Chủ thể sử dụng đất và quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất theo dự thảo Luật đất đai (sửa đổi)

1. Chủ thể sử dụng đất là hộ gia đình, tổ chức không có tư cách pháp nhân

Nên hay không nên tiếp tục quy định chủ thể sử dụng đất là hộ gia đình, tổ chức không có tư cách pháp nhân trong Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi)?

Bộ luật Dân sự (BLDS) năm 2015 khẳng định: “Bộ luật này quy định địa vị pháp lý, chuẩn mực pháp lý về cách ứng xử của cá nhân, pháp nhân; quyền, nghĩa vụ về nhân thân và tài sản của cá nhân, pháp nhân trong các quan hệ…” (Điều 1); “trường hợp hộ gia đình, tổ hợp tác, tổ chức khác không có tư cách pháp nhân tham gia quan hệ dân sự thì các thành viên của hộ gia đình, tổ hợp tác, tổ chức khác không có tư cách pháp nhân là chủ thể tham gia xác lập, thực hiện giao dịch dân sự hoặc ủy quyền cho người đại diện tham gia xác lập, thực hiện giao dịch dân sự” (khoản 1 Điều 101).

Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) lần 4 (sau đây gọi là Dự thảo) chỉ quy định người sử dụng đất là hộ gia đình trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành, bỏ quy định chủ thể sử dụng đất là hộ gia đình; đồng thời, bổ sung quy định tại Điều 235 để bảo đảm đầy đủ quyền và nghĩa vụ của các thành viên hộ gia đình. Việc đề xuất bãi bỏ cơ chế hộ gia đình trong Dự thảo xuất phát từ khó khăn trong thực tiễn xác định thành viên, tài sản chung của hộ gia đình và trách nhiệm dân sự của cá nhân, của hộ gia đình. Mặt khác, theo khoản 3 Điều 38 Luật cư trú năm 2020, “kể từ ngày Luật này có hiệu lực, sổ hộ khẩu, sổ tạm trú đã được cấp vẫn được sử dụng và có giá trị như giấy tờ, tài liệu xác nhận về cư trú theo quy định của Luật này cho đến hết ngày 31/12/2022”. Như vậy, kể từ ngày 01/01/2023, sổ hộ khẩu, sổ tạm trú chính thức hết giá trị sử dụng, thay thế bằng hình thức quản lý thông qua mã số định danh. Theo định hướng sửa đổi của Dự thảo, việc quy định ngừng cấp mới giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình nhằm góp phần giảm thiểu các tranh chấp phát sinh liên quan đến hộ gia đình, đồng thời tiếp cận theo quan điểm định hướng từ BLDS năm 2015, chủ thể tham gia quan hệ dân sự chỉ bao gồm pháp nhân, cá nhân, một số luật chuyên ngành có liên quan cũng đã sửa đổi theo để phù hợp1.

Theo tác giả, nên tiếp tục giữ chủ thể sử dụng đất là hộ gia đình, tổ chức không có tư cách pháp nhân trong Luật đất đai. Bởi lẽ, quan hệ dân sự của hộ gia đình đã có quá trình lịch sử được pháp luật thừa nhận và trở thành tập quán của người Việt Nam. Muốn bỏ cơ chế hộ gia đình trong Dự thảo, thì phải đánh giá kỹ tác động về kinh tế - xã hội và hệ quả pháp lý của cơ chế này, vì nó liên quan đến quyền sử dụng đất của các thành viên trong hộ đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất qua các thời kỳ; nhiều vấn đề về quyền tài sản, nghĩa vụ pháp lý phát sinh từ quyền sử dụng đất của hộ gia đình khi các thành viên thường xuyên có sự thay đổi do tách, nhập, sinh tử, kết hôn… Theo Điều 101 BLDS năm 2015, hộ gia đình, tổ hợp tác, tổ chức khác không có tư cách pháp nhân có thể tham gia quan hệ dân sự; cấu trúc của BLDS năm 2015 cũng gián tiếp thừa nhận sự tham gia của hộ gia đình, tổ hợp tác, tổ chức khác không có tư cách pháp nhân trong quan hệ dân sự khi tên Chương VI là “Hộ gia đình, tổ hợp tác và tổ chức khác không có tư cách pháp nhân trong quan hệ dân sự”.

