Kiểm soát quyền lực nhà nước ở chính quyền địa phương trong xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam

Trong bộ máy nhà nước Việt Nam, chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước, được trao những nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật. Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất, trong đó, mỗi cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) được tổ chức phù hợp với đặc điểm địa bàn ở nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, nhằm thực hiện những nhiệm vụ do chính quyền trung ương phân cấp theo quy định của Hiến pháp, pháp luật; đồng thời, thực hiện những nhiệm vụ ở địa phương đáp ứng yêu cầu về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, trong đó:

Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Chức năng, nhiệm vụ của HĐND chủ yếu gồm: Ban hành nghị quyết hoặc quyết định các vấn đề quan trọng ở địa phương; quyết định công tác nhân sự (bầu cử, bãi nhiệm, miễn nhiệm…) và công tác đầu tư, thu chi ngân sách...; tổ chức thực hiện hoạt động giám sát…

Ủy ban nhân dân do HĐND cùng cấp bầu, là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. Ủy ban nhân dân hoạt động thông qua các phiên họp tập thể của Ủy ban; sự chỉ đạo, điều hành của Chủ tịch UBND. Với tư cách là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND thể hiện vai trò quản lý hành chính nhà nước trên tất cả các mặt, các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội; đồng thời, là cơ quan quản lý việc chấp hành, thực hiện các quyết định, chỉ đạo của HĐND cùng cấp và UBND cấp trên gắn với các chủ trương của Đảng, chính sách và pháp luật của Nhà nước.

Là những thiết chế thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương, trực tiếp tác động đến các lĩnh vực của đời sống xã hội và nhân dân địa phương, nên chính quyền địa phương có vai trò quan trọng trong quản lý xã hội; đồng thời, xu hướng lạm dụng quyền lực của chính quyền địa phương cũng bộc lộ rõ nhất. Trong bộ máy nhà nước, chính quyền địa phương là nơi trực tiếp thực thi các chủ trương, chính sách, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội do các cơ quan trung ương đề ra. Việc thực thi hoạt động quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương nếu không được kiểm soát chặt chẽ sẽ dẫn đến sự tùy tiện, lạm quyền, vượt quyền, tham nhũng của đội ngũ cán bộ, công chức. Vì vậy, cần xây dựng, thực hiện hiệu quả cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương.

Nội dung của kiểm soát quyền lực nhà nước ở chính quyền địa phương

Thứ nhất, cơ quan Trung ương kiểm soát quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương.

Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2019 (Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015), chính quyền địa phương được giao quyền tự chủ, tự quyết về các vấn đề địa phương, đó là những công việc có tính đặc thù của địa phương, cơ quan trung ương không trực tiếp tham gia, can thiệp vào các hoạt động đó của chính quyền địa phương. Tuy nhiên, để bảo đảm nguyên tắc quyền lực nhà nước thống nhất, trung ương kiểm soát quyền lực nhà nước đối với chính quyền địa phương thông qua việc ban hành Hiến pháp, pháp luật để quy định phạm vi, phương thức thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương.

Thứ hai, kiểm soát quyền lực của cấp ủy đảng đối với chính quyền cùng cấp.

Trong giới thiệu bầu cử hay bố trí nhân sự cho chính quyền, Đảng giới thiệu ứng cử và đề xuất bãi nhiệm chức vụ đó nếu không còn xứng đáng; xây dựng và thực hiện cơ chế miễn nhiệm, bãi nhiệm nếu Chủ tịch UBND không hoàn thành nhiệm vụ, không thực hiện đúng những cam kết khi bầu cử, không thực hiện đúng đắn, đầy đủ nhiệm vụ chính trị mà Đảng ủy giao cho. Để sớm phát hiện, xử lý khi đảng viên giữ vị trí trong chính quyền cấp cơ sở lạm quyền, cấp ủy có quyền sử dụng quyền lực của Đảng ủy qua: Lấy phiếu tín nhiệm trong tổ chức đảng; lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh quản lý nhà nước theo luật định. Theo đó, Đảng ủy kiểm tra, giám sát đảng viên là cán bộ, công chức trong chính quyền địa phương phải được xác định là phương thức hiệu quả để kiểm soát quyền lực đối với chính quyền địa phương.

Thứ ba, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương.

Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014, Tòa án nhân dân hoạt động dựa trên nguyên tắc độc lập, khách quan, chỉ tuân theo pháp luật; có thẩm quyền xem xét tính hợp hiến, hợp pháp của các quyết định, hành vi được thực hiện bởi chính quyền địa phương. Thông qua hoạt động xét xử, Tòa án nhân dân có thẩm quyền ra quyết định hủy bỏ các quyết định, hành vi vi phạm Hiến pháp, trái pháp luật. Cùng với thẩm quyền xét xử của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, đây chính là phương thức kiểm soát của Viện kiểm sát nhân dân đối với hoạt động của các cơ quan thực hiện quyền tư pháp và các hoạt động liên quan trực tiếp đến quyền tư pháp.

