Hoàn thiện pháp luật về quản lý ngoại hối của Ngân hàng Nhà nước để kiểm soát lạm phát

1. Khái quát về ngoại hối và quản lý ngoại hối

Trong quá trình tồn tại và phát triển, mỗi quốc gia đều sử dụng đồng tiền và các phương tiện thanh toán riêng - do quốc gia tự phát hành để phục vụ cho các hoạt động kinh doanh, buôn bán và thanh toán trong nội địa. Tuy nhiên, khi xuất hiện hoạt động giao thương giữa các quốc gia trong khu vực và trên thế giới đã làm nảy sinh nhu cầu sử dụng đồng tiền, phương tiện thanh toán của quốc gia khác trong giao dịch ngoại thương, các công cụ này được gọi chung là ngoại hối. Trên thực tế, không có một cách hiểu thống nhất tuyệt đối về ngoại hối cho tất cả các quốc gia trên thế giới. Tùy vào điều kiện kinh tế xã hội và mục đích quản lý nhà nước, mỗi quốc gia sẽ đưa ra các loại đối tượng được coi ngoại hối, thông thường bao gồm: Ngoại tệ - đồng tiền không phải do quốc gia đó phát hành, đồng tiền chung của một nhóm quốc gia (ví dụ đồng tiền chung châu Âu - EURO); các phương tiện thanh toán và các giấy tờ có giá được phát hành bằng đồng ngoại tệ; các loại tài sản khác: Vàng tiêu chuẩn (Việt Nam); tiền gửi hoặc các khoản nợ bằng ngoại tệ (Ấn Độ), quyền rút vốn đặc biệt - Special Drawing Rights (SDR) (Trung Quốc)…

Ở Việt Nam, khái niệm “ngoại hối” xuất hiện lần đầu quy định tại Nghị định số 102-CP năm 1963 quy định điều lệ quản lý ngoại hối của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa do Hội đồng Chính phủ ban hành ngày 06/7/1963. Đến năm 1988, trong quy định của Nghị định số 161-HĐBT năm 1988 về điều lệ quản lý ngoại hối của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Hội đồng Bộ trưởng ban hành ngày 18/10/1988, khái niệm “ngoại hối” cũng được quy định tương tự. Đến năm 1998, trong quy định của Nghị định số 63/1998/NĐ-CP ngày 17/8/1998 của Chính phủ về quản lý ngoại hối, khái niệm “ngoại hối” bắt đầu được mở rộng hơn. Hiện nay, khái niệm ngoại hối được hiểu đầy đủ theo quy định của Pháp lệnh ngoại hối năm 2005, sửa đổi, bổ sung năm 2013 bao gồm 05 đối tượng: “a) Đồng tiền của quốc gia khác hoặc đồng tiền chung châu Âu và đồng tiền chung khác được sử dụng trong thanh toán quốc tế và khu vực (sau đây gọi là ngoại tệ); b) Phương tiện thanh toán bằng ngoại tệ, gồm séc, thẻ thanh toán, hối phiếu đòi nợ, hối phiếu nhận nợ và các phương tiện thanh toán khác; c) Các loại giấy tờ có giá bằng ngoại tệ, gồm trái phiếu Chính phủ, trái phiếu công ty, kỳ phiếu, cổ phiếu và các loại giấy tờ có giá khác; d) Vàng thuộc dự trữ ngoại hối Nhà nước, trên tài khoản ở nước ngoài của người cư trú; vàng dưới dạng khối, thỏi, hạt, miếng trong trường hợp mang vào và mang ra khỏi lãnh thổ Việt Nam; đ) Đồng tiền của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong trường hợp chuyển vào và chuyển ra khỏi lãnh thổ Việt Nam hoặc được sử dụng trong thanh toán quốc tế”.

Yêu cầu quản lý ngoại hối của quốc gia nảy sinh như một tất yếu. Đối với vấn đề này, tùy thuộc vào cách thức tổ chức bộ máy Nhà nước và mục tiêu quản lý khác nhau ở mỗi quốc gia, thẩm quyền quản lý nhà nước trong lĩnh vực này sẽ được phân bổ cho những cơ quan khác nhau. Cụ thể như ở Hoa Kỳ thẩm quyền quản lý nhà nước về ngoại hối thuộc về Ủy ban giao dịch hàng hóa tương lai (The National Futures Association) và Hiệp hội hàng hóa kỳ hạn quốc gia (Commodities Futures Trading Commission); ở Anh thuộc về Cơ quan quản lý tài chính (Financial Conduct Authority); ở Nhật Bản thuộc về Cơ quan dịch vụ tài chính (The Financial Services Agency); ở Hồng Kông thuộc về Ủy ban chứng khoán và hợp đồng tương lai (The Securities and Futures Commission); ở Singapore thuộc về Cơ quan quản lý tiền tệ Singapore (The Monetary Authority of Singapore)… Như vậy, về cơ bản thẩm quyền quản lý nhà nước về ngoại hối và hoạt động ngoại hối ở các quốc gia thường thuộc về các cơ quan quản lý thị trường tài chính hoặc thị trường tiền tệ.

