Kháng nghị trong thi hành án dân sự - Bất cập và giải pháp hoàn thiện

Theo khoản 2 Điều 12 Luật thi hành án dân sự năm 2008, sửa đổi, bổ sung năm 2014 (sau đây gọi tắt là Luật THADS năm 2008), một trong những nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát trong THADS là: “Kháng nghị hành vi, quyết định của Thủ trưởng, Chấp hành viên cơ quan Thi hành án dân sự cùng cấp, cấp dưới có vi phạm pháp luật nghiêm trọng xâm phạm lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân; yêu cầu đình chỉ việc thi hành, thu hồi, sửa đổi, bổ sung hoặc hủy bỏ quyết định có vi phạm pháp luật trong việc thi hành án, chấm dứt hành vi vi phạm pháp luật”.

Có thể thấy, kháng nghị của Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) đóng vai trò hết sức quan trọng trong hoạt động THADS, góp phần đảm bảo cho bản án, quyết định của Tòa án nhân dân được chấp hành đúng pháp luật và nghiêm minh; nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác THADS.

1. Một số vướng mắc, bất cập của pháp luật về kháng nghị trong thi hành án dân sự

Một là, chưa quy định thời hạn báo cáo lên cấp trên về việc không chấp nhận kháng nghị của VKSND.

Khoản 2 Điều 161 Luật THADS năm 2008 quy định:

… “2. Trường hợp Thủ trưởng cơ quan THADS không nhất trí với kháng nghị của Viện kiểm sát thì giải quyết như sau:

a) Thủ trưởng cơ quan THADS cấp huyện nơi có quyết định, hành vi bị kháng nghị phải báo cáo với Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh và Viện trưởng VKSND cấp tỉnh. Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh phải xem xét, trả lời trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo; văn bản trả lời của Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh có hiệu lực thi hành;

b) Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh có quyết định, hành vi bị kháng nghị phải báo cáo với Thủ trưởng cơ quan quản lý THADS thuộc Bộ Tư pháp và VKSND tối cao. Thủ trưởng cơ quan quản lý THADS thuộc Bộ Tư pháp xem xét và trả lời trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo. Văn bản trả lời của Thủ trưởng cơ quan quản lý THADS thuộc Bộ Tư pháp có hiệu lực thi hành;

c) Thủ trưởng cơ quan Thi hành án cấp quân khu có quyết định, hành vi bị kháng nghị phải báo cáo Thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng và Viện kiểm sát quân sự trung ương. Thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng phải xem xét và trả lời trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo. Văn bản trả lời của Thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng có hiệu lực thi hành”.

Theo quy định trên, Thủ trưởng cơ quan THADS cấp huyện nơi có quyết định, hành vi bị kháng nghị phải báo cáo Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh và Viện trưởng Viện kiểm sát cấp tỉnh. Tuy nhiên, quy định trên chỉ nêu: Thủ trưởng cơ quan THADS cấp được báo cáo phải xem xét, trả lời báo cáo của Thủ trưởng cơ quan thi hành án cấp báo cáo trong thời hạn là 30 ngày, mà chưa nêu thời hạn Thủ trưởng cơ quan Thi hành án nơi có quyết định, hành vi bị kháng nghị phải thực hiện việc báo cáo thủ trưởng cơ quan THADS cấp trên và Viện trưởng VKSND cấp trên trong thời hạn là bao nhiêu ngày. Do đó, việc bổ sung quy định về thời hạn báo cáo cấp trên về việc không chấp nhận kháng nghị của cơ quan THADS cấp huyện nơi có quyết định, hành vi bị kháng nghị là rất cần thiết.

Ví dụ: Ngày 18/8/2020, VKSND huyện A ban hành kháng nghị có nội dung yêu cầu Chi cục trưởng Chi cục THADS huyện A bãi bỏ biên bản thỏa thuận việc thi hành án lập ngày 12/7/2020, do hình thức và thành phần thỏa thuận không đúng quy định pháp luật. Không thống nhất với kháng nghị của VKSND huyện A, Chi cục trưởng Chi cục THADS huyện A cho rằng biên bản thỏa thuận được lập ngày 12/7/2020 là đúng thành phần thỏa thuận và nội dung thỏa thuận là sự tự nguyện của hai bên, tuy hình thức biên bản có sai sót nhưng không ảnh hưởng đến nội dung người phải thi hành án và người được thi hành án thỏa thuận. Mặc dù không thống nhất với kháng nghị của VKSND, nhưng Chi cục trưởng Chi cục THADS huyện A không báo cáo Thủ trưởng cơ quan Thi hành án cấp tỉnh và cũng không thực hiện kháng nghị của Viện kiểm sát. Đến ngày 12/11/2020, khi Đoàn kiểm tra của VKSND tỉnh tiến hành kiểm sát trực tiếp phát hiện và yêu cầu Chi cục trưởng Chi cục THADS huyện A nếu không thống nhất với kháng nghị của VKSND huyện A thì phải báo cáo Thủ trưởng cơ quan Thi hành án cấp tỉnh và Viện trưởng VKSND tỉnh để xin ý kiến thực hiện đúng trình tự, thủ tục theo quy định pháp luật.

