Một số kinh nghiệm xây dựng kháng nghị kiến nghị khi kiểm sát thi hành án hình sự

1. Một số quy định về kháng nghị, kiến nghị khi kiểm sát thi hành án hình sự

Về căn cứ:

Căn cứ kháng nghị, kiến nghị của Viện kiểm sát trong kiểm sát thi hành án hình sự (THAHS) được quy định tại các điều 4, 5, 25 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) năm 2014; khoản 5 Điều 167 Luật THAHS năm 2019.

Về thẩm quyền:

Viện kiểm sát nhân dân có quyền kháng nghị, kiến nghị, yêu cầu Tòa án, cơ quan THAHS cùng cấp, cấp dưới, cơ quan được giao một số nhiệm vụ THAHS, người có thẩm quyền và cá nhân có liên quan trong THAHS; yêu cầu đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ quyết định có vi phạm pháp luật trong THAHS; chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật (khoản 5 Điều 167 Luật THAHS năm 2019).

Bên cạnh đó, Viện kiểm sát có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm quyết định rút ngắn thời gian thử thách án treo, quyết định giải quyết đề nghị buộc người được hưởng án treo phải chấp hành hình phạt tù của bản án đã cho hưởng án treo của Tòa án cùng cấp và cấp dưới.

Về đối tượng:

Đối tượng bị kháng nghị, kiến nghị trong công tác kiểm sát THAHS bao gồm: Tòa án, cơ quan THAHS cùng cấp và cấp dưới, cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động THAHS; quyết định, hành vi về THAHS có vi phạm pháp luật.

Việc giải quyết kháng nghị, kiến nghị: Được thực hiện theo các khoản 3, 4, 5 Điều 169 Luật THAHS năm 2019; Điều 5, khoản 3 Điều 26 Luật tổ chức VKSND năm 2014.

Kiểm sát việc thực hiện kháng nghị, kiến nghị:

Theo Điều 44 Quy chế công tác kiểm sát việc tạm giữ, tạm giam, THAHS ban hành kèm theo Quyết định số 501/QĐ-VKSTC ngày 12/12/2017 của Viện trưởng VKSND tối cao, Viện kiểm sát các cấp phải xây dựng kế hoạch kiểm sát việc thực hiện toàn bộ các kháng nghị, kiến nghị do cấp mình ban hành đối với  cơ sở giam giữ, cơ quan THAHS, cơ quan được giao một số nhiệm vụ THAHS.

2. Kinh nghiệm phát hiện vi phạm để xây dựng văn bản kháng nghị, kiến nghị trong công tác kiểm sát thi hành án hình sự

- Về phát hiện vi phạm:

Kiểm sát viên làm công tác kiểm sát THAHS phải vận dụng linh hoạt các phương thức như: Kiểm sát trực tiếp thường kỳ; kiểm sát đột xuất; yêu cầu cung cấp hồ sơ, tài liệu liên quan đến việc THAHS để tiến hành kiểm sát; thông qua báo cáo định kỳ của các cơ quan như Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã, các cơ quan nội chính hoặc phản ánh của người dân để phát hiện vi phạm của cơ quan, người có thẩm quyền trong THAHS; thực hiện quyền kháng nghị, kiến nghị yêu cầu khắc phục, chấm dứt hành vi vi phạm và xử lý nghiêm minh người vi phạm pháp luật.

Ví dụ: Thông qua xem xét báo cáo định kỳ của UBND xã gửi UBND huyện, Kiểm sát viên có thể phát hiện trường hợp người được Tòa án cho hưởng án treo về địa phương cư trú nhưng chính quyền địa phương không có hồ sơ để giám sát, giáo dục, Kiểm sát viên tham mưu lãnh đạo Viện kiểm sát làm việc với UBND cấp xã, cơ quan THAHS, xác định được cơ quan THAHS tiến hành các thủ tục triệu tập người được hưởng án treo nhưng không cho họ viết bản cam kết, không chuyển hồ sơ thi hành án treo cho UBND cấp xã để giám sát, giáo dục theo quy định. Từ đó, Viện kiểm sát ban hành kiến nghị yêu cầu cơ quan THAHS tổ chức khắc phục vi phạm.

Khi kiểm sát các quyết định về THAHS, Kiểm sát viên cần xem xét thận trọng về mẫu, căn cứ, thẩm quyền, thời hạn ra quyết định, nội dung, thời hạn gửi quyết định, đối chiếu với quy định của pháp luật để xác định chính xác, đầy đủ các vi phạm, trên cơ sở đó tham mưu lãnh đạo Viện kiểm sát ban hành kháng nghị, kiến nghị.