Hộ gia đình, tổ hợp tác, tổ chức khác không có tư cách pháp nhân là những thực thể pháp lý đang tồn tại trong đời sống xã hội, tham gia vào nhiều quan hệ pháp luật dân sự, trong đó có quan hệ sử dụng đất, phù hợp với các điều kiện đặc thù về kinh tế, văn hóa, xã hội, gia đình và lịch sử của Nhà nước ta. Quy định của BLDS năm 2015 về chủ thể của quan hệ pháp luật (cá nhân, pháp nhân) xét cho cùng là nhằm mục đích đảm bảo mọi giao dịch dân sự đều xác định được chủ thể chịu trách nhiệm pháp lý phát sinh (bên cạnh quyền). Quy định này đồng thời cũng phù hợp với thông lệ quốc tế là chỉ có hai loại chủ thể pháp luật dân sự là cá nhân và pháp nhân. Tương thích với BLDS năm 2015, việc xác nhận tư cách pháp lý của hộ gia đình, chủ thể không có tư cách pháp nhân trong Luật đất đai khi tham gia xác lập, thực hiện giao dịch dân sự là các thành viên của hộ gia đình, tổ hợp tác và các thành viên khác thuộc tổ chức không có tư cách pháp nhân. Đây là cơ sở để đảm bảo quan hệ đất đai được vận hành phù hợp với việc sửa đổi, bổ sung quy định về các quyền, nghĩa vụ. Tác giả kiến nghị như sau:

Thứ nhất, tiếp tục đưa khái niệm hộ gia đình vào Điều 3 Dự thảo. Pháp luật đất đai cần có những sửa đổi tương thích để xác định chính xác thành viên của hộ gia đình và phần quyền của mỗi thành viên đối với tài sản chung của hộ gia đình.

Thứ hai, việc nhận diện hộ gia đình sử dụng đất cần được giải thích rõ hơn tại Điều 3 Dự thảo, trên cơ sở kế thừa khoản 29 Điều 3 Luật đất đai năm 2013 và hướng dẫn tại Giải đáp số 01/2017/GĐ-TANDTC ngày 07/4/2017 của Tòa án nhân dân tối cao giải đáp một số vấn đề về nghiệp vụ. Trong đó, nên bỏ quy định “đang sống chung”. Yếu tố sống chung mặc dù đã tính đến đặc thù quyền sử dụng đất, nhưng chỉ phù hợp với tài sản chung là quyền sử dụng đất được Nhà nước giao theo nhân khẩu, không phù hợp với việc xác lập quyền sử dụng đất do các thành viên cùng đóng góp, tạo lập và các căn cứ khác theo luật định. Do đó, cần bổ sung quy định để xác định rõ hơn thành viên trong hộ như sau: “Hộ gia đình sử dụng đất là những người có quan hệ hôn nhân, huyết thống, nuôi dưỡng theo quy định của pháp luật về hôn nhân và gia đình. Thành viên trong hộ có quyền sử dụng đất được xác định căn cứ vào hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất tại thời điểm được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất; nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất”.

Thứ ba, xác định sở hữu của các thành viên hộ gia đình là sở hữu chung theo phần. Để phù hợp với Điều 212 BLDS năm 2015 về sở hữu chung của các thành viên gia đình, Dự thảo nên ghi nhận nguyên tắc sở hữu của các thành viên trong gia đình đối với tài sản chung là sở hữu chung theo phần, xác định trách nhiệm dân sự của cá nhân thành viên hộ gia đình, trừ các trường hợp khác được pháp luật quy định. Quy định này sẽ giải quyết những vướng mắc, bất cập kéo dài trong nhiều năm qua liên quan đến việc tham gia các quan hệ dân sự của hộ gia đình khi có tranh chấp xác định quyền và nghĩa vụ, cũng như đánh giá giao dịch dân sự vô hiệu theo phần hay toàn bộ.