Hai là, về trường hợp không nhất trí kháng nghị của VKSND.

Theo khoản 2 Điều 161 Luật THADS năm 2008 thì khi không thống nhất với kháng nghị của VKSND thì cơ quan THADS bị kháng nghị sẽ báo cáo đến Thủ trưởng cơ quan THADS, Viện trưởng VKSND cấp trên trực tiếp và cuối cùng Thủ trưởng cơ quan THADS cấp trên trực tiếp phải trả lời trong thời hạn 30 ngày và văn bản đó có hiệu lực thi hành ngay mà không cần trao đổi hay có ý kiến của VKSND cấp được báo cáo. Theo quy định này, hiệu lực kháng nghị của VKSND không được thực thi một cách nghiêm túc và đầy đủ.

Ví dụ: Ngày 29/01/2019, VKSND huyện H ban hành kháng nghị đối với Thủ trưởng cơ quan THADS huyện H, về việc tùy tiện chi hỗ trợ cho người phải thi hành án ổn định cuộc sống trước mắt và chi phí di dời về nơi ở mới không có căn cứ. Không thống nhất với kháng nghị của VKSND huyện H, ngày 15/02/2019, Thủ trưởng cơ quan THADS huyện H đã ban hành công văn báo cáo trường hợp không thống nhất với kháng nghị của VKSND huyện H gửi Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh và Viện trưởng VKSND cấp tỉnh. Ngày 25/02/2019, Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh ban hành công văn chỉ đạo cơ quan THADS huyện H tiến hành chi hỗ trợ cho những trường hợp người phải thi hành án ổn định cuộc sống và hỗ trợ chi phí di dời cho họ về nơi ở mới. Sau đó, cơ quan THADS huyện H đã tiến hành chi trả cho các trường hợp nêu trên mà không có ý kiến gì về quyết định kháng nghị của VKSND huyện H, cũng như không có sự trao đổi giữa Viện trưởng VKSND cấp tỉnh và Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh.

Qua vụ việc này, có thể thấy kháng nghị trong hoạt động THADS là quyền năng pháp lý của VKSND được Quốc hội quy định tại Điều 4, 5 Luật tổ chức VKSND năm 2014 và Điều 160 Luật THADS năm 2008. Kháng nghị trong công tác kiểm sát THADS được thực hiện theo trình tự luật định chặt chẽ từ khi phát hiện vi phạm, xác định căn cứ kháng nghị, báo cáo đề xuất việc kháng nghị, dự thảo văn bản và ban hành kháng nghị. Tuy nhiên, khi không thống nhất với kháng nghị của VKSND thì Thủ trưởng cơ quan THADS cấp trên nơi nhận được báo cáo ban hành văn bản trả lời và văn bản có hiệu lực thi hành mà không quy định có sự trao đổi với VKSND cùng cấp; việc quy định tại khoản 2 Điều 161 Luật THADS năm 2008 làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền năng pháp lý này của VKSND.

Ba là, về khái niệm “vi phạm pháp luật nghiêm trọng” và “vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng”

Theo quy định tại khoản 2 Điều 5; khoản 7 Điều 28 Luật tổ chức VKSND năm 2014, trường hợp hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng, không thuộc trường hợp kháng nghị thì VKSND kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân đó khắc phục vi phạm pháp luật và xử lý nghiêm minh người vi phạm pháp luật; nếu phát hiện sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý thì kiến nghị cơ quan, tổ chức hữu quan khắc phục và áp dụng các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm. Cơ quan, tổ chức và cá nhân liên quan có trách nhiệm xem xét, trả lời kiến nghị của VKSND theo quy định của pháp luật.

Điểm đ khoản 2 Điều 12 Luật THADS năm 2008 quy định: “Khi kiểm sát THADS, VKSND có nhiệm vụ, quyền hạn kiến nghị xem xét hành vi, quyết định liên quan đến thi hành án có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng của Tòa án, cơ quan THADS cùng cấp hoặc cấp dưới yêu cầu khắc phục vi phạm pháp luật và xử lý người vi phạm; kiến nghị cơ quan, tổ chức liên quan có sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý khắc phục nguyên nhân, điều kiện dẫn tới vi phạm pháp luật và áp dụng các biện pháp phòng ngừa”.