Kiểm sát viên cũng cần thường xuyên nghiên cứu, tổng hợp các vi phạm pháp luật phổ biến của Tòa án, cơ quan THAHS, UBND cấp xã và các cơ quan liên quan trong việc ra quyết định, thực hiện hành vi về THAHS, nhằm tạo thuận lợi cho công tác kiểm sát, bảo đảm phát hiện nhanh chóng, chính xác các vi phạm xảy ra.

- Phân loại, đánh giá tính chất, mức độ vi phạm:

Khi đã phát hiện hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân có vi phạm pháp luật trong THAHS, Kiểm sát viên thực hiện các hoạt động sau đây: Xác định vi phạm pháp luật đó là gì, thuộc điều khoản cụ thể nào của văn bản pháp luật; nguyên nhân, điều kiện dẫn đến vi phạm và biện pháp khắc phục; đánh giá tính chất, mức độ của vi phạm pháp luật (thuộc trường hợp ít nghiêm trọng hay nghiêm trọng, hậu quả của vi phạm, có xâm phạm quyền con người, quyền công dân, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân hay không?); thu thập đầy đủ các quyết định, tài liệu liên quan làm căn cứ xác định vi phạm pháp luật.

Sau khi thực hiện các hoạt động trên, Kiểm sát viên báo cáo lãnh đạo Viện xem xét, quyết định kháng nghị hay kiến nghị đối với hành vi, quyết định đó. Chẳng hạn, quyết định thi hành án vi phạm về thẩm quyền ra quyết định, Tòa án ủy thác thi hành án không có căn cứ, ghi sai loại hình phạt, mức hình phạt, thì Kiểm sát viên tham mưu lãnh đạo Viện kháng nghị. Nếu chỉ là các vi phạm về hình thức, thời hạn gửi quyết định thi hành án thì Kiểm sát viên tổng hợp để tham mưu lãnh đạo Viện kiến nghị. Trường hợp còn có quan điểm đánh giá khác nhau về vi phạm pháp luật như: Có vi phạm xảy ra hay không; cần kháng nghị hay kiến nghị đối với các vi phạm này không, thì Kiểm sát viên báo cáo xin ý kiến chỉ đạo của lãnh đạo Viện.

-  Xây dựng văn bản kháng nghị, kiến nghị:

Về hình thức, văn bản kháng nghị, kiến nghị phải được soạn thảo theo đúng mẫu quy định tại Quyết định số 39/QĐ-VKSTC ngày 26/01/2018 của Viện trưởng VKSND tối cao ban hành biểu mẫu nghiệp vụ về công tác kiểm sát việc tạm giữ, tạm giam, THAHS (Quyết định số 39).

Về nội dung, với mỗi vi phạm, kháng nghị, kiến nghị phải nêu rõ tên vi phạm pháp luật và phân tích cụ thể, rõ ràng, viện dẫn đầy đủ, chính xác căn cứ chứng minh (điểm, khoản, điều luật và văn bản cụ thể). Ví dụ: Kiểm sát viên nêu tên của vi phạm pháp luật là “vi phạm của Tòa án nhân dân trong việc gửi quyết định thi hành án treo cho Viện kiểm sát”; sau đó phân tích để làm rõ vi phạm: “Ngày 02/8/2021, Tòa án nhân dân huyện A ra Quyết định thi hành án treo số 14/QĐ-CA về việc thi hành án phạt 02 năm tù nhưng cho hưởng án treo, thời gian thử thách 04 năm, kể từ ngày tuyên án sơ thẩm về Tội trộm cắp tài sản theo Bản án số 06/2021/HSST ngày 30/6/2021 của Tòa án nhân dân huyện A, đối với Nguyễn Văn H (sinh năm 1983, trú tại thôn 6, xã Q, huyện A). Tuy nhiên, đến ngày 18/8/2021, Tòa án mới gửi quyết định cho Viện kiểm sát, tức là chậm 09 ngày làm việc so với thời hạn quy định tại điểm b khoản 2 Điều 84 Luật THAHS năm 2019”; và trích dẫn điểm, khoản, điều luật của văn bản quy phạm pháp luật bị vi phạm để chứng minh.

Bên cạnh đó, bản kháng nghị không nên nêu vi phạm một cách chung chung. Ví dụ: Có bản kháng nghị chỉ nêu quyết định thi hành án của Tòa án ghi sai mức hình phạt và thời điểm phải chấp hành hình phạt. Trường hợp này, cần phân tích cụ thể, rõ ràng hơn như sau: Bản án số 09/2020/HSST ngày 13/5/2020 của Tòa án nhân dân huyện A tuyên phạt bị cáo Trần B 12 tháng tù về Tội vi phạm quy định về tham gia giao thông đường bộ, nhưng Quyết định thi hành án số 07/QĐ-CA ngày 17/6/2020 của Tòa án nhân dân huyện A lại buộc Trần B thi hành hình phạt 24 tháng tù về Tội trộm cắp tài sản là không đúng nội dung của bản án đã tuyên.