Thứ tư, xem xét và ghi nhận về chủ thể là dòng họ (tổ chức không có tư cách pháp nhân) trong quan hệ sử dụng đất với mục đích hương hỏa, thờ cúng… gắn với sở hữu chung cộng đồng. Quyền sử dụng đất là tài sản sử dụng làm nhà từ đường, nhà thờ họ - tài sản dùng để hương hỏa, thờ cúng là một dấu ấn đặc thù của pháp luật Việt Nam so với nhiều quốc gia trên thế giới. Điều 388 Luật Hồng Đức đã xác định: “Cha mẹ mất cả, có ruộng đất, chưa kịp để lại chúc thư, mà anh em tự chia nhau, thì lấy 1/20 số ruộng đất làm phần hương hỏa”; theo BLDS năm 2005 thì di sản thờ cúng, tài sản sở hữu của dòng họ được kế thừa và ghi nhận trong luật như là một sự bảo hộ của Nhà nước đối với việc duy trì truyền thống văn hóa tốt đẹp của dân tộc. Điều 211 BLDS năm 2015 quy định về sở hữu chung của cộng đồng tiếp tục ghi nhận về sở hữu của dòng họ: “1. Sở hữu chung của cộng đồng là sở hữu của dòng họ, thôn, ấp, làng, bản, buôn, sóc, cộng đồng tôn giáo và các cộng đồng dân cư khác đối với tài sản được hình thành theo tập quán, tài sản do các thành viên của cộng đồng cùng nhau đóng góp, quyên góp, được tặng cho chung hoặc từ các nguồn khác phù hợp với quy định của pháp luật nhằm mục đích thỏa mãn lợi ích chung hợp pháp của cả cộng đồng”…

Thực tế xét xử hiện nay cho thấy, các tranh chấp và giao dịch về quyền sử dụng đất liên quan đến tài sản thuộc sở hữu của dòng họ (như nhà thờ họ, miếu thờ, từ đường,…) đã nảy sinh và trở nên khá phổ biến. Việc giải quyết các tranh chấp liên quan đến tài sản về quyền sử dụng đất bản chất là đất thờ cúng của dòng họ (có thể do một thành viên trong họ đứng tên chủ sử dụng đất) là một loại án khó giải quyết điển hình, không chỉ vì số lượng đương sự nhiều, giấy tờ chứng minh sở hữu (quyền sử dụng), di sản thờ cúng không rõ ràng, phải áp dụng tập quán…, mà còn do sự thiếu vắng các quy định của pháp luật về quyền sử dụng đất của chủ thể là tổ chức không có tư cách pháp nhân là dòng họ. Về truyền thống lịch sử, trên thực tế cũng như phương diện pháp lý (đặc biệt là Luật đất đai), tài sản của dòng họ tồn tại và được ghi nhận thuộc sở hữu chung cộng đồng. “Cộng đồng được hiểu là tập hợp những người có những điểm chung giống nhau, gắn bó với nhau thành một khối trong sinh hoạt xã hội”2. Theo khái niệm này, sở hữu chung của cộng đồng có thể hiểu theo nghĩa rộng là sở hữu của dòng họ (trong dòng họ có các chi, ngành được gắn kết với nhau bởi quan hệ huyết thống, hôn nhân và nuôi dưỡng), hoặc hiểu theo nghĩa hẹp là sở hữu chung của chi, ngành nói riêng. Thực tế, tài sản của chi, ngành có thể là tài sản riêng của chi, ngành, hoặc tài sản chung của dòng họ.