Thứ tư, kiểm soát quyền lực của HĐND đối với UBND.

Hội đồng nhân dân có quyền giám sát hoạt động của UBND cùng cấp, có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với các thành viên trong UBND. Ủy ban nhân dân chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp, cung cấp các tài liệu liên quan đến hoạt động giám sát khi HĐND yêu cầu, phối hợp với Thường trực HĐND và các ban của HĐND cùng cấp chuẩn bị nội dung các kỳ họp của HĐND, xây dựng đề án trình HĐND xem xét, quyết định.

Chức năng giám sát của HĐND là một trong các chế định quan trọng bảo đảm cho hoạt động quản lý nhà nước ở địa phương đạt hiệu quả, minh bạch và trung thực. Trong điều kiện phân cấp, phân quyền, chức năng giám sát của HĐND càng có ý nghĩa quan trọng. Với cơ chế kiểm soát của HĐND, các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, đặc biệt là những người có chức vụ phải có trách nhiệm giải trình trước cơ quan đại diện của Nhân dân.

Thứ năm, kiểm soát quyền lực đối với chính quyền địa phương của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội.

Mặt trận Tổ quốc và cấp chính quyền địa phương có mối quan hệ thân thiết, phối hợp chặt chẽ với nhau trong tổ chức, hoạt động. Hội đồng nhân dân và UBND phối hợp chặt chẽ với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, các tổ chức xã hội khác chăm lo và bảo vệ lợi ích của Nhân dân, vận động Nhân dân tham gia vào việc quản lý nhà nước và thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước.

Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước nói chung theo Quyết định số 217-QĐ/TW ngày 12/12/2013 của Ban Chấp hành Trung ương về ban hành Quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể chính trị - xã hội; Quyết định số 218-QĐ/TW ngày 27/12/2013 của Ban Chấp hành Trung ương ban hành quy định về việc Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các đoàn thể chính trị - xã hội và Nhân dân tham gia góp ý xây dựng Đảng, xây dựng chính quyền…

Thứ sáu, nhân dân địa phương kiểm soát quyền lực nhà nước ở chính quyền địa phương.

Chính quyền địa phương là một bộ phận của chính quyền nhà nước, đồng thời là một thiết chế do nhân dân địa phương bầu ra, thực hiện quyền lực do Nhân dân giao cho, hoạt động vì lợi ích của Nhà nước, lợi ích của cộng đồng và lợi ích của nhân dân địa phương. Chính vì vậy, nhân dân địa phương có quyền kiểm soát đối với chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương hoạt động với tư cách là một cơ quan của nhân dân địa phương, phục vụ nhu cầu của nhân dân địa phương thông qua việc thực thi pháp luật của Nhà nước, cung cấp các dịch vụ công đáp ứng nhu cầu thiết yếu của nhân dân địa phương. Thông qua HĐND, nhân dân địa phương thực hiện quyền giám sát tính đúng đắn, hiệu quả của việc thực thi quyền lực của chính quyền địa phương. Các hình thức giám sát của nhân dân địa phương rất đa dạng, thể hiện quyền tham gia của Nhân dân trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước như: Thực hiện quyền bầu cử, quyền tham gia quản lý các công việc của Nhà nước và xã hội, quyền khiếu nại, tố cáo… theo cơ chế “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng”.

Thực tiễn việc thực hiện kiểm soát quyền lực nhà nước ở chính quyền địa phương

Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới (Nghị quyết số 27-NQ/TW) đã khẳng định: “… cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ngày càng rõ hơn và có chuyển biến tích cực”. Theo đó, việc kiểm soát quyền lực ở chính quyền địa phương thực tế thời gian qua đã có nhiều kết quả đáng ghi nhận, cụ thể:

- Việc kiểm soát thực hiện quyền lực của chính quyền địa phương ngày càng được chú trọng và sâu sắc hơn. Thực hiện các nguyên tắc tổ chức, hoạt động của Nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 và các văn bản pháp luật về tổ chức, hoạt động của các thiết chế nhà nước, với chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân; đặc biệt, trên cơ sở phân cấp, phân quyền, sự nhận thức về kiểm soát quyền lực nhà nước của Nhân dân ngày càng được nâng cao.

- Hoạt động của các cơ quan nhà nước với tư cách là các thiết chế bên trong của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ngày càng được chú trọng. Công tác giám sát của các cơ quan Quốc hội, kiểm tra, thanh tra, giám sát của Chính phủ đã phát huy hiệu quả cao trong kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền cấp tỉnh. Công tác kiểm soát của Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân đối với việc thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương các cấp ngày càng được chú trọng.

