Về tội vi phạm quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất

1. Một số bất cập trong quy định pháp luật về Tội vi phạm quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất

Tội vi phạm quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất tuy đã được quy định tại Điều 230 Bộ luật Hình sự năm 2015 sửa đổi, bổ sung năm 2017 (BLHS năm 2015). Tuy nhiên, điều luật này vẫn còn có điểm chưa thống nhất, đồng bộ với pháp luật về đất đai nói chung cũng như còn tồn tại một số hạn chế cần khắc phục.

Thứ nhất, Điều 230 BLHS năm 2015 chưa điều chỉnh đối với các hành vi vi phạm quy định về quản lý, sử dụng, hoàn trả, bồi thường thiệt hại khi Nhà nước trưng dụng đất.

Trưng dụng đất là việc tạm dịch chuyển quyền sử dụng đất của người sử dụng đất hợp pháp sang Nhà nước trong trường hợp cấp thiết do luật định. Chế định trưng dụng đất được quy định độc lập tại Điều 72 Luật đất đai năm 2013 thực hiện trong trường hợp cần thiết để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh hoặc trong tình trạng chiến tranh, tình trạng khẩn cấp, phòng, chống thiên tai. Hiện nay, Điều 90 Luật đất đai năm 2024 tiếp tục quy định cụ thể về nội dung này. Theo đó, khoản 1 Điều 90 quy định: Nhà nước trưng dụng đất trong trường hợp thật cần thiết để thực hiện quốc phòng an ninh hoặc trong tình trạng khẩn cấp, phòng chống thiên tai. Như vậy, có thể thấy Luật đất đai năm 2013 và năm 2024 không có nhiều thay đổi liên quan đến quy định này.

Mặt khác, khoản 6 Điều 72 Luật đất đai năm 2013 quy định: Người có thẩm quyền trưng dụng đất có trách nhiệm giao cho tổ chức, cá nhân quản lý, sử dụng đất trưng dụng đúng mục đích, hiệu quả; hoàn trả đất khi hết thời hạn trưng dụng; bồi thường thiệt hại do việc trưng dụng đất gây ra. Theo đó, bồi thường thiệt hại do việc trưng dụng đất gây ra được thực hiện trong 02 trường hợp là: Bồi thường thiệt hại trong trường hợp đất bị huỷ hoại và bồi thường thiệt hại về thu nhập do việc trưng dụng đất trực tiếp gây ra. Một trong những điểm mới của Luật đất đai năm 2024 là bổ sung trường hợp tài sản bị thiệt hại do việc trưng dụng đất trực tiếp gây ra thì mức bồi thường được xác định theo giá chuyển nhượng tài sản trên thị trường tại thời điểm thanh toán. Như vậy, quá trình áp dụng quy định không thể tránh khỏi các trường hợp vi phạm quy định về bồi thường, hoàn trả đất trưng dụng và những sai phạm trong việc giao cho cá nhân, tổ chức quản lý, sử dụng đất trưng dụng với tính chất nghiêm trọng, gây thiệt hại lớn cho ngân sách nhà nước, không đảm bảo công bằng, dân chủ, công khai, minh bạch cũng như quyền lợi của chủ thể có quyền sử dụng đất bị trưng dụng. Tuy nhiên, những hành vi nguy hiểm như trên vẫn chưa bị hình sự hóa, chưa bị xem là tội phạm.

Thứ hai, Điều 230 BLHS năm 2015 chưa quy định chủ thể phạm tội vi phạm quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư là pháp nhân thương mại.

