Bất cập trong quy định về áp dụng biện pháp xử lý hành chính tại tòa án “Đưa người nghiện ma túy vào cơ sở cai nghiện bắt buộc”

1. Về biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án “đưa người nghiện ma túy vào cơ sở cai nghiện bắt buộc”

Đưa người nghiện ma túy vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là biện pháp xử lý hành chính đối với người nghiện ma túy để họ được chữa bệnh, lao động, học tập văn hóa, học nghề dưới sự quản lý của cơ sở cai nghiện bắt buộc (người nghiện ma túy không phải là người phạm tội). Đối tượng bị đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc gồm: (1) Người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên, có nơi cư trú ổn định, trong thời hạn 02 năm kể từ ngày chấp hành xong quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn do nghiện ma túy hoặc trong thời hạn 01 năm kể từ ngày hết thời hiệu thi hành quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn do nghiện ma túy mà vẫn còn nghiện; (2) Người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên, có nơi cư trú ổn định, bị chấm dứt thi hành quyết định áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn do nghiện ma túy; (3) Người nghiện ma túy từ đủ 18 tuổi trở lên không có nơi cư trú ổn định. Trường hợp người thực hiện hành vi vi phạm pháp luật vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, vừa thuộc đối tượng đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc thì áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc.

Thời hiệu áp dụng biện pháp đưa người nghiện ma túy vào cơ sở cai nghiện bắt buộc là 03 tháng, kể từ ngày người nghiện ma túy đủ 18 tuổi trở lên (đã áp dụng biện pháp giáo dục tại xã, phường, thị trấn mà vẫn còn nghiện hoặc chưa bị áp dụng biện pháp này nhưng không có nơi cư trú ổn định) thực hiện lần cuối hành vi liên quan đến nghiện ma túy.

Theo quy định của Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012) và các văn bản dưới luật có liên quan, có thể tóm tắt quy trình áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa người nghiện ma túy vào cơ sở cai nghiện bắt buộc như sau: (1) Ủy ban nhân dân cấp xã, cơ quan Công an cấp huyện/tỉnh lập hồ sơ đề nghị Trưởng phòng Tư pháp cấp huyện kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ; (2) Sau khi kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ, Trưởng phòng Tư pháp cấp huyện chuyển hồ sơ đề nghị đến Trưởng phòng Lao động, thương binh và xã hội xem xét đưa người sử dụng ma túy trái phép vào cơ sở cai nghiện bắt buộc; (3) Trưởng phòng Lao động, thương binh và xã hội cấp huyện ban hành văn bản đề nghị kèm hồ sơ gửi Tòa án nhân dân (TAND) cùng cấp xem xét, quyết định đưa người sử dụng ma túy trái phép vào cơ sở cai nghiện bắt buộc; (4) Tòa án tiếp nhận hồ sơ đề nghị của Trưởng phòng Lao động, thương binh và xã hội phải vào sổ giao nhận, vào sổ thụ lý và phân công Thẩm phán giải quyết, quyết định mở phiên họp và thông báo để Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) cấp huyện nghiên cứu hồ sơ và tham gia phiên họp; (5) Sau khi nhận được quyết định mở phiên họp, Viện trưởng Viện kiểm sát cấp huyện ra quyết định phân công Kiểm sát viên tham gia phiên họp xem xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính theo Biểu mẫu số 01/PL09 được ban hành kèm theo Quyết định số 204/QĐ-VKSTC ngày 01/6/2017 của VKSND tối cao về việc ban hành mẫu văn bản tố tụng, nghiệp vụ tạm thời trong lĩnh vực kiểm sát hoạt động tư pháp (nay là Biểu mẫu số 01/PL09 được ban hành kèm theo Quyết định số 410/QĐ-VKSTC ngày 25/11/2021 của VKSND tối cao về việc ban hành hệ thống biểu mẫu tố tụng, nghiệp vụ trong công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ việc dân sự, các vụ án hành chính, kiểm sát việc xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại TAND).

2. Bất cập trong quy định của pháp luật về áp dụng biện pháp xử lý hành chính tại Tòa án “đưa người nghiện ma túy vào cơ sở cai nghiện bắt buộc”

2.1. Trong Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012

- Về quản lý đối tượng bị đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính:

Khoản 1 Điều 131 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định: “Đối với người bị đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng, đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc có nơi cư trú ổn định, cơ quan, người có thẩm quyền lập hồ sơ quyết định giao cho gia đình quản lý đối tượng trong thời gian làm thủ tục xem xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính”.

Theo chúng tôi, quy định trên khó áp dụng vào thực tiễn, bởi lẽ, hầu hết các đối tượng nghiện ma túy lệ thuộc cả thể chất và tâm lý vào ma túy, họ thường có thái độ bất hợp tác, thậm chí chống đối quyết liệt việc đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, nên gia đình và tổ chức xã hội rất khó quản lý. Mặt khác, thành phần gia đình của các đối tượng nghiện ma túy hầu hết phức tạp, không có thu nhập ổn định, thậm chí có trường hợp trong một gia đình có nhiều người cùng nghiện ma túy... Vì vậy, tuy có những trường hợp người nghiện ma túy có nơi cư trú ổn định, nhưng việc quản lý chặt chẽ người nghiện để chờ làm thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính là rất khó khăn.

- Về tài liệu trong hồ sơ đề nghị đưa người nghiện ma túy có nơi cư trú ổn định vào cơ sở cai nghiện bắt buộc:

Các điểm a, d khoản 1 Điều 103 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa người nghiện ma túy có nơi cư trú ổn định vào cơ sở cai nghiện bắt buộc phải có tài liệu chứng minh tình trạng nghiện ma túy hiện tại của người đó, cụ thể: “a) Đối với người nghiện ma túy có nơi cư trú ổn định thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xã nơi người đó cư trú lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc;... d) Hồ sơ đề nghị gồm có... tài liệu chứng minh tình trạng nghiện ma túy hiện tại của người đó”. 

Trong khi đó, khoản 1 Điều 5 Thông tư số 05/2018/TT-BCA ngày 07/02/2018 của Bộ Công an quy định việcc thu thập tài liệu, lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc (Thông tư số 05/2018) không quy định trong hồ sơ đề nghị đưa người nghiện ma túy có nơi cư trú ổn định vào cơ sở cai nghiện bắt buộc phải có tài liệu chứng minh tình trạng nghiện ma túy hiện tại của người này; mà chỉ cần có “biên bản vi phạm hành chính về hành vi sử dụng ma túy trái phép theo Mẫu biên bản số 01 ban hành kèm theo Nghị định số 97/2017/NĐ-CP ngày 18/8/2017 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 81/2013/NĐ-CP ngày 19/7/2013 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật xử lý vi phạm hành chính hoặc phiếu xét nghiệm có kết quả dương tính với chất ma túy tại thời điểm lập hồ sơ”. Có thể thấy, việc quy định không thống nhất về tài liệu trong hồ sơ đề nghị đưa người nghiện ma túy có nơi cư trú ổn định vào cơ sở cai nghiện bắt buộc đã gây ra nhiều khó khăn cho hoạt động lập hồ sơ, công tác xem xét, quyết định thời hạn áp dụng của Tòa án và hoạt động kiểm sát của Viện kiểm sát.

2.2. Trong quy định của các văn bản dưới luật có liên quan

Trong Pháp lệnh số 09/2014/UBTVQH13 ngày 20/01/2014 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về trình tự, thủ tục xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại TAND (Pháp lệnh số 09/2014):

- Về yêu cầu cung cấp, bổ sung tài liệu, chứng cứ:

Khoản 1 Điều 4 Pháp lệnh số 09/2014 quy định VKSND có quyền yêu cầu khi thực hiện các hoạt động kiểm sát việc xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại TAND như sau: “Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Tòa án trong việc xem xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính, thực hiện quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị nhằm bảo đảm việc giải quyết kịp thời, đúng pháp luật”. Tuy nhiên, Pháp lệnh số 09/2014 không quy định cụ thể về các trường hợp Viện kiểm sát được thực hiện quyền yêu cầu đối với Tòa án và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan, nhất là quyền yêu cầu Tòa án thu thập tài liệu, chứng cứ hoặc cơ quan đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính cung cấp bổ sung tài liệu, chứng cứ chứng minh hành vi vi phạm của người bị đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính, tài liệu về nhân thân, tình trạng sức khỏe của người bị đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính khi chưa rõ hoặc có mâu thuẫn mà không thể bổ sung, làm rõ tại phiên họp.

- Về thẩm quyền và thời hạn kháng nghị:

Khoản 2 Điều 30 Pháp lệnh số 09/2014 chỉ quy định thẩm quyền kháng nghị của Viện kiểm sát cấp huyện, mà không quy định thẩm quyền kháng nghị của Viện kiểm sát cấp tỉnh, cụ thể: “Cơ quan đề nghị có quyền kiến nghị, Viện kiểm sát cùng cấp có quyền kháng nghị quyết định của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật”. Tuy nhiên, trên thực tế có nhiều trường hợp Tòa án cấp huyện ban hành quyết định giải quyết chưa phù hợp với quy định của pháp luật nhưng Viện kiểm sát cấp tỉnh không thể kháng nghị để yêu cầu Tòa án cấp tỉnh xem xét lại.

- Về bảo vệ phiên họp:

Tại phiên họp xem xét, quyết định áp dụng biện pháp xử lý hành chính “đưa người nghiện ma túy vào cơ sở cai nghiện bắt buộc” người tiến hành phiên họp, người tham gia phiên họp phải tiếp xúc trực tiếp với các đối tượng nghiện ma túy, nhiễm HIV, có nhiều tiền án, tiền sự... nhưng chưa có quy định về bảo vệ phiên họp nhằm bảo đảm an toàn cho người tiến hành phiên họp, người tham gia phiên họp.

Trong Thông tư số 05/2018:

- Về xác định nơi cư trú của người bị đề nghị đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc, đặc biệt là trường hợp không có nơi cư trú ổn định:

Khoản 1 Điều 4 Thông tư số 05/2018 quy định việc xác định nơi cư trú của người bị đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính “đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc” như sau: “Việc xác định nơi cư trú của người bị đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc thực hiện theo quy định tại khoản 5 Điều 1 Nghị định số 56/2016/NĐ-CP ngày 29/6/2016, sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 111/2013/NĐ-CP ngày 30/9/2013 quy định chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành chính giáo dục tại xã, phường, thị trấn (Nghị định số 56/2016)”.

Khoản 5 