằng, Luật TTHC năm 2015 cần được sửa đổi, bổ sung theo hướng: Tăng thời hạn kháng cáo phúc thẩm hành chính; phân định đối tượng kháng cáo theo vùng; bổ sung quy định về trường hợp người có quyền kháng cáo gặp trở ngại khách quan, sự kiện bất khả kháng mà không thực hiện được quyền kháng cáo trong thời hạn kháng cáo.

Thứ hai, về chủ thể có quyền kháng cáo. Điều 204 Luật TTHC năm 2015 quy định chủ thể có quyền kháng cáo chỉ là đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự. Trong khi đó, Bộ luật TTHC Liên bang Nga quy định quyền kháng cáo phúc thẩm không chỉ thuộc về đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự mà còn thuộc về những người không liên quan đến vụ án nhưng phán quyết của Tòa án ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ (người thân thích của đương sự). Nhằm bảo đảm quyền và lợi ích của các đương sự, bảo đảm và siết chặt cách thức giám sát hoạt động xét xử sơ thẩm của Tòa án cấp dưới, Luật TTHC năm 2015 cần tiếp thu chọn lọc nội dung này của pháp luật TTHC Liên bang Nga theo hướng: Bổ sung người có quyền kháng cáo là chủ thể không phải đương sự nhưng phán quyết của Tòa án ảnh hưởng đến quyền, lợi ích của họ.

Thứ ba, về phương thức kháng cáo. Các điều 207, 208 Luật TTHC năm 2015 mới chỉ đề cập đến thủ tục kháng cáo, giải quyết kháng cáo quá hạn, mà chưa quy định về phương thức kháng cáo. Điều này không chỉ cản trở việc thực hiện quyền kháng cáo của đương sự, mà còn ảnh hưởng trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Trong khi đó, Bộ luật TTHC Liên bang Nga lại thừa nhận cả hai phương thức kháng cáo bằng văn bản và kháng cáo trực tiếp. Cách quy định này đã giải quyết và đáp ứng nhu cầu, nguyện vọng của các đương sự, tạo cơ chế pháp lý tương đối thông thoáng cho họ. Do đó, tác giả cho rằng, Luật TTHC năm 2015 cần thừa nhận kháng cáo theo hình thức trình bày trực tiếp, để hoàn thiện về phương thức kháng cáo theo thủ tục phúc thẩm.

ThS. Lê Thị Mơ - Đặng Tấn Lộc