Phát huy vai trò của VKSND trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

1. Tầm quan trọng của Viện kiểm sát nhân dân trong xây dựng Nhà nước xã hội chủ nghĩa

Trước yêu cầu xây dựng Nhà nước Xô-viết non trẻ, V.I.Lênin đã thấy được vai trò to lớn của pháp luật và pháp chế đối với sự tồn tại, củng cố và lớn mạnh của chính quyền Xô-viết. Năm 1922, Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) Liên Xô được thành lập, đây là mô hình được V.I.Lênin tiếp thu và phát triển từ mô hình Viện công tố của Nga Sa hoàng - Pie đại đế (thành lập ngày 12/3/1722).

Trong điều kiện đất nước chuyển sang xây dựng hòa bình và thực hiện chính sách kinh tế mới thì vấn đề tuân thủ pháp luật của Nhà nước và xã hội được đặt ra một cách thiết thực. Các chính quyền địa phương vừa trải qua nội chiến và chính sách cộng sản thời chiến nên đã cảm thấy gò bó, chật hẹp trong khuôn khổ pháp chế. Vì thế, họ luôn tìm cách bỏ qua những quy định của pháp luật do Nhà nước trung ương ban hành. Điều này dẫn đến chủ nghĩa cục bộ địa phương, bản vị: “Ảnh hưởng của địa phương là một trong những trở ngại lớn nhất, nếu không phải là trở ngại lớn nhất, cho công cuộc thiết lập pháp chế và nền văn hóa”. Không thể chấp nhận hiện tượng luật của Nhà nước trung ương được hiểu và giải thích “theo kiểu địa phương”, vận dụng tùy tiện cho “phù hợp với hoàn cảnh địa phương”, V.I.Lênin đã yêu cầu thành lập VKSND để khắc phục “những hiện tượng không tôn trọng pháp luật” hoặc chịu “ảnh hưởng của địa phương” dẫn đến việc ban hành các văn bản trái với luật, làm vô hiệu hóa hoặc biến dạng các quy định của luật do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành - điều này vi phạm tính thống nhất của hệ thống pháp luật và trật tự pháp luật xã hội chủ nghĩa, trở thành “mối nguy hại to lớn nhất trong đời sống của chúng ta, cũng như trong tình trạng kém văn hóa của chúng ta là ở chỗ chúng ta dung túng quan niệm muôn thủa của nước Nga và những tập quán nửa man rợ muốn duy trì pháp chế của tỉnh Ca-lu-ga cho khác với pháp chế của tỉnh Ca-dan”. Do đó, cần thành lập VKSND nhằm đảm bảo thực hiện pháp chế thống nhất trong phạm vi cả nước. Ngoài ra, việc thành lập cơ quan này còn nhằm mục đích kiểm soát quyền lực nhà nước.

Để thực hiện tốt nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, V.I.Lênin yêu cầu các cá nhân, tổ chức phải thực hiện chế độ kiểm tra, kiểm soát, giám sát nghiêm ngặt việc thực thi pháp luật và xử lý nghiêm những hành vi vi phạm pháp luật. V.I.Lênin đã chỉ rõ, công tác kiểm kê, kiểm soát có nhiệm vụ kiểm soát tình hình chấp hành chính xác công tác, đó là đấu tranh chống hành vi phá hoại và triệt để vạch trần hành vi đó, nhằm bảo đảm năng suất tối đa của công tác. Đây là yêu cầu khách quan của giai đoạn xây dựng chủ nghĩa xã hội ở Liên Xô cũng như các nước xã hội chủ nghĩa khác.

Theo V.I.Lênin, VKSND phải thực hiện chức năng công tố và kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan nhà nước, qua đó nhằm bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa. Để thực hiện chức năng công tố, theo đó, “Viện kiểm sát có quyền và bổn phận kháng nghị đối với bất cứ quyết định nào của các cơ quan chính quyền địa phương, về phương diện pháp chế của các nghị quyết và quyết định đó, nhưng không có quyền đình chỉ việc thi hành các nghị quyết và quyết định đó, mà chỉ có quyền đưa các vụ án ra trước tòa mà thôi”. Chức năng công tố của VKSND đóng vai trò vô cùng quan trọng, bảo đảm sự thống nhất của pháp chế, duy trì trật tự pháp luật trong xã hội.

Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan đặc thù của Nhà nước xã hội chủ nghĩa, ra đời nhằm kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan nhà nước và thực hiện công tác công tố, điều này khác với Viện công tố chỉ thực hiện việc truy tố người phạm tội. Vì thế, V.I.Lênin chỉ rõ “không được quên rằng, khác hẳn với các cơ quan hành chính, Viện kiểm sát trong khi làm công việc kiểm sát của mình, không có bất cứ một quyền hành chính nào, nó không có quyền biểu quyết trong bất cứ một vấn đề nào thuộc phạm vi hành chính. Ủy viên công tố có quyền và có bổn phận chỉ làm một công việc mà thôi, tức là: Làm thế nào cho trong toàn nước Cộng hòa có một sự nhận thức thật sự nhất trí về pháp chế, dù là ở các địa phương có những đặc điểm và những ảnh hưởng thế nào chăng nữa. Quyền duy nhất và bổn phận của các ủy viên công tác là đưa các vụ án ra trước Tòa”.

Các chức năng này có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với nhau nhằm bảo đảm thực hiện tốt nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tổ chức, hoạt động của các cơ quan nhà nước và quản lý, điều hành xã hội. Trong đó, VKSND thực hiện tốt chức năng công tố và kiểm sát việc tuân thủ pháp luật chính là nhằm đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa được thực hiện đầy đủ và thống nhất trong phạm vi cả nước; ngược lại, VKSND bảo vệ tốt pháp chế xã hội chủ nghĩa cũng chính là bảo vệ tốt quyền và lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức, xử lý nghiêm khắc những hành vi vi phạm pháp luật và để pháp luật được thực hiện tốt nhất trong thực tế. Như vậy, VKSND phải thực hiện tốt cả chức năng công tố, chức năng kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan nhà nước và bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa, không thiên lệch về chức năng nào.

2. Thực tiễn xây dựng Viện kiểm sát nhân dân ở Việt Nam

Cách mạng Tháng Tám năm 1945 thành công, nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập, hệ thống tư pháp của Nhà nước dân chủ nhân dân được hình thành nhanh chóng. Nếu theo Hiến pháp năm 1946, cơ quan tư pháp chỉ bao gồm hệ thống cơ quan Tòa án, thì đến Hiến pháp năm 1959, các cơ quan tư pháp được quy định tại Chương 8 bao gồm Tòa án nhân dân và VKSND. Tòa án nhân dân tối cao, VKSND tối cao (tiền thân là Viện công tố nhân dân trung ương) là các cơ quan độc lập: “Viện kiểm sát nhân dân tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội, trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội” (Điều 108). Viện kiểm sát nhân dân thực hiện hai chức năng là công tố và kiểm sát việc tuân thủ pháp luật: “Viện kiểm sát nhân dân tối cao nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, cơ quan nhà nước địa phương, các nhân viên cơ quan nhà nước và công dân. Các VKSND địa phương và Viện kiểm sát quân sự có quyền kiểm sát trong phạm vi do luật định” (Điều 105). Viện kiểm sát nhân dân hoạt động theo nguyên tắc tập trung thống nhất dưới sự lãnh đạo của Viện trưởng VKSND tối cao và nguyên tắc độc lập, không chịu sự lãnh đạo của các cơ quan nhà nước cùng cấp: “Viện kiểm sát nhân dân các cấp chỉ chịu sự lãnh đạo của VKSND cấp trên và sự lãnh đạo thống nhất của VKSND tối cao” (Điều 107).

Với quy định này, VKSND ở Việt Nam được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung thống nhất trong ngành, không phụ thuộc vào chính quyền địa phương. Viện kiểm sát nhân dân các cấp “kiểm sát việc tuân thủ pháp luật, làm cho pháp luật được chấp hành một cách nghiêm chỉnh và thống nhất, pháp chế dân chủ nhân dân được giữ vững”, qua đó, “bảo vệ chế độ dân chủ nhân dân, trật tự xã hội, tài sản công cộng và những quyền lợi hợp pháp của công dân, góp phần bảo đảm cho công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội”.

Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức VKSND năm 1981 quy định rõ hơn về chức năng của VKSND, đó là: Kiểm sát việc tuân theo pháp luật và thực hành quyền công tố bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất; quy định rõ hơn về tổ chức và hoạt động của VKSND theo nguyên tắc tập trung, thống nhất lãnh đạo trong ngành, không lệ thuộc vào cơ quan nhà nước ở địa phương; VKSND do Viện trưởng lãnh đạo, Viện trưởng VKSND cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng VKSND cấp trên và chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng VKSND tối cao: “Viện kiểm sát nhân dân tối cao nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các bộ và cơ quan khác thuộc Hội đồng Bộ trưởng, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức xã hội và đơn vị vũ trang nhân dân, các nhân viên nhà nước và công dân, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Các VKSND địa phương, các Viện kiểm sát quân sự kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hành quyền công tố trong phạm vi trách nhiệm của mình” (Điều 138). Hiến pháp năm 1992 quy định giữ nguyên tổ chức VKSND như trong Hiến pháp năm 1980.

Nhìn chung, chức năng của ngành Kiểm sát cơ bản không thay đổi qua Hiến pháp các năm 1959, 1980 và 1992, đó là: (1) Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, hoạt động này bao gồm kiểm sát văn bản và kiểm sát hành vi; (2) Điều tra những việc phạm pháp về hình sự và truy tố trước Tòa án những người phạm pháp về hình sự; (3) Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc điều tra của cơ quan Công an và Cơ quan điều tra khác; (4) Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc xét xử của các Tòa án và trong việc chấp hành các bản án; (5) Kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giam giữ của các trại giam; (6) Khởi tố hoặc tham gia tố tụng đối với những vụ án dân sự quan trọng liên quan đến lợi ích của Nhà nước và của Nhân dân. Khi kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước, VKSND có quyền kháng nghị văn bản pháp quy vi phạm pháp luật, đó là quyền phát hiện văn bản pháp quy có vi phạm, phản ứng lại với chủ thể ban hành văn bản đó bằng việc ban hành văn bản kháng nghị, chỉ rõ vi phạm về: Thẩm quyền (thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức), hình thức, nội dung; yêu cầu chủ thể đã ban hành văn bản xem xét sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế. Tuy nhiên, VKSND không có quyền trực tiếp huỷ bỏ, sửa đổi hoặc đình chỉ thi hành những văn bản pháp quy có vi phạm. Như vậy, trong giai đoạn này, VKSND tại Việt Nam đã áp dụng triệt để quan điểm V.I.Lênin về chức năng, tổ chức, hoạt động của VKSND.

Nhằm thực hiện yêu cầu cải cách tư pháp, chức năng của VKSND có sự chuyển biến: Từ yêu cầu VKSND làm tốt 03 chức năng kiểm sát chung, công tố và kiểm sát tư pháp (Hội nghị Trung ương 8 khóa VII) đến yêu cầu VKSND “tập trung làm tốt chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp” (Hội nghị Trung ương 3 khoá VIII), sau đó, khẳng định VKSND chỉ thực hiện tốt hai chức năng là công tố và kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tư pháp (Đại hội IX của Đảng, Nghị quyết số 08-NQ/TW của Bộ Chính trị ngày 02/01/2002 về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới). Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 quy định rõ: “Viện kiểm sát nhân dân tối cao thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, góp phần bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Các VKSND địa phương, các Viện kiểm sát quân sự thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp trong phạm vi trách nhiệm do luật định” (Điều 137).

Đến Hiến pháp năm 2013, VKSND tiếp tục thực hiện chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp như trong Hiến pháp năm 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001: “Viện kiểm sát nhân dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp” (khoản 1 Điều 107), có nhiệm vụ “bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất” (khoản 3 Điều 107).

Việc định rõ chức năng, nhiệm vụ của VKSND đã góp phần quan trọng trong việc hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam thời gian qua. Đây là nhu cầu tất yếu trong quá trình xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, vì thế, trải qua 05 bản Hiến pháp các năm 1946, 1959, 1980, 1992, sửa đổi, bổ sung năm 2001 và 2013, tư duy về tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước ở nước ta ngày một hoàn thiện, trong đó, cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước dần được khẳng định rõ. Hiến pháp năm 2013 quy định: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” (khoản 3 Điều 2). Từ đó, phát huy hiệu lực quản lý của Nhà nước và quyền dân chủ của Nhân dân, tạo điều kiện cho sự tăng trưởng liên tục với tốc độ cao của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa.