 Điều 211 BLDS năm 2015 quy định về sở hữu chung của cộng đồng với mục đích là vì lợi ích chung của cộng đồng. Xét về bản chất, bất cứ sự thỏa thuận nào giữa các thành viên trong sở hữu chung cộng đồng nhằm chia tài sản đều không được pháp luật cho phép. Đây là sở hữu chung hợp nhất không phân chia. Để bảo đảm an toàn trong các giao dịch có liên quan đến tài sản là quyền sử dụng đất về hương hỏa, thờ cúng, theo tác giả, Dự thảo cần có sự ghi nhận về chủ thể là tổ chức không có tư cách pháp nhân, đặc biệt là dòng họ. Quy định về sở hữu của dòng họ nhằm bảo đảm sự tương thích với BLDS năm 2015, đồng thời duy trì yếu tố văn hóa, lịch sử, giá trị tinh thần của dòng họ, thể hiện nét đẹp truyền thống dân tộc và mục đích sử dụng những tài sản này vì cộng đồng.

Về điều khoản chuyển tiếp theo quy định tại khoản 3 Điều 234 Dự thảo

Thứ nhất, cần bỏ quy định các thành viên trong hộ gia đình lập văn bản thỏa thuận có xác nhận của công chứng hoặc chứng thực.

Khoản 3 Điều 234 Dự thảo quy định: “Trường hợp hộ gia đình đang sử dụng đất trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành khi chuyển mục đích sử dụng đất thì thời hạn sử dụng đất được xác định theo quy định tại điểm a, b, c, d và đ khoản 1 Điều 170 của Luật này. Trước khi chuyển mục đích sử dụng đất, các thành viên trong hộ gia đình phải lập văn bản thỏa thuận có xác nhận của công chứng hoặc chứng thực theo quy định của pháp luật về công chứng, chứng thực để xác định thành viên trong hộ gia đình có quyền sử dụng đất để cơ quan có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất cho các thành viên trong hộ gia đình”.

Tương tự, Điều 235 Dự thảo quy định: “Khi tham gia giao dịch dân sự, các thành viên hộ gia đình sử dụng đất quy định tại khoản 2 Điều 5 của Luật này phải lập văn bản thỏa thuận có xác nhận của công chứng hoặc chứng thực theo quy định của pháp luật về công chứng, chứng thực để xác định tư cách thành viên của hộ gia đình có quyền sử dụng đất tại thời điểm phát sinh quyền sử dụng đất”.

Theo tác giả, việc bổ sung quy định này là không cần thiết khi đã có nhận diện rõ về thành viên trong hộ gia đình; trách nhiệm dân sự của cá nhân thành viên trong hộ gia đình; sở hữu chung theo phần ở điều khoản định nghĩa hộ gia đình trong Dự thảo; đồng thời, một mặt gây khó khăn cho người sử dụng đất khi thêm thủ tục thực hiện quyền, mặt khác, pháp luật công chứng, chứng thực hiện nay không quy định việc công chứng, chứng thực văn bản thỏa thuận để xác định tư cách thành viên trong hộ gia đình có quyền sử dụng đất tại thời điểm phát sinh quyền sử dụng đất.

Thứ hai, việc xác định tư cách hộ gia đình sử dụng đất không tương thích với Điều 5 Dự thảo khi tiếp tục ghi nhận hộ gia đình sử dụng đất là một trong những chủ thể sử dụng đất. Với quy định “hộ gia đình đang sử dụng đất trước ngày Luật này có hiệu lực thi hành…” sẽ mặc nhiên khẳng định thành viên hộ gia đình sử dụng đất sau ngày Luật đất đai mới có hiệu lực thi hành thì không được xác định tư cách thành viên hộ gia đình sử dụng đất. Vấn đề này cần có đánh giá toàn diện, thận trọng hơn để bảo đảm quyền tài sản, nghĩa vụ, giấy tờ, thủ tục hành chính liên quan đến giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cấp cho hộ gia đình trong nhiều năm qua.

2. Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất theo Dự thảo Luật đất đai (sửa đổi)

Quyền sử dụng đất là quyền của người sử dụng đất khai thác các thuộc tính của đất đai, khai thác công dụng, hưởng hoa lợi, lợi tức từ tài sản một cách hợp pháp phục vụ cho mục đích của mình và quyền chuyển quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật.

Theo quy định của pháp luật dân sự, quyền sử dụng đất của cá nhân, pháp nhân, hộ gia đình, chủ thể khác được xác lập khi: (1) Được Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất; (2) Được người khác chuyển quyền sử dụng đất phù hợp với quy định của BLDS và pháp luật về đất đai.

Nghiên cứu Dự thảo, tác giả đồng tình với nhiều quy định sửa đổi, bổ sung, mở rộng thêm quyền và nghĩa vụ cho người sử dụng đất. Tuy nhiên, để hoàn thiện hơn Dự thảo, tác giả đề xuất làm rõ những nội dung sau liên quan đến quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất:

Thứ nhất, về khái niệm tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất và cấp giấy chứng nhận đối với tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất.

Khoản 42 Điều 3 Dự thảo (tài sản gắn liền với đất) chưa tương thích với Điều 145 Dự thảo (cấp giấy chứng nhận đối với tài sản gắn liền với đất). Để bảo đảm sự thống nhất, theo tác giả, tài sản gắn liền với đất nên được giải thích theo thuật ngữ “tài sản gắn liền với quyền sử dụng đất” tại khoản 4 Điều 3 Nghị định số 21/2021/NĐ-CP ngày 19/3/2021 của Chính phủ quy định thi hành BLDS về bảo đảm thực hiện nghĩa vụ: “Tài sản gắn liền với đất bao gồm nhà ở, công trình xây dựng thuộc dự án đầu tư xây dựng nhà ở; nhà ở riêng lẻ theo quy định của Luật nhà ở; công trình xây dựng khác; cây lâu năm, rừng sản xuất là rừng trồng hoặc vật khác gắn liền với đất theo quy định của pháp luật”.

Thứ hai, về điều kiện thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất.

Điều 49 Dự thảo quy định về điều kiện thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất là: “a) Có giấy chứng nhận, trừ trường hợp nhận thừa kế quyền sử dụng đất, chuyển đổi đất nông nghiệp khi dồn điền, đổi thửa theo quy định Luật này; b) Đất không có tranh chấp; c) Quyền sử dụng đất không bị kê biên để bảo đảm thi hành án; d) Trong thời hạn sử dụng đất; đ) Quyền sử dụng đất không bị áp dụng biện pháp khẩn cấp, tạm thời theo quy định của pháp luật”.

Theo tác giả, điểm a Điều 49 Dự thảo quy định phần loại trừ chưa tương thích với Điều 29 Dự thảo. Một mặt, các quy định của pháp luật đất đai hiện hành đã đề cập đến các giấy tờ khác được chấp nhận thay thế giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cần được kế thừa; mặt khác, quy định này chưa rà soát những sửa đổi để phù hợp với pháp luật về nhà ở, kinh doanh bất động sản, thi hành án dân sự hiện hành. Vì vậy, sẽ toàn diện hơn khi sửa đổi điều kiện này theo hướng mở là: “Có giấy chứng nhận hoặc đủ điều kiện để cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, trừ trường hợp pháp luật về nhà ở, pháp luật về kinh doanh bất động sản hoặc pháp luật chuyên ngành có liên quan có quy định khác”.