- Sự kiểm soát của chính quyền địa phương cấp trên đối với chính quyền địa phương cấp dưới cũng được thực hiện khá hiệu quả. Hoạt động giám sát của HĐND đối với UBND ngày càng được nâng cao, bảo đảm quyền thực thi pháp luật của UBND, bảo đảm thực hiện chức năng quản lý các lĩnh vực đời sống xã hội của UBND, bảo đảm quyền và nghĩa vụ của Nhân dân, góp phần thực hiện nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh, trật tự, an toàn xã hội ở địa phương.

- Hoạt động kiểm soát quyền lực của các thiết chế bên ngoài được chú trọng và đạt được nhiều kết quả. Công tác kiểm tra, giám sát, kỷ luật đảng đạt được những kết quả quan trọng, góp phần tích cực vào kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương. Hoạt động của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên cũng ngày càng hiệu quả hơn, phát huy vai trò tích cực thông qua chức năng giám sát và phản biện xã hội, góp phần ngăn ngừa sự lạm quyền, bảo đảm hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương.

- Việc kiểm soát quyền lực đối với chính quyền địa phương góp phần phòng ngừa, ngăn chặn hành vi tham nhũng, tiêu cực trong đội ngũ cán bộ, đảng viên, nhất là cán bộ lãnh đạo chủ chốt ở các cấp. Tinh thần trách nhiệm, tính tích cực của người đứng đầu được phát huy, công tác lãnh đạo, chỉ đạo xây dựng và đề ra chủ trương, nghị quyết bảo đảm sát với thực tiễn.

Tuy nhiên, cùng với những kết quả đạt được, thực tiễn kiểm soát quyền lực đối với cơ quan nhà nước ở địa phương còn một số hạn chế, khó khăn như:

- Các quy định về kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước của chính quyền địa phương chưa cụ thể, sự phân quyền cho chính quyền địa phương chưa thực sự mạnh, chưa bảo đảm cơ sở cho chính quyền địa phương quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương.

- Cơ chế trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức chưa thực sự rõ ràng, chưa có cơ quan tài phán mạnh mẽ, hiệu quả về những hoạt động lạm quyền và vi phạm trong thực thi quyền lực. Ý thức chấp hành pháp luật của một bộ phận cán bộ, công chức chưa nghiêm. Trình tự, thủ tục giải quyết các khiếu nại, tố cáo về lạm dụng và vi phạm quyền lực chưa nhanh chóng và kịp thời. Đây chính là nguyên nhân của nhiều vụ vi phạm pháp luật ở chính quyền địa phương.

- Sự kiểm soát của chính quyền địa phương cấp trên đối với chính quyền địa phương cấp dưới có lúc có nơi còn thấp, đặc biệt là cấp tỉnh, sự chủ động, tích cực tự kiểm tra, giám sát trong nội bộ hệ thống chưa cao. Cơ chế tự kiểm tra, xử lý còn khoảng trống, chưa phù hợp với tình hình thực tế. Việc thực hiện chức năng giám sát của HĐND vẫn còn mang tính hình thức nên hiệu quả chưa cao. Mặc dù đã có nhiều đổi mới tích cực, song một số thành viên của HĐND hoạt động kiêm nhiệm và bị ràng buộc ở vị trí công tác đương nhiệm, nên rất khó để phê bình, góp ý các hoạt động của chính quyền. Mặt khác, đối với các lĩnh vực quản lý kinh tế, xã hội, nhất là quản lý đất đai..., một số thành viên HĐND không am hiểu sâu sắc nên khó kiểm tra, giám sát kịp thời.

- Cơ chế bảo đảm quyền làm chủ của Nhân dân chưa được phát huy đầy đủ; chưa có cơ chế và biện pháp thực sự hữu hiệu để khuyến khích Nhân dân tích cực tham gia kiểm soát quyền lực của chính quyền địa phương ở cả hai phương diện trực tiếp và gián tiếp. Ở một số địa phương, do trình độ dân trí và do cơ chế bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người dân chưa hiệu quả, nên kênh kiểm soát quyền lực từ phía người dân đối với chính quyền địa phương còn hạn chế.

- Vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội và Nhân dân chưa được phát huy mạnh mẽ; công tác giám sát chưa được tổ chức thường xuyên, nội dung giám sát, phản biện chưa phong phú. Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam chưa chủ động giám sát chặt chẽ việc tiếp thu, giải quyết các ý kiến, kiến nghị từ phía chính quyền các cấp... Hoạt động giám sát của Mặt trận Tổ quốc và các đoàn thể chính trị - xã hội thường chỉ tập trung vào các hoạt động có liên quan đến quyền, lợi ích của tổ chức mình.