Ở Việt Nam, thẩm quyền quản lý nhà nước về ngoại hối và hoạt động ngoại hối được trao cho các cơ quan thuộc nhóm cơ quan hành pháp bao gồm: Chính phủ, Ngân hàng nhà nước; các Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, tuy nhiên, thẩm quyền quản lý trực tiếp và chủ yếu thuộc về Ngân hàng Nhà nước Việt Nam. Ngân hàng nhà nước Việt Nam thực hiện việc quản lý ngoại hối và hoạt động ngoại hối dưới các hình thức chủ yếu sau: i) Ban hành văn bản quy phạm pháp luật; ii) Cấp, thu hồi giấy phép hoạt động ngoại hối; iii) Kiểm tra, thanh tra, xử lý vi phạm pháp luật về ngoại hối; iv) Quản lý dự trữ ngoại hối nhà nước; v) Mua, bán ngoại hối vì mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia.

2. Một số bất cập trong các quy định của pháp luật về quản lý ngoại hối của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam

Thứ nhất, về tính độc lập trong hoạt động quản lý ngoại hối của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam:

Đến nay, trên thế giới đã biết đến 03 mô hình ngân hàng trung ương: (1) Ngân hàng trung ương độc lập với Chính phủ; (2) Ngân hàng trung ương là một cơ quan thuộc Chính phủ; (3) Ngân hàng trung ương thuộc Bộ Tài chính. Cần phải khẳng định rằng, không có mô hình nào là ưu điểm vượt trội và không có điểm hạn chế, do vậy lựa chọn mô hình nào là tùy thuộc vào vị trí, khả năng cũng như chế độ chính trị, nền kinh tế xã hội của mỗi nước. Bên cạnh những lợi ích từ việc sử dụng mô hình ngân hàng trung ương trực thuộc Chính phủ như: Tạo được sự đồng bộ trong mục tiêu phát triển kinh tế với Chính phủ; giúp Chính phủ thuận lợi trong việc giảm thâm hụt ngân sách, tạo niềm tin vào hệ thống ngân hàng… thì mô hình trên bộc lộ điểm hạn chế chủ yếu là ngân hàng trung ương sẽ mất đi sự chủ động trong việc thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia nói chung và quản lý ngoại hối, hoạt động ngoại hối nói riêng. Sự phụ thuộc vào Chính phủ có thể làm cho ngân hàng trung ương xa rời mục tiêu dài hạn của mình là ổn định giá trị tiền tệ, góp phần tăng trưởng kinh tế. Thẩm quyền của ngân hàng trung ương trong hoạt động quản lý ngoại hối sẽ hạn chế, có mức độ độc lập thấp và chịu sự can thiệp hành chính toàn diện của Chính phủ.

Theo tổng kết của IMF (2004), sự độc lập của ngân hàng trung ương ở các nước có thể chia ra làm 04 mức độ: (1) Mức độ cao nhất là “độc lập trong việc thiết lập mục tiêu”; (2) Mức độ độc lập thứ hai là “độc lập trong việc xây dựng chỉ tiêu hoạt động”; (3) Mức độ độc lập thấp hơn là “độc lập trong việc lựa chọn công cụ điều hành”; (4) Mức độ độc lập thấp nhất là “mức độ độc lập bị hạn chế thậm chí không có”. Về cơ bản, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam không độc lập trong việc thiết lập mục tiêu, không độc lập trong xây dựng chỉ tiêu hoạt động, thậm chí là không tự chủ hoàn toàn trong việc lựa chọn công cụ điều hành. Theo quy định pháp luật, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam không phải là chủ thể có thể có ý kiến quyết định cuối cùng về chính sách tiền tệ quốc gia. Không những thế, chính sách tiền tệ quốc gia còn chịu sự ảnh hưởng rất mạnh mẽ từ ý kiến của Hội đồng tư vấn chính sách tài chính - tiền tệ quốc gia. Về quản lý ngoại hối và hoạt động ngoại hối, Thủ tướng Chính phủ quyết định việc sử dụng dự trữ ngoại hối nhà nước cho nhu cầu đột xuất, cấp bách của Nhà nước. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam báo cáo Thủ tướng Chính phủ theo định kỳ và đột xuất về quản lý Dự trữ ngoại hối nhà nước. Bộ Tài chính kiểm tra việc quản lý Dự trữ ngoại hối nhà nước do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực hiện theo quy định của Chính phủ; Ngân hàng Nhà nước Việt Nam thực hiện việc mua, bán ngoại hối trên thị trường trong nước vì mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia; mua, bán ngoại hối trên thị trường quốc tế và thực hiện giao dịch ngoại hối khác theo quy định của Thủ tướng Chính phủ.