Khoản 2 Điều 35 Quyết định số 810/QĐ-VKSTC ngày 20/12/2016 của Viện trưởng VKSND tối cao ban hành quy chế công tác kiểm sát THADS, thi hành án hành chính quy định: “Viện kiểm sát nhân dân kiến nghị khi phát hiện vi phạm pháp luật ở mức độ ít nghiêm trọng, tình trạng vi phạm lặp đi lặp lại hoặc có vi phạm pháp luật nghiêm trọng nhưng đã hết thời hạn kháng nghị...”.

Đối với hoạt động kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động THADS tại Điều 30 Luật tổ chức VKSND năm 2014 quy định: Viện kiểm sát nhân dân khi kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp, VKSND thực hiện quyền kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật. Điều 159 Luật THADS năm 2008 quy định: Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo về THADS theo quy định của pháp luật. Viện kiểm sát nhân dân có kiến nghị đối với cơ quan THADS cùng cấp và cấp dưới, cơ quan, tổ chức và cá nhân có trách nhiệm để đảm bảo việc giải quyết khiếu nại, tố cáo có căn cứ, đúng pháp luật. 

Như vậy, theo các quy định trên thì trường hợp hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng, không thuộc trường hợp kháng nghị thì VKSND kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân đó khắc phục vi phạm pháp luật và xử lý nghiêm minh người vi phạm pháp luật; nếu phát hiện sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý thì kiến nghị cơ quan, tổ chức hữu quan khắc phục và áp dụng các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm.

Mặc dù, các quy định về quyền kiến nghị, quyền kháng nghị của VKSND về THADS đã rõ, tuy nhiên hiện nay chưa có văn bản nào hướng dẫn cụ thể trường hợp nào là vi phạm nghiêm trọng, trường hợp nào là vi phạm ít nghiêm trọng, dẫn đến có trường hợp VKSND phát hiện các vi phạm của cơ quan THADS nhưng khi ban hành kháng nghị không được chấp nhận vì cho rằng có vi phạm nhưng không nghiêm trọng mà chỉ cần ban hành kiến nghị để khắc phục; hoặc có trường hợp không thể thực hiện quyền kháng nghị vì không biết mức vi phạm như vậy đã đủ để thực hiện quyền kháng nghị hay chưa. Thực tiễn có một số trường hợp Chấp hành viên không tiến hành xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án, nhưng vẫn xếp loại việc chưa có điều kiện thi hành án, hành vi này là không đúng quy định pháp luật.

Ví dụ: Ngày 12/11/2020, VKSND huyện B tiến hành kiểm sát trực tiếp tại Chi cục THADS huyện B, qua kiểm sát trực tiếp VKSND huyện B phát hiện có 19 trường hợp đã hết thời hạn tự nguyện thi hành án từ 06 tháng đến 01 năm nhưng Chi cục THADS huyện B không tiến hành xác minh điều kiện thi hành án của người phải thi hành án.

Tình huống này xảy ra hai trường hợp: Một là, những việc này chưa có điều kiện thi hành án; hai là, những việc này có điều kiện thi hành án. Nếu việc này có điều kiện thi hành án nhưng xếp loại chưa có điều kiện thi hành án sẽ ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp cho cả người phải thi hành án và người được thi hành án. Vậy, hành vi này của Chấp hành viên là vi phạm ít nghiêm trọng hay vi phạm nghiêm trọng. Thực tế, có ý kiến cho rằng hành vi này do ý thức chủ quan của Chấp hành viên, là vi phạm ít nghiêm trọng nên chỉ xem xét kiến nghị; ý kiến khác thì cho rằng hành vi này của Chấp hành viên đã làm ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của người phải thi hành án và người được thi hành án nên cần phải xem xét kháng nghị.

2. Một số đề xuất, kiến nghị

Từ những bất cập nêu trên, chúng tôi đưa ra một số đề xuất, kiến nghị hoàn thiện quy định pháp luật về kháng nghị trong THADS như sau:

Thứ nhất, bổ sung quy định thời hạn báo cáo lên cấp trên khi không chấp nhận kháng nghị của VKSND.

Để đảm bảo bản án, quyết định của cơ quan Tòa án được thi hành kịp thời, tránh gây thiệt hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và quyền lợi ích của nhà nước thì việc bổ sung quy định về thời hạn báo cáo lên cấp trên về việc không chấp nhận kháng nghị của cơ quan THADS nơi có hành vi, quyết định bị kháng nghị là rất cần thiết.