Kháng nghị, kiến nghị phải thể hiện toàn bộ vi phạm trong hành vi, quyết định, tránh bỏ sót nội dung vi phạm. Ví dụ: Quyết định thi hành án của Tòa án có vi phạm về mẫu, thời hạn ra quyết định và chậm gửi quyết định cho Viện kiểm sát nhưng Viện kiểm sát chỉ kiến nghị về mẫu và thời hạn ra quyết định, không kiến nghị việc Tòa án gửi quyết định chậm là chưa đầy đủ, chưa triệt để.    

Có nhiều cách trình bày bản kháng nghị, kiến nghị về vi phạm pháp luật đã phát hiện. Kiểm sát viên có thể chỉ rõ lệnh, quyết định, hành vi có vi phạm về vấn đề gì, quy định tại điểm, khoản, điều luật của các văn bản pháp luật nào, sau đó phân tích nội dung vụ việc và các vi phạm trong lệnh, quyết định, hành vi, sau đó trích dẫn điều luật của văn bản bị vi phạm. Một cách khác, Kiểm sát viên phân tích nội dung vụ việc, sau đó chỉ rõ các vi phạm đã xảy ra và các điểm, khoản, điều luật của văn bản pháp luật bị vi phạm.

Ngoài ra, Kiểm sát viên lưu ý ghi đầy đủ các cơ quan, tổ chức, cá nhân nhận kháng nghị, kiến nghị tại phần “nơi nhận” của bản kháng nghị, kiến nghị theo đúng quy định; đọc văn bản kháng nghị, kiến nghị nhiều lần để sửa chữa các sai sót và bảo đảm nội dung ngắn gọn nhưng rõ ràng, chính xác, đầy đủ.

- Báo cáo lãnh đạo Viện kiểm sát xem xét, ban hành kháng nghị, kiến nghị:

Sau khi dự thảo kháng nghị, kiến nghị, Kiểm sát viên có báo cáo bằng văn bản, kèm theo dự thảo đến lãnh đạo đơn vị để lãnh đạo xem xét, quyết định ra văn bản kháng nghị, kiến nghị đối với cơ quan, tổ chức có vi phạm.

Qua xem xét báo cáo đề xuất của Kiểm sát viên, nếu thấy chưa rõ và còn vướng mắc thì lãnh đạo Viện kiểm sát có thể báo cáo, trao đổi với Viện kiểm sát cấp trên trước khi ký ban hành kháng nghị, kiến nghị, bảo đảm các kháng nghị, kiến nghị có chất lượng, được cơ quan, tổ chức chấp nhận, thực hiện; đồng thời, để Viện kiểm sát cấp trên biết, có kế hoạch bảo vệ kháng nghị, kiến nghị khi văn bản này không được cơ quan, tổ chức chấp nhận.

- Theo dõi kết quả thực hiện và phúc tra kháng nghị, kiến nghị:

Khi đã ban hành kháng nghị, kiến nghị, Kiểm sát viên cần có kế hoạch theo dõi, kiểm tra đối với cơ quan liên quan trong việc trả lời, tiếp thu, thực hiện kháng nghị, kiến nghị theo khoản 1 Điều 9, khoản 3 Điều 26 Luật tổ chức VKSND năm 2014; khoản 5 Điều 167, các khoản 3, 4, 5 Điều 169 Luật THAHS năm 2019. Khi cần thiết thì Viện kiểm sát tổ chức phúc tra hoặc thông qua trực tiếp kiểm sát định kỳ để phúc tra việc thực hiện các nội dung kháng nghị, kiến nghị.

Trường hợp cơ quan bị kháng nghị, kiến nghị không nhất trí với kháng nghị, kiến nghị thì Viện kiểm sát đã kháng nghị, kiến nghị phải báo cáo ngay với Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp, kèm theo tài liệu liên quan chứng minh việc kháng nghị, kiến nghị là có căn cứ, đúng pháp luật. Nếu kháng nghị, kiến nghị không chính xác nên không được cơ quan bị kháng nghị, kiến nghị chấp nhận, thì lãnh đạo đơn vị cần tổ chức kiểm điểm, rút kinh nghiệm, làm rõ nguyên nhân, trách nhiệm của tập thể, cá nhân, có biện pháp xử lý phù hợp.

3. Một số khó khăn, vướng mắc và đề xuất, kiến nghị

Qua thực tiễn, chúng tôi nhận thấy việc áp dụng quy định về kháng nghị, kiến nghị của Viện kiểm sát trong công tác THAHS còn một số khó khăn, vướng mắc. Cụ thể là:

Thứ nhất, chưa có văn bản hướng dẫn, giải thích thế nào là “vi phạm pháp luật nghiêm trọng”, “vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng” theo Điều 5 Luật tổ chức VKSND năm 2014, dẫn đến việc đánh giá tính chất của vi phạm pháp luật để ban hành kháng nghị, kiến nghị chưa thống nhất. Thực tế, với cùng một vi phạm, có ý kiến cho rằng vi phạm đó ít nghiêm trọng nên chỉ cần kiến nghị, nhưng ý kiến khác lại đề nghị kháng nghị vì cho rằng vi phạm là nghiêm trọng.