Ở mức độ nào đó, có thể nói, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đang tiến dần từ cấp độ độc lập tự chủ thứ tư - “độc lập tự chủ hạn chế” lên cấp độ độc lập tự chủ thứ ba - “độc lập tự chủ trong lựa chọn công cụ điều hành”. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam sẽ có được sự linh hoạt và độc lập nhất định trong khâu thực hiện các mục tiêu đề ra. Tuy nhiên, nếu so sánh với các ngân hàng trung ương trên thế giới, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam hiện nay vẫn đang ở mức độ độc lập thấp, điều đó phần nào làm giảm tính linh hoạt trong việc điều hành chính sách tiền tệ quốc gia, thậm chí đôi khi gây ra sự chậm trễ trong phản ứng chính sách trước các diễn biến khó lường trên thị trường tài chính - tiền tệ ảnh hưởng đến sự ổn định của đồng tiền.

Thứ hai, về quản lý ngoại hối đối với các giao dịch vốn, giao dịch vãng lai và các quan hệ kinh tế khác liên quan đến ngoại hối:

Pháp lệnh ngoại hối năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2013) quy định về việc hạn chế sử dụng ngoại tệ trong nước. Theo đó, mọi giao dịch, thanh toán, niêm yết, quảng cáo, báo giá, định giá, ghi giá trong hợp đồng, thỏa thuận và các hình thức tương tự khác của người cư trú, người không cư trú không được thực hiện bằng ngoại tệ, trừ các trường hợp được phép. Việc triển khai áp dụng các biện pháp hạn chế sử dụng ngoại tệ trong nước đã góp phần hạn chế tình trạng đôla hóa và những tác động bất lợi tới nền kinh tế. Bên cạnh những tổ chức, cá nhân chấp hành nghiêm túc các quy định của pháp luật, vẫn phát sinh hiện tượng lợi dụng để chuyển tiền cho các mục đích bất hợp pháp. Việc chuyển tiền bất hợp pháp có thể phát sinh trong một số trường hợp:

(i) Chuyển tiền bất hợp pháp ra nước ngoài qua các trung gian, người gửi tiền tại Việt Nam thông qua trung gian tại Việt Nam và trung gian tại nước ngoài để chuyển tiền; các bên trung gian được hưởng mức phí dịch vụ nhất định theo thỏa thuận. Trường hợp này không có luồng ngoại tệ dịch chuyển ra khỏi Việt Nam;

(ii) Chuyển tiền bất hợp pháp ra nước ngoài thông qua các hợp đồng xuất nhập khẩu khống, không có hàng hóa thực hoặc giá trị hàng hóa ghi trên hợp đồng cao hơn giá trị hàng hóa nhập khẩu thực tế. Các cá nhân sử dụng các hợp đồng nhập khẩu khống này để chuyển tiền bất hợp pháp qua ngân hàng ra nước ngoài;

(iii) Sử dụng thẻ ngân hàng do các tổ chức phát hành thẻ tại Việt Nam phát hành như: Visa, Master để thanh toán cho các giao dịch trên sàn Forex, mua bất động sản, chứng khoán, tiền ảo, đánh bạc...;

(iv) Sử dụng trung gian thanh toán (ví điện tử) để chuyển tiền bất hợp pháp ra nước ngoài như trường hợp của sàn Forex, đầu tư tiền ảo, chứng khoán.

Một vấn đề nữa là hoạt động giao dịch ngoại hối phát sinh. Mặc dù Ngân hàng Nhà nước Việt Nam đã có điều chỉnh hoạt động giao dịch ngoại hối phái sinh bằng các văn bản pháp luật nhưng nhiều quy định trong đó lại chưa hướng đến mục tiêu là nhằm phát triển thị trường mà chủ yếu để nhằm ổn định thị trường. Trong thời kỳ đầu của quá trình phát triển, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam chưa thể để các công cụ phái sinh ngoại hối phát triển một cách tự do mà vẫn phải kiểm soát chặt chẽ để hướng đến mục tiêu phát triển ổn định và lâu dài. Chính vì vậy, các quy định liên quan đến hoạt động kinh doanh tiền tệ và công cụ phái sinh được đánh giá chưa tương thích với thay đổi nhanh chóng của thị trường và xu hướng phát triển thị trường công cụ phái sinh trên thế giới. Hầu hết các quy định pháp lý được ban hành nhằm quản lý chặt chẽ hơn các hoạt động của thị trường ngoại hối, chứ chưa chú trọng đến việc mở rộng và phát triển các giao dịch phái sinh ngoại hối.