Thứ hai, bổ sung quy định pháp luật về trường hợp không thống nhất kháng nghị của VKSND được quy định tại khoản 2 Điều 161 Luật THADS năm 2008

Cụ thể, khoản 2 Điều 161 Luật THADS năm 2008 bổ sung như sau:

… a) Thủ trưởng cơ quan THADS cấp huyện nơi có quyết định, hành vi bị kháng nghị phải báo cáo với Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh và Viện trưởng VKSND cấp tỉnh. Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh phải xem xét, trao đổi với Viện kiểm sát cấp tỉnh, trả lời trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo; văn bản trả lời của Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh có hiệu lực thi hành”;

b) Thủ trưởng cơ quan THADS cấp tỉnh có quyết định, hành vi bị kháng nghị phải báo cáo với Thủ trưởng cơ quan quản lý THADS thuộc Bộ Tư pháp và VKSND tối cao. Thủ trưởng cơ quan quản lý THADS thuộc Bộ Tư pháp phải xem xét, trao đổi với cơ quan kiểm sát THADS thuộc VKSND tối cao và trả lời trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo. Văn bản trả lời của Thủ trưởng cơ quan quản lý THADS thuộc Bộ Tư pháp có hiệu lực thi hành;

c) Thủ trưởng cơ quan Thi hành án cấp quân khu có quyết định, hành vi bị kháng nghị phải báo cáo với Thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng và Viện kiểm sát quân sự trung ương. Thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng phải xem xét, trao đổi với cơ quan kiểm sát THADS thuộc Bộ Quốc phòng và trả lời trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận được báo cáo. Văn bản trả lời của Thủ trưởng cơ quan quản lý thi hành án thuộc Bộ Quốc phòng có hiệu lực thi hành”.

Mặc dù, thực tế có việc trao đổi giữa VKSND và cơ quan THADS cấp được báo cáo, nhưng cần thiết phải có quy định pháp luật rõ ràng trường hợp nếu không chấp nhận kháng nghị của VKSND thì thời hạn báo cáo lên cấp trên là bao nhiêu ngày, và khi không thống nhất với kháng nghị của VKSND thì cơ quan THADS nơi nhận được báo cáo phải trao đổi với VKSND cùng cấp, việc trao đổi này phải được lập thành văn bản, sau đó văn bản trả lời của Thủ trưởng cơ quan Thi hành án nơi nhận được báo cáo có hiệu lực thi hành. Việc bổ sung này nhằm nâng cao vai trò, hiệu lực kháng nghị của VKSND trong hoạt động THADS.

Thứ ba, về khái niệm “vi phạm pháp luật nghiêm trọng” và “vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng”.

Có thể thấy rằng, đối với trường hợp hành vi, quyết định có vi phạm pháp luật nghiêm trọng thì phải kháng nghị. Kháng nghị phải bảo đảm đúng thời hạn quy định tại Điều 160 Luật THADS năm 2008, đối tượng kháng nghị của VKSND là hành vi hoặc quyết định vi phạm pháp luật, tính chất của vi phạm pháp luật phải “nghiêm trọng”, tính chất nghiêm trọng đó được hiểu hành vi hoặc quyết định đó là cụ thể, trái với quy định của pháp luật, đã gây ra hậu quả hoặc sẽ gây ra hậu quả, xâm phạm quyền con người, quyền công dân, lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân xét thấy cần phải ngăn chặn hoặc phải khắc phục (nhiều trường hợp cần phải ngăn chặn hoặc khắc phục ngay vì kháng nghị thì pháp luật có quy định thời hạn trả lời, thời hạn thực hiện kháng nghị).

Đối tượng kiến nghị là hành vi hoặc quyết định vi phạm pháp luật (phải vi phạm quy định, điều luật cụ thể); hành vi có thể là đơn lẻ hoặc lặp đi lặp lại (tình trạng). Tính chất của vi phạm ở mức độ ít nghiêm trọng (có thể hiểu là chưa đạt mức vi phạm nghiêm trọng như nêu trên). Ngoài ra, kiến nghị có thể áp dụng với các trường hợp hành vi hoặc quyết định tuy có tính chất vi phạm pháp luật nghiêm trọng nhưng không còn thời hạn kháng nghị. Bên cạnh đó, trường hợp phát hiện cơ quan, tổ chức có liên quan thiếu sót trong hoạt động quản lý thì kiến nghị yêu cầu cơ quan, tổ chức khắc phục nguyên nhân, điều kiện dẫn tới vi phạm pháp luật và áp dụng biện pháp phòng ngừa. Trường hợp này không kháng nghị.

Mặc dù, khái niệm vi phạm pháp luật nghiêm trọng có thể hiểu là hành vi hoặc quyết định đó là  trái với quy định của pháp luật, đã gây ra hậu quả hoặc sẽ gây ra hậu quả, xâm phạm quyền con người, quyền công dân, lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân xét thấy cần phải ngăn chặn hoặc phải khắc phục. Tuy nhiên, chúng tôi cho rằng cần phải có quy định về khái niệm vi phạm pháp luật nghiêm trọng và ít nghiêm trọng rõ ràng trong pháp luật THADS để VKSND làm căn cứ thực hiện quyền kháng nghị theo quy định pháp luật.