3. Một số kiến nghị nhằm phát huy vai trò của Viện kiểm sát nhân dân trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Thứ nhất, VKSND tiếp tục thực hiện tốt chức năng thực hành quyền công tố nhằm xử lý kịp thời các vi phạm pháp luật, đặc biệt là trong lĩnh vực hình sự; bên cạnh đó, VKSND kiểm sát tốt hoạt động tư pháp, bảo vệ công lý, pháp luật, quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể pháp luật. Qua đó, đảm bảo thực hiện pháp luật một cách thống nhất; bảo đảm trật tự pháp luật và thực hiện pháp luật nghiêm minh.

Để thực hiện tốt chức năng này, hoạt động của hệ thống VKSND ở Việt Nam phải tuyệt đối tuân thủ nghiêm chỉnh những nguyên tắc cơ bản sau đây: (1) Nguyên tắc tập trung thống nhất - các Kiểm sát viên tuân theo sự chỉ đạo của Viện trưởng VKSND tương ứng của mình, Viện trưởng VKSND cấp dưới tuân theo sự chỉ đạo của Viện trưởng VKSND cấp trên, tất cả các Viện trưởng VKSND các cấp tuân theo sự chỉ đạo của Viện trưởng VKSND tối cao; (2) Nguyên tắc độc lập - ngoài Viện trưởng VKSND tối cao, hệ thống VKSND thực hiện thẩm quyền của mình không phụ thuộc vào bất kỳ cơ quan nhà nước, tổ chức, phương tiện thông tin đại chúng hay người có chức vụ nào; (3) Nguyên tắc pháp chế - hệ thống VKSND hoạt động trên cơ sở bảo đảm tính pháp chế tối thượng, Hiến pháp và pháp luật; (4) Nguyên tắc công khai - hệ thống VKSND hoạt động công khai, trừ những trường hợp phải bảo vệ bí mật nghề nghiệp do luật định;  (5) Nguyên tắc giữ gìn đạo đức nghề nghiệp - các Kiểm sát viên phải tuyên thệ theo luật định và giữ gìn đạo đức nghề nghiệp của người cán bộ bảo vệ pháp luật.

Thứ hai, cần vận dụng tư tưởng của V.I.Lênin trong giám sát hành chính hiện nay. Theo đó, cần xác định cơ quan thay VKSND thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan hành chính nhà nước để kháng nghị các nghị quyết và quyết định của chính quyền địa phương trái với Hiến pháp, pháp luật; kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan hành pháp theo hướng chỉ tập trung vào đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong bộ máy hành pháp và kiểm sát hoạt động tư pháp đối với các vụ việc tố tụng về hình sự và phi hình sự (hành chính, lao động, dân sự, kinh tế, hôn nhân và gia đình). Viện kiểm sát nhân dân tối cao có thẩm quyền: Kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc nhánh quyền hành pháp nhưng theo định hướng chỉ tập trung vào hoạt động đấu tranh phòng, chống tham nhũng trong bộ máy hành pháp; kiểm sát việc bảo vệ các quyền và tự do của con người và công dân.

Thứ ba, phát huy vai trò của VKSND trong kiểm soát quyền lực nhà nước. Để phát huy vai trò VKSND trong kiểm soát quyền lực nhà nước, cần khôi phục lại quy định về chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của VKSND. Gắn với thực hiện phân công quyền lực là cơ chế kiểm soát quyền lực để tránh sự lạm quyền nên đòi hỏi có một cơ quan độc lập trong hệ thống bộ máy nhà nước thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát. Tuy nhiên, do đặc thù trong hoạt động của Quốc hội chủ yếu là thông qua các kỳ họp và số lượng đại biểu chuyên trách còn hạn chế, nên cần thiết lập một cơ quan thực hiện chức năng giám sát phục vụ yêu cầu kiểm soát quyền lực nhà nước, tránh lạm quyền, bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh. Vì thế, để nâng cao chất lượng kiểm soát quyền lực nhà nước, cần xem xét bổ sung chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật cho VKSND bên cạnh chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp