Hoàn thiện pháp luật về sử dụng lao động trẻ em ở Việt Nam

Bất cập trong quy định của pháp luật về sử dụng lao động trẻ em ở Việt Nam

Việt Nam là nước đầu tiên trong khu vực châu Á và nước thứ hai trên thế giới (sau Ghana) phê chuẩn Công ước của Liên hợp quốc về quyền trẻ em. Đồng thời, Việt Nam cũng phê chuẩn hai Công ước cơ bản của Tổ chức lao động quốc tế (ILO) liên quan trực tiếp đến vấn đề lao động trẻ em là Công ước số 138 năm 1973 về độ tuổi lao động tối thiểu và Công ước số 182 về cấm và hành động ngay lập tức để xóa bỏ các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất; nỗ lực trong việc nội luật hóa các quy định pháp luật quốc tế về lao động trẻ em. Nhìn chung, Việt Nam đã xây dựng những quy định nhằm bảo vệ và chăm sóc trẻ em tương đối đầy đủ, phù hợp với pháp luật quốc tế, tuy nhiên, hiện vẫn còn một số bất cập sau:

- Về độ tuổi tối thiểu tham gia lao động:

Độ tuổi tối thiểu là tiêu chuẩn cơ bản của pháp luật lao động, đã được quy định tại Công ước số 138 về độ tuổi lao động tối thiểu của ILO với mức tuổi sàn là không dưới 15 hoặc không được dưới độ tuổi kết thúc chương trình giáo dục bắt buộc (khoản 3 Điều 2). Là quốc gia phê chuẩn Công ước số 138, xét một cách khái quát, việc quy định về độ tuổi tối thiểu của trẻ em được tuyển vào làm việc của Việt Nam hoàn toàn phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế bởi tính linh hoạt theo từng loại hình công việc. Quy định chung của Bộ luật lao động (BLLĐ) năm 2019 là 15 tuổi (khoản 1 Điều 3), tuy nhiên, Điều 143 quy định về lao động chưa thành niên như sau: Đối với một số công việc đặc thù như làm việc tại các nhà hàng, khách sạn, quán bar, một số công việc và điều kiện làm việc nặng nhọc, độc hại, nguy hiểm, làm việc cho tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam thì độ tuổi tối thiểu là 18; người từ 13 đến 15 tuổi chỉ được làm các công việc nhẹ theo quy định và người chưa đủ 13 tuổi thì chỉ được tuyển dụng cho các công việc nghệ thuật, thể dục, thể thao. Mục 68 Phụ lục III ban hành kèm theo Thông tư số 09/2020/TT-BLĐTBXH ngày 12/11/2020 của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của BLLĐ về lao động chưa thành niên quy định về công việc phải mang, vác, nâng các vật nặng vượt quá thể trạng lao động chưa thành niên của nhóm tuổi từ 180 tháng - 15 tuổi đến dưới 216 tháng - 18 tuổi (Thông tư số 09/2020). Đây là quy định chỉ áp dụng với trường hợp người lao động chưa thành niên tham gia công việc liên quan đến mang vác trọng lượng một vật nhất định, mà không áp dụng chung cho tất cả các công việc, ngành nghề cấm sử dụng lao động chưa thành niên. Bên cạnh đó, Mục 35 Phụ lục III Thông tư số 09/2020 quy định về các công việc trên tàu đi biển không cụ thể về phạm vi công việc. Điều này có thể tạo điều kiện cho người sử dụng lao động lợi dụng sự không rõ ràng trong quy định để bóc lột lao động chưa thành niên. Xét một cách khái quát, việc quy định về độ tuổi tối thiểu của trẻ em được tuyển vào làm việc của Việt Nam hoàn toàn phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế, tuy nhiên, chưa có sự cụ thể hóa đối với những loại hình công việc được phép sử dụng lao động trẻ em và cấm sử dụng lao động trẻ em theo tiêu chuẩn của ILO.

- Về thời giờ làm việc, thời giờ nghỉ ngơi của lao động trẻ em:

Người chưa thành niên là đối tượng lao động đặc thù, việc quy định thời giờ làm việc và thời giờ nghỉ ngơi nhằm đảm bảo cho trẻ em có thời gian học tập, nghỉ ngơi để phát triển thể chất. Về thời giờ làm việc, BLLĐ năm 2019 vẫn giữ nguyên quy định về thời lượng là không quá 04 giờ/ngày và 20 tiếng/tuần đối với lao động dưới 15 tuổi. Đối với lao động chưa thành niên từ đủ 15 tuổi đến dưới 18 tuổi thì được phép làm việc không quá 08 tiếng/ngày và 40 giờ/tuần (Điều 146). So với lao động thành niên, lao động chưa thành niên làm việc ít hơn 08 tiếng/tuần. Về làm thêm giờ, BLLĐ năm 2019 quy định lao động chưa thành niên từ đủ 15 đến 18 tuổi được làm thêm giờ và làm việc ban đêm một số công việc theo quy định pháp luật (khoản 2 Điều 146). Tuy nhiên, Khuyến nghị số 146 của ILO về tuổi tối thiểu được nhận vào làm việc cấm làm thêm giờ đối với lao động trẻ em để đủ thời gian cho việc giáo dục, nghỉ ngơi và các hoạt động khác (Đoạn 13). Như vậy, pháp luật Việt Nam chưa tương thích với công ước quốc tế về quy định này.

Về thời giờ nghỉ ngơi, hiện nay vẫn chưa có quy định riêng cho lao động chưa thành niên, mà vẫn theo quy định về thời giờ nghỉ ngơi của người lao động nói chung (từ Điều 109 - 116 BLLĐ năm 2019). Đảm bảo thời giờ nghỉ ngơi luôn là chế định mà pháp luật nhiều quốc gia chú trọng và được quy định trong một số Công ước của ILO như Công ước số 106 về nghỉ hàng tuần trong thương mại và văn phòng năm 1957 hay Công ước số 132 về giờ làm việc và ngày nghỉ phép năm 1970. Là đối tượng lao động đặc thù về thể chất và tinh thần, việc quy định thời gian nghỉ ngơi cụ thể nhằm bảo vệ tối ưu quyền lợi chính đáng cho lao động này, phòng tránh việc lạm dụng sử dụng lao động trẻ em bất hợp pháp.

- Về danh mục các ngành nghề bị cấm sử dụng lao động trẻ em:

Thông tư số 09/2020 quy định danh mục công việc gây tổn hại đến sự phát triển thể lực, trí lực, nhân cách của người chưa thành niên (69 công việc) tại Phụ lục III, danh mục nơi làm việc gây tổn hại đến sự phát triển thể lực, trí lực, nhân cách của người chưa thành niên (06 địa điểm) tại Phụ lục IV. Có thể thấy Thông tư này đã bổ sung nhiều công việc, nhóm công việc cấm sử dụng lao động chưa thành niên so với Thông tư số 10/2013/TT-BLĐTBXH ngày 10/6/2013 ban hành Danh mục các công việc và nơi làm việc cấm sử dụng lao động là người chưa thành niên, đặc biệt là những công việc thuộc ngành công nghiệp nặng, hóa chất, làng nghề truyền thống, khu vực kinh tế tư nhân và kinh tế gia đình nơi tình trạng lao động trẻ em diễn ra phức tạp. Tuy nhiên, Thông tư số 09/2020 vẫn chưa quy định một số ngành nghề trong lĩnh vực ngư nghiệp và nông nghiệp được đánh giá là nguy hiểm do sử dụng thiết bị, máy móc thiếu tiêu chuẩn về an toàn lao động, bao gồm các yếu tố nặng nhọc, độc hại như cày, bừa… trong lĩnh vực nông nghiệp. Ngoài ra, tại Mục 35 Phụ lục III Thông tư số 09/2020 về Danh mục công việc gây tổn hại đến sự phát triển thể lực, trí lực, nhân cách của người chưa thành niên quy định các công việc trên tàu đi biển nhưng chưa giải thích có bao gồm công việc đánh bắt và chế biến hải sản hay không. Bởi đây cũng được coi là công việc nặng nhọc và nguy hiểm với lao động chưa thành niên.

- Về thanh tra và xử lý vi phạm trong hoạt động sử dụng lao động trẻ em:

Hiện nay, Việt Nam vẫn theo mô hình thanh tra lao động hợp nhất, nghĩa là chưa có thanh tra chuyên ngành về lao động chưa thành niên. Thanh tra ngành Lao động - Thương binh và Xã hội phụ trách tất cả các vấn đề liên quan đến lao động, trong đó có lao động chưa thành niên. Trong khi đó, hiện có 2/3 tổng số trẻ em làm 21 công việc, thuộc lĩnh vực nông nghiệp - ngư nghiệp, dịch vụ và công nghiệp là khu vực sản xuất, kinh doanh với quy mô nhỏ, lực lượng thanh tra ít tiếp cận. Bên cạnh đó, hiện nay biện pháp xử phạt áp dụng đối với người sử dụng người lao động chưa thành niên phần lớn là biện pháp hành chính, ít áp dụng chế tài hình sự do vướng mắc trong việc xác định hành vi phạm tội, chẳng hạn, rất khó xác định hành vi đối xử tàn ác đối với người lệ thuộc mình để xử lý về Tội hành hạ người khác theo Điều 140 Bộ luật Hình sự năm 2015; hay chứng minh trẻ em đi ăn xin, bán hàng rong... làm các công việc nguy hiểm, nặng nhọc để xử lý người sử dụng đối tượng lao động này theo Điều 296 Bộ luật Hình sự năm 2015 là việc phức tạp. Bộ luật Hình sự năm 2015 quy định việc truy cứu trách nhiệm hình sự đối với người sử dụng người dưới 16 tuổi làm những công việc nặng nhọc, nguy hiểm, độc hại, nhưng lao động chưa thành niên theo BLLĐ năm 2019 là người dưới 18 tuổi. Vậy, pháp luật hình sự đã “bỏ ngỏ” chế tài xử phạt đối với người sử dụng người lao động từ đủ 16 đến dưới 18 tuổi làm các công việc trên. Hơn nữa, mức phạt tiền đối với các hành vi vi phạm vẫn còn ở mức thấp, chưa đủ sức răn đe.

2. Kiến nghị hoàn thiện pháp luật

Thứ nhất, Mục 68 Phụ lục III ban hành kèm theo Thông tư số 09/2020 quy định về công việc phải mang vác, nâng các vật nặng vượt quá thể trạng lao động chưa thành niên đối với nhóm tuổi từ 180 tháng (15 tuổi) đến dưới 216 tháng (18 tuổi) nên mở rộng phạm vi áp dụng cho tất cả các công việc, ngành nghề cấm sử dụng lao động chưa thành niên, không chỉ riêng loại hình công việc mang vác.

Thứ hai, cần bổ sung danh mục các ngành nghề, công việc cấm sử dụng lao động trẻ em theo tiêu chuẩn mà ILO đã đưa ra tại Công ước số 182 về cấm và hành động ngay lập tức để xoá bỏ các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất và Công ước số 138 về độ tuổi lao động tối thiểu như các ngành thuộc lĩnh vực nông nghiệp (cày, bừa…). Đồng thời, làm rõ phạm vi công việc “trên tàu đi biển” bao gồm công việc đánh bắt hải sản và chế biến hải sản tại Mục 35 Phụ lục III ban hành kèm theo Thông tư số 09/2020 để tránh việc người sử dụng lao động lợi dụng sự không rõ ràng trong quy định pháp luật để lạm dụng, bóc lột lao động chưa thành niên.

Thứ ba, bổ sung quy định về thời giờ nghỉ ngơi riêng đối với lao động chưa thành niên, đảm bảo các em có đủ thời gian để phát triển thể lực, trí lực và hoạt động học tập. Theo quy định của BLLĐ năm 2019, thời giờ nghỉ ngơi của người lao động nói chung bao gồm: Nghỉ giữa ca, nghỉ chuyển ca, nghỉ hàng tuần, nghỉ ngày lễ, nghỉ hàng năm, nghỉ việc riêng. Người lao động chưa thành niên vẫn có thể áp dụng các quy định như người lao động nói chung về chế độ nghỉ lễ, tết (11 ngày), nghỉ hàng năm, nghỉ việc riêng. Tuy nhiên, chế độ nghỉ giữa ca, nghỉ chuyển ca và nghỉ hàng tuần nên xem xét để điều chỉnh cho phù hợp với thể trạng của người lao động chưa thành niên. Cụ thể: Nghỉ giữa giờ ít nhất 45 phút; nghỉ chuyển ca ít nhất 18 giờ; nghỉ hàng tuần ít nhất 02 ngày, liên tục 48 tiếng. So với lao động trưởng thành, lao động chưa thành niên chưa có sự phát triển toàn diện về mặt sinh học, sự tiêu hao trí não, thần kinh, cơ bắp sẽ diễn ra nhanh hơn. Vì vậy, lao động chưa thành niên cần có thời gian nghỉ ngơi phù hợp để phục hồi sức khỏe. Đồng thời, pháp luật nên xóa bỏ quy định về làm thêm giờ, làm việc ban đêm đối với lao động từ đủ 15 tuổi đến dưới 18 tuổi nhằm đảm bảo phù hợp với tiêu chuẩn quốc tế.

Thứ tư, cần bổ sung cơ sở pháp lý để xác định hành vi liên quan đến lao động trẻ em nhằm áp dụng chế tài hình sự đối với các tội liên quan đến lao động trẻ em; bổ sung chế tài hình sự đối với người sử dụng người lao động từ đủ 16 tuổi đến dưới 18 tuổi làm các công việc nặng nhọc, nguy hiểm đến sức khỏe, tính mạng. Mặt khác, nâng mức xử phạt hành chính đối với hành vi sử dụng lao động trẻ em nhằm tăng hiệu quả trong công tác ngăn ngừa, xóa bỏ lao động trẻ em. Hiện nay, mức xử phạt là từ 05 triệu đến 50 triệu đồng khi vi phạm quy định tại khoản 1 Điều 296 Bộ luật Hình sự năm 2015. Có thể tăng mức tiền phạt để người sử dụng lao động nhận thấy lợi ích từ việc sử dụng lao động trẻ em thấp hơn tổn thất khi phải chịu chế tài xử phạt. Đồng thời, có thể xem xét đến hình phạt bổ sung như đình chỉ hoạt động kinh doanh của cơ sở vi phạm sử dụng trái phép lao động trẻ em.

Thứ năm, để hệ thống pháp luật về lao động trẻ em được thực thi hiệu quả thông qua việc củng cố hệ thống thanh tra, kiểm tra, có thể xây dựng hai loại hình giám sát:

- Cơ quan nhà nước có thẩm quyền: Xây dựng đội ngũ thanh tra lao động với quy trình thanh tra riêng về loại hình lao động trẻ em. Đồng thời, đào tạo nâng cao trình độ chuyên môn của các thanh tra viên và mở rộng thẩm quyền cho họ về việc thực thi các chế tài xử phạt như được quyền phạt hành chính hành vi sử dụng lao động trẻ em tại cơ sở làm việc.

- Cơ chế giám sát cơ sở: Thực tế, tại Việt Nam, số lượng trẻ em lao động tại khu vực phi chính thức trong các ngành nghề chiếm tỉ lệ cao, trong khi thanh tra lao động với lực lượng mỏng khó tiếp cận được khu vực này. Do vậy, cần xây dựng một đội ngũ giám sát từ chính người dân để kịp thời phát hiện, tố cáo hành vi sử dụng lao động trẻ em. Lực lượng giám sát này có thể mang lại hiệu quả cao vì tính kịp thời cũng như không tốn chi phí lớn để vận hành.

Thứ sáu, nâng cao nhận thức về hậu quả của việc sử dụng lao động trẻ em, đặc biệt là đối với doanh nghiệp trực tiếp tuyển dụng lao động trẻ em. Trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp là giải pháp mang tính thực tiễn cao và được các quốc gia xem trọng. Doanh nghiệp có thể nâng cao trách nhiệm xã hội của mình thông qua việc xây dựng Bộ quy tắc ứng xử với các quy định về không sử dụng lao động trẻ em trong các hoạt động sản xuất, kể cả các chuỗi cung ứng. Trong bối cảnh Việt Nam đã tham gia các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới (FTA) có các cam kết về lao động cưỡng bức, việc các doanh nghiệp Việt Nam phải cam kết không sử dụng lao động trẻ em là điều khoản bắt buộc khi ký kết hợp đồng thương mại với các đối tác. Vì vậy, xóa bỏ lao động trẻ em vừa là nghĩa vụ của các doanh nghiệp, cũng là cơ hội được tận dụng từ các FTA trong thời kỳ hội nhập quốc tế và toàn cầu hóa.

Ngoài ra, bên cạnh vấn đề hoàn thiện pháp luật, Nhà nước cần có chiến lược phát triển đồng bộ, lâu dài để tiến tới chấm dứt hoàn toàn tình trạng lao động trẻ em. Chiến lược cần mang tính toàn diện về mặt kinh tế, xã hội nhằm xóa đói giảm nghèo, nâng cao chất lượng cuộc sống cho người dân, bởi một trong những nguyên nhân của tình trạng lao động trẻ em là do điều kiện kinh tế gia đình khó khăn. Do đó, giải pháp quan trọng là đẩy mạnh công tác trợ giúp xã hội đối với các hộ nghèo và gia đình có hoàn cảnh khó khăn, phải có sự bảo trợ xã hội trong trường hợp cả cha, mẹ đều thất nghiệp. Bên cạnh đó, mang đến những cơ hội giáo dục miễn phí và chất lượng cao cho trẻ em; điều chỉnh hệ thống giáo dục bắt buộc đối với trẻ em dưới 16 tuổi sẽ giúp giảm thiểu lao động trẻ em./.