Hiện tại, Tội vi phạm quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất chỉ truy cứu trách nhiệm hình sự đối với nhóm chủ thể là cá nhân có chức vụ, quyền hạn. Tuy nhiên, trong quá trình thu hồi đất nói chung và hoạt động bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thì có sự tham gia của chủ đầu tư vào quá trình giải phóng mặt bằng. Về mặt lý luận, chủ đầu tư là những người bỏ vốn ra thực hiện dự án. Tùy vào từng mục tiêu của dự án mà chủ đầu tư có thể là Nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, doanh nghiệp phi nhà nước hay các loại hình thương nhân. Có thể nhận thấy, trong trường hợp dự án thu hồi đất đã xác định chủ đầu tư dự án trước khi thực hiện thu hồi đất thì chủ đầu tư có trách nhiệm bảo đảm đầy đủ, kịp thời kinh phí để chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ và kinh phí cho tổ chức thực hiện bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Mặt khác, theo điểm d khoản 2 Điều 32 Nghị định số 47/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thì “trường hợp chủ đầu tư tự nguyện ứng trước tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư thì có trách nhiệm bảo đảm kinh phí thực hiện các dự án không thuộc trường hợp quy định tại điểm b và điểm c khoản này”. Như vậy, chủ đầu tư là chủ thể có trách nhiệm đảm bảo kinh phí chi trả tiền bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Thực tế, nhiều trường hợp chủ đầu tư có sai phạm trong việc bảo đảm kinh phí bồi thường gây thiệt hại cho người có đất thu hồi và Nhà nước nhưng chỉ bị xử phạt vi phạm hành chính hoặc bồi thường thiệt hại theo pháp luật dân sự. Chẳng hạn, chủ đầu tư chậm triển khai, không triển khai hoặc không còn khả năng triển khai dự án; không ít dự án buộc phải tiếp tục gia hạn hoặc chưa thu hồi dù biết chủ đầu tư thiếu khả năng thực hiện. Tình trạng này không chỉ gây lãng phí lớn về đất đai mà còn ảnh hưởng đến môi trường đầu tư của địa phương.

Thứ ba, chưa có hướng dẫn cụ thể về chủ thể chịu thiệt hại về tài sản để xác định thiệt hại trong mặt khách quan của cấu thành tội phạm.

Khoản 1 Điều 230 BLHS năm 2015 quy định hậu quả là yếu tố bắt buộc để cấu thành tội phạm cơ bản của Tội quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất. Theo đó, người nào lợi dụng chức vụ, quyền hạn thực hiện một trong những hành vi sau đây, gây thiệt hại về tài sản từ 100.000.000 đồng đến dưới 300.000.000 đồng hoặc dưới 100.000.000 đồng nhưng đã bị xử lý kỷ luật về hành vi này mà còn vi phạm...”. Quy định như trên chưa rõ ràng dẫn đến việc còn nhiều cách hiểu khác nhau. Trên thực tế, xảy ra trường hợp chi phí đo đạc, lập bản đồ trích đo được ký kết thực hiện theo hợp đồng giữa Văn phòng đăng ký đất đai và tổ chức làm nhiệm vụ đo đạc được Toà án tính vào giá trị thiệt hại để cấu thành hành vi phạm tội. Tuy nhiên, đối với trường hợp chi phí đo đạc được tính cho cả khu đô thị mà chỉ mới thực hiện đo đạc một phần, phần còn lại vẫn đang tiếp tục thực hiện thì có quan điểm cho rằng không tính vào giá trị thiệt hại để cấu thành hành vi phạm tội. Mặc khác, thực tiễn áp dụng Điều 230 BLHS năm 2015 có khả năng xảy ra thiệt hại về tài sản đối với chủ thể là Nhà nước và người có đất bị thu hồi được bồi thường, hỗ trợ, tái định khi Nhà nước thu hồi đất. Trong trường hợp đó, thiệt hại được tính bao gồm thiệt hại về phía Nhà nước hay thiệt hại đối với người có đất bị thu hồi còn là vấn đề chưa được hướng dẫn đầy đủ, cụ thể. Do vậy, việc quy định tại khoản 1 Điều 230 BLHS năm 2015 chỉ quy định thiệt hại nói chung mà chưa có hướng dẫn cụ thể, dễ dẫn đến thiếu thống nhất trong xét xử.

Thứ tư, chưa có hướng dẫn cụ thể về một số tình tiết định khung hình phạt quy định tại khoản 2 Điều 230 BLHS năm 2015.