3. Một số kiến nghị, giải pháp hoàn thiện

Từ những tồn tại, bất cập đã phân tích, tác giả đưa ra một số kiến nghị nhằm hoàn thiện quy định pháp luật cũng như các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về quản lý ngoại hối của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam như sau:

Thứ nhất, hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về quản lý ngoại hối cần hướng đến mục tiêu ưu tiên cao nhất là kiểm soát lạm phát, ổn định giá trị đồng tiền, góp phần giữ vững ổn định kinh tế vĩ mô, tạo điều kiện nâng cao hiệu quả huy động và phân bổ nguồn vốn trong nền kinh tế, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế bền vững; tăng tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước trong điều hành chính sách tiền tệ.

Như đã phân tích, theo thông lệ quốc tế, ngân hàng trung ương độc lập luôn là chuẩn mực quan trọng để xây dựng hệ thống ngân hàng. Một ngân hàng trung ương độc lập phải là một cơ quan được trao quyền tự chủ trong thực thi và điều hành chính sách tiền tệ nói chung và quản lý ngoại hối nói riêng, độc lập với sự can thiệp hành chính, chính trị từ phía các cơ quan nhà nước. Vấn đề đặt ra là, cần tránh khuynh hướng cho rằng, nâng cao vai trò độc lập của ngân hàng trung ương nghĩa là Ngân hàng Nhà nước Việt Nam sẽ thoát ly hoàn toàn khỏi Chính phủ. Dưới góc độ pháp lý, các nhà lập pháp cần tiếp tục rà soát, hoàn thiện Luật ngân hàng Nhà nước Việt Nam, đặc biệt xu hướng trong thời gian tới cần đổi tên gọi thành Luật ngân hàng Trung ương nhằm thể hiện rõ tính độc lập, chủ động trong hoạt động của ngân hàng trung ương nói chung và trong hoạt động quản lý ngoại hối nói riêng, vừa bảo đảm vai trò của Ngân hàng Nhà nước là một cơ quan Chính phủ. Về lâu dài, các quy định pháp luật cần tiếp tục trao cho Ngân hàng Nhà nước Việt Nam quyền chủ động quyết định về tài chính và độc lập tương đối về mặt nhân sự (bổ nhiệm và miễn nhiệm).

Riêng quy định về hoạt động quản lý ngoại hối, Luật ngân hàng Nhà nước Việt Nam cần khắc phục một số bất cập nhằm nâng cao vị thế của ngân hàng trung ương như:

Cần bổ sung quy định chức năng, nhiệm vụ của Ngân hàng trung ương trong việc hoạch định và điều hành chính sách tỉ giá trong phần quản lý của Nhà nước về ngoại hối. Bởi lẽ, Điều 31 Luật ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010 không quy định chức năng, nhiệm vụ của Ngân hàng Nhà nước trong việc hoạch định và điều hành chính sách tỉ giá (tỉ giá hối đoái được quy định tại Điều 10, Điều 13 Luật ngân hàng Nhà nước Việt Nam là công cụ thực hiện chính sách tiền tệ quốc gia). Mà tỉ giá hối đoái luôn gắn chặt với chính sách tỉ giá của ngân hàng trung ương, gắn với việc điều hành tỉ giá để thực hiện mục tiêu của chính sách tiền tệ.

Điều 33 Luật ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010 chỉ quy định Ngân hàng Nhà nước thực hiện việc mua bán ngoại hối trên thị trường trong nước và quốc tế vì mục tiêu chính sách tiền tệ quốc gia. Quy định như vậy là chưa đủ và chưa thể hiện rõ vai trò của Ngân hàng Nhà nước khi thực hiện chức năng của một ngân hàng trung ương, bởi vì ngoài việc mua bán ngoại hối trên thị trường, ngân hàng trung ương còn thực hiện nhiều nghiệp vụ ngoại hối khác như các hoạt động về đầu tư dự trữ ngoại hối, vay và cho vay ra nước ngoài, bảo lãnh vay nước ngoài của tổ chức tín dụng… để thực hiện chức năng và các nhiệm vụ của mình.

Thứ hai, các cơ quan lập pháp cần tổng kết, đánh giá việc thực hiện Luật ngân hàng Nhà nước Việt Nam năm 2010, Pháp lệnh ngoại hối năm 2005 (sửa đổi, bổ sung 2013) và các văn bản hướng dẫn liên quan, trên cơ sở đó tiếp tục hoàn thiện các quy định pháp luật về quản lý ngoại hối đối với các giao dịch vốn, giao dịch vãng lai và các quan hệ kinh tế khác liên quan đến ngoại hối.

Trong thời gian tới, nhằm đảm bảo tính hiệu quả trong quản lý đối với hoạt động thanh toán, chuyển tiền xuyên biên giới, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cần tiếp tục bổ sung, hoàn thiện hệ thống văn bản quy định, hướng dẫn, đáp ứng yêu cầu cải cách thủ tục hành chính, đồng thời đề cao nghĩa vụ của tổ chức tín dụng, tổ chức, cá nhân khác trong việc kiểm tra, kiểm soát, xuất trình chứng từ có liên quan đến hoạt động này.

Các giao dịch ngoại hối phái sinh tuy đã xuất hiện ở Việt Nam nhưng vẫn còn sơ khai, chưa phát triển và chưa hoàn toàn phù hợp với những tập quán quốc tế. Vì vậy, Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cần tiếp tục hoàn hiện khuôn khổ pháp lý cho các công cụ ngoại hối phái sinh, tạo ra một môi trường pháp lý và thị trường lành mạnh để phát triển, phù hợp với các thông lệquốc tế, tạo điều kiện cho mọi tổ chức và cá nhân được tham gia thị trường một cách công khai, dễ dàng. Bên cạnh đó, các quy định của pháp luật về quản lý ngoại hối trong thời gian tới cũng cần tập trung giải quyết yêu cầu đổi mới khuôn khổ quản lý thị trường vàng nhằm thực hiện mục tiêu phát triển bền vững thị trường vàng, hạn chế tình trạng vàng hóa, hỗ trợ điều hành chính sách tiền tệ và ổn định kinh tế vĩ mô.

Thứ ba, cần áp dụng nhiều biện pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý ngoại hối của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam.

Một số biện pháp cơ bản cần tiến hành nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý của ngoại hối của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam có thể kể tới như:

Tiếp tục thực hiện chế độ tỉ giá thả nổi có quản lý, điều hành tỉ giá với mức độ linh hoạt cao hơn, bám sát diễn biến thị trường tài chính trong nước và quốc tế, đồng thời bảo đảm phù hợp với các cân đối vĩ mô, tiền tệ và mục tiêu chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ; tiếp tục thực hiện các biện pháp tăng tính lành mạnh, hiệu quả trong hoạt động của thị trường ngoại tệ, tăng cường sử dụng các công cụ phái sinh để phòng ngừa rủi ro tỉ giá. Đổi mới công tác quản lý dự trữ ngoại hối Nhà nước phù hợp theo thông lệ quốc tế và quy mô dự trữ ngoại hối trong từng thời kỳ, bảo đảm hài hòa các mục tiêu an toàn, thanh khoản và sinh lời; tăng cường công tác phân tích và dự báo để xây dựng cơ cấu, tiêu chuẩn, hạn mức đầu tư dự trữ ngoại hối Nhà nước phù hợp với bối cảnh quốc tế và trong nước trong từng thời kỳ; thành lập đơn vị độc lập thuộc Ngân hàng Nhà nước quản lý đầu tư dự trữ ngoại hối khi dự trữ ngoại hối đạt quy mô nhất định; phối hợp đồng bộ các giải pháp chính sách tiền tệ nhằm ổn định thị trường ngoại hối, phấn đấu từng bước tăng quy mô dự trữ ngoại hối nhà nước phù hợp với điều kiện thực tế; thực hiện đồng bộ các biện pháp tiến tới xóa bỏ cơ bản tình trạng đô la hóa nền kinh tế; tăng cường kiểm soát, phòng ngừa, ngăn chặn các hành vi vi phạm quy định quản lý ngoại hối về thanh toán, chuyển tiền xuyên biên giới, đặc biệt các hành vi mua, chuyển, mang ngoại tệ bất hợp pháp ra nước ngoài; đổi mới và nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác thống kê tiền tệ, phân tích dự báo, tăng cường ứng dụng công nghệ thông tin; hoàn thiện cơ chế thu thập và chia sẻ thông tin trong nội bộ ngành Ngân hàng, cũng như với các cơ quan ngoài ngành.