Thứ hai, chưa có quy định về thời hạn kháng nghị của Viện kiểm sát đối với quyết định về THAHS của Tòa án; quyết định, hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan THAHS, cơ quan được giao một số nhiệm vụ THAHS.

Luật THAHS năm 2019 và Luật tổ chức VKSND năm 2014 đều không quy định về thời hạn ban hành kiến nghị của Viện kiểm sát khi kiểm sát THAHS, khiến việc áp dụng pháp luật không thống nhất. cùng một vi phạm, có đơn vị ban hành kiến nghị ngay sau khi phát hiện vi phạm; nhưng lại có đơn vị tổng hợp với các dạng vi phạm khác để định kỳ kiến nghị chung. Việc chưa có quy định về thời hạn phải ban hành kiến nghị dẫn đến nhiều trường hợp cần kiến nghị ngay lại bị chậm trễ, khiến vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân chậm được khắc phục, sửa chữa.

Luật THAHS năm 2019 và Luật tổ chức VKSND năm 2014 cũng chưa quy định về trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan không đồng ý với kiến nghị của Viện kiểm sát trong THAHS; chưa có chế tài cụ thể, rõ ràng đối với trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân không trả lời, không thực hiện kháng nghị, kiến nghị, làm ảnh hưởng đến hiệu lực, hiệu quả việc thực hiện quyền năng này của Viện kiểm sát.

Thứ ba, các biểu mẫu kháng nghị, kiến nghị trong công tác THAHS ban hành theo Quyết định số 39 (các mẫu số 56, 60, 61, 62) căn cứ vào Luật THAHS năm 2010 đã hết hiệu lực. Ngoài ra, tại phần nội dung kháng nghị, kiến nghị không quy định bắt buộc phải nêu nguyên nhân của vi phạm. Theo chúng tôi, việc đánh giá nguyên nhân xảy ra vi phạm, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức trong văn bản kháng nghị, kiến nghị là cần thiết nhằm giúp cho cơ quan, tổ chức liên quan nhận thấy trách nhiệm, thiếu sót để khắc phục, rút kinh nghiệm.

Từ những khó khăn, vướng mắc trong thực tiễn nêu trên, tác giả kiến nghị một số nội dung sau:

Thứ nhất, cần có văn bản giải thích, hướng dẫn rõ ràng, cụ thể về thuật ngữ “vi phạm pháp luật nghiêm trọng”, “vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng” tại Điều 5 Luật tổ chức VKSND năm 2014 nhằm thống nhất nhận thức và áp dụng pháp luật.

Thứ hai, cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật tổ chức VKSND năm 2014, Luật THAHS năm 2019 như sau:

- Quy định thời hạn kháng nghị, kiến nghị của Viện kiểm sát theo hướng: Thời hạn kháng nghị đối với quyết định, hành vi của Tòa án, cơ quan THAHS cùng cấp và cấp dưới, cơ quan được giao một số nhiệm vụ THAHS của Viện kiểm sát cùng cấp là 15 ngày, của Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp là 30 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hoặc phát hiện hành vi vi phạm.

- Bổ sung thời hạn các cơ quan, tổ chức khắc phục các nội dung kiến nghị của VKSND.

- Bổ sung chế tài xử lý đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân không trả lời kháng nghị, kiến nghị.

- Bổ sung quy định giải quyết trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan không đồng ý với kiến nghị của Viện kiểm sát trong THAHS.

Thực tiễn, khi cơ quan, tổ chức, cá nhân không chấp nhận kiến nghị thì Viện kiểm sát cấp dưới có báo cáo bằng văn bản cho Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp. Nếu thấy kiến nghị của Viện kiểm sát cấp dưới có căn cứ thì Viện kiểm sát cấp trên ban hành văn bản đề nghị cơ quan quản lý chỉ đạo cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện kiến nghị. Nếu kiến nghị không có căn cứ thì Viện kiểm sát cấp trên yêu cầu Viện kiểm sát cấp dưới rút kiến nghị hoặc trực tiếp thu hồi kiến nghị của Viện kiểm sát cấp dưới.

Thứ ba, VKSND tối cao cần sửa đổi căn cứ ban hành và bổ sung nội dung đánh giá nguyên nhân, trách nhiệm của vi phạm vào các biểu mẫu kháng nghị, kiến nghị trong công tác THAHS (các mẫu số 56, 60, 61, 62 kèm theo Quyết định số 39) để phù hợp với Luật THAHS năm 2019./.