Nghị quyết số 03/2020/NQ-HĐTP ngày 30/12/2020 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn áp dụng một số quy định của BLHS trong xét xử tội phạm tham nhũng và tội phạm khác về chức vụ (Nghị quyết số 03/2020) đã hướng dẫn áp dụng và giải thích về tình tiết định khung hình phạt “dùng thủ đoạn xảo quyệt” và “gây ảnh hưởng xấu đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội”. Theo đó, “dùng thủ đoạn xảo quyệt” là trường hợp người phạm tội sử dụng thủ đoạn dối trá một cách tinh vi, sử dụng công nghệ cao để thực hiện hành vi phạm tội, che giấu tội phạm, đổ tội cho người khác hoặc người phạm tội có hành vi tiêu hủy chứng cứ, gây khó khăn cho việc phát hiện, điều tra, xử lý tội phạm, và “gây ảnh hưởng xấu đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội” bao gồm: a) Gây khiếu kiện đông người, biểu tình, gây rối để các thế lực thù địch lợi dụng, lôi kéo, kích động chống phá chính quyền, xuyên tạc đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước; b) Gây hoang mang, lo sợ hoặc phẫn nộ trong nhân dân; c) Gây khó khăn trong việc thực hiện đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước.

Tuy nhiên, nội dung hướng dẫn trên vẫn chưa đầy đủ, chưa quy định dẫn chiếu để áp dụng tại Điều 230 BLHS năm 2015. Cụ thể, đối với hành vi gây ảnh hưởng xấu đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội thì Nghị quyết số 03/2020 chỉ hướng dẫn áp dụng đối với khoản 3 Điều 353, 355 BLHS năm 2015. Đối với hành vi “dùng thủ đoạn xảo quyệt”, Nghị quyết số 03/2020 hướng dẫn áp dụng đối với các điều 353, 354, 355, 364 và 365 BLHS năm 2015. Mặt khác, hành vi dùng thủ đoạn tinh vi thì Nghị quyết số 03/2020 và BLHS năm 2015 vẫn chưa giải thích cụ thể.

2. Một số kiến nghị hoàn thiện

Thứ nhất, cần hình sự hóa hành vi vi phạm quy định về giao quản lý, sử dụng, hoàn trả đất trưng dụng và bồi thường thiệt hại khi Nhà nước trưng dụng đất. Để tạo sự đồng bộ và thống nhất, cần sửa đổi tên Điều 230 BLHS thành Tội vi phạm các quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất; vi phạm quy định về quản lý, sử dụng, hoàn trả đất trưng dụng và bồi thường khi Nhà nước trưng dụng đất. Bên cạnh đó, để điều chỉnh thống nhất với Luật đất đai đối với các hành vi vi phạm về trưng dụng đất trong đó có vi phạm quy định về quyết định trưng dụng đất, trình tự, thủ tục trưng dụng đất hoặc trưng dụng đất không đúng trường hợp luật định; cần thiết hình sự hóa hành vi này tại Điều 229 BLHS về Tội vi phạm các quy định về quản lý đất đai.

Thứ hai, để tăng tính răn đe và đảm bảo trách nhiệm của chủ đầu tư, cần bổ sung chủ thể của tội phạm tại Điều 230 BLHS năm 2015 bao gồm pháp nhân thương mại thực hiện hành vi phạm tội. Bên cạnh đó, bổ sung các hình phạt bổ sung đối với pháp nhân thương mại như phạt tiền, cấm kinh doanh, cấm hoạt động trong lĩnh vực nhất định hoặc cấm huy động vốn có thời hạn…

Thứ ba, cần quy định thiệt hại là hậu quả để cấu thành hành vi phạm tội vi phạm quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất phải được hướng dẫn cụ thể và xác định chủ thể bị thiệt hại. Theo đó, cần hướng dẫn thiệt hại này bao gồm thiệt hại đối với Nhà nước và người được bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất.

Thứ tư, cần bổ sung quy định hướng dẫn cụ thể thế nào là “dùng thủ đoạn tinh vi” trong thực hiện tội phạm. Bên cạnh đó, những nội dung giải thích về “dùng thủ đoạn tinh vi, xảo quyệt” và “gây ảnh hưởng xấu đến an ninh, trật tự, an toàn xã hội” trong Nghị quyết số 03/2020 nên dẫn chiếu áp dụng cho quy định tại khoản 2 Điều 230 BLHS năm 2015. Có như vậy, việc áp dụng pháp luật trong xử lý tội phạm nói chung, Tội vi phạm quy định về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất nói riêng được rõ ràng, bảo đảm đầy đủ, thống nhất, qua đó góp phần nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng, chống tội phạm.

Nguyễn Chí Hiếu - Lâm Vĩ Khang