Một số đề xuất, kiến nghị

Với mục tiêu kiểm soát quyền lực phải được thực hiện một cách đầy đủ theo quy định của Hiến pháp và pháp luật, đảm bảo nguyên tắc tôn trọng dân chủ, vì lợi ích của đất nước và Nhân dân theo tinh thần Nghị quyết số 27-NQ/TW, nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lực ở chính quyền địa phương, thời gian tới cần tập trung thực hiện một số kiến nghị, giải pháp căn bản sau đây:

- Phân cấp, phân quyền hợp lý giữa trung ương và địa phương, cơ bản hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền địa phương; đẩy mạnh phân quyền cho chính quyền địa phương theo hướng bảo đảm nguyên tắc tự quyết và tự chịu trách nhiệm, tiệm cận với xu hướng về tự quản, tự chủ địa phương; tuy nhiên, cần gắn liền với trách nhiệm, tăng cường năng lực kiểm tra, giám sát của trung ương đối với chính quyền địa phương. Theo đó, cần bảo đảm chặt chẽ cơ chế kiểm soát của Chính phủ, các bộ đối với chính quyền địa phương; hoàn thiện pháp luật về quyền giám sát của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, các đoàn đại biểu Quốc hội đối với chính quyền địa phương cấp tỉnh; giữa chính quyền địa phương cấp trên đối với chính quyền địa phương cấp dưới và ngược lại.

- Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực của cấp ủy đảng, tạo điều kiện nâng cao hiệu quả kiểm soát quyền lực của cấp ủy đảng đối với chính quyền địa phương; tiếp tục bổ sung, hoàn thiện Điều lệ Đảng theo hướng quy định rõ hơn nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của Đảng ủy, các tổ chức của Đảng ủy các cấp, quyền hạn và trách nhiệm của Bí thư các cấp, Bí thư chi bộ; hoàn thiện quy định và quy chế hóa mối quan hệ giữa các cơ quan kiểm tra, giám sát của Đảng với cơ quan thanh tra, điều tra, truy tố và xét xử của Nhà nước ở địa phương.

- Tăng cường vai trò giám sát của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội theo hướng: Quy định đầy đủ hơn về giám sát của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức thành viên đối với đảng ủy, chính quyền, cán bộ, đảng viên, giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; quy định và thực hiện nghiêm túc việc thông báo định kỳ về giải quyết khiếu nại, tố cáo cho Mặt trận Tổ quốc; các kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc cần được xem xét nghiêm túc và thông báo lại bằng văn bản đúng thời hạn quy định; cán bộ Mặt trận Tổ quốc cần sâu sát với các tầng lớp nhân dân để lắng nghe ý kiến phản ánh đối với hoạt động của chính quyền địa phương, nhất là về phòng, chống tham nhũng, tiêu cực. Bên cạnh đó, cần đổi mới tổ chức và hoạt động của Mặt trận Tổ quốc (về năng lực phẩm chất của thành viên, phương thức hoạt động); tăng thêm người tiêu biểu, có uy tín, người ngoài Đảng tham gia Mặt trận.

- Tăng cường cơ chế kiểm soát quyền lực của Nhân dân đối với chính quyền địa phương; nâng cao nhận thức của Nhân dân về quyền làm chủ của mình, bảo đảm các điều kiện cần thiết để thực hiện cơ chế dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân giám sát, dân thụ hưởng; thực hiện hiệu quả công tác giám sát xã hội ở địa phương để bảo đảm sự tham gia dân chủ của mọi tầng lớp nhân dân; tiếp tục hoàn thiện chính sách, pháp luật về quyền tố cáo và bảo vệ người tố cáo; mở rộng phạm vi tiếp xúc cử tri, Nhân dân được trực tiếp theo dõi các phiên họp của cơ quan dân cử.

Đồng thời, Nhân dân cần chủ động giám sát cán bộ, công chức, đảng viên ở khu dân cư, nhất là trong các lĩnh vực liên quan đến thực hiện dân chủ, thực thi chính sách, pháp luật tại địa phương.

Tổng kết 10 năm thi hành Hiến pháp năm 2013 đã cho thấy sự thay đổi một bước lớn trong cách thức tư duy về tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Kiểm soát quyền lực nhà nước, một mặt là để phòng, chống sự lạm dụng quyền lực nhà nước; nhưng mặt khác, làm sao để không phải vì kiểm soát quyền lực nhà nước mà làm mất đi tính năng động, mềm dẻo cần có để tiến hành các công việc của Nhà nước. Vì thế, vấn đề cơ bản của kiểm soát quyền lực nhà nước là làm cho bộ máy nhà nước, trong đó có chính quyền các cấp vừa có khả năng kiểm soát được các vấn đề xã hội, lại vừa tự kiểm soát được chính mình.

Phạm Thanh Sơn