Về điều kiện đất có tranh chấp: “Tranh chấp đất đai là tranh chấp về quyền, nghĩa vụ của người sử dụng đất giữa hai hoặc nhiều bên trong quan hệ đất đai” (khoản 50 Điều 3 Dự thảo). Như vậy, Dự thảo chưa có sự khác biệt so với Luật đất đai năm 2013 về việc cần hiểu như thế nào là “đất có tranh chấp”. Có nhiều cách tiếp cận khác nhau về vấn đề này. Cách tiếp cận thứ nhất cho rằng, đất có tranh chấp chỉ là những tranh chấp liên quan đến quyền sử dụng đất. Cách tiếp cận khác lại cho rằng, tranh chấp đất đai được hiểu là mọi loại tranh chấp, từ quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tài sản gắn liền với đất đến tranh chấp về ranh giới, mục đích sử dụng, lối đi… Thực tiễn cho thấy, có những trường hợp các bên không đề nghị cơ quan có thẩm quyền giải quyết tranh chấp, mà chỉ gửi đơn đến các tổ chức hành nghề công chứng đề nghị không cho tiến hành các giao dịch. Những vấn đề này ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền của người sử dụng đất và gây khó khăn cho tổ chức hành nghề công chứng, trong khi căn cứ xác định có tranh chấp hay không lại không rõ ràng. Vì vậy, Dự thảo cần bổ sung hoặc giao nghị định quy định cụ thể việc xác định thửa đất đang đưa vào giao dịch có tranh chấp hay không.

Thứ ba, việc thực hiện các quyền (xác lập giao dịch) của người sử dụng đất.

Các điều 28, 29, 49 Dự thảo về thực hiện các quyền (xác lập giao dịch) của người sử dụng đất đề cập đến các quyền: Chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; điều kiện bán, mua tài sản gắn liền với đất và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất được Nhà nước cho thuê thu tiền thuê đất hàng năm. Trong khi đó, Dự thảo đề cập đến quyền khác của người sử dụng đất là: Hợp tác sản xuất, kinh doanh bằng quyền sử dụng đất (điểm h khoản 2 Điều 40) và cho thuê lại quyền thuê trong hợp đồng thuê đất (điểm d khoản 3 Điều 40). Thực tế, còn có nhiều loại giao dịch khác liên quan đến quyền sử dụng đất như: Chia tài sản chung của vợ chồng, nhập tài sản riêng vào tài sản chung của vợ chồng…  Điều kiện thực hiện các quyền này như thế nào là nội dung cần được bổ sung, làm rõ trong Dự thảo.

Thứ tư, về quyền thuê trong hợp đồng thuê đất.

Dự thảo chưa làm rõ sự khác nhau giữa quyền cho thuê, cho thuê lại và quyền thuê trong hợp đồng thuê đất; chưa hợp lý trên cả phương diện lập pháp và chưa bảo đảm quyền của các chủ thể. Hộ gia đình, cá nhân được quyền cho thuê lại quyền thuê trong hợp đồng thuê đất bên cạnh quyền cho thuê; trong khi đó, tổ chức trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài không được quyền cho thuê lại “quyền thuê trong hợp đồng thuê đất”, mà chưa có sự luận giải cơ sở lý luận, cơ sở pháp lý cho sự sửa đổi, bổ sung quyền này.

Theo tác giả, việc ghi nhận quyền thuê trong hợp đồng thuê đất cần xác định quyền theo thỏa thuận của bên thuê, bên thuê lại thực hiện quyền thuê trong hợp đồng thuê đất. Việc cho thuê, cho thuê lại quyền thuê trong hợp đồng thuê đất phụ thuộc vào nguồn gốc của quyền sử dụng đất cho thuê trả tiền thuê đất hàng năm hay một lần trong suốt thời hạn thuê. Khi sửa đổi, bổ sung mở rộng quyền, cần bảo đảm sự bình đẳng của các chủ thể khi thực hiện quyền này đối với các chủ thể quyền sử dụng đất, không chỉ là hộ gia đình, cá nhân được quyền cho thuê lại quyền thuê trong hợp đồng thuê đất, mà cần mở rộng đối với tổ chức trong nước, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, tổ chức kinh tế có vốn đầu tư nước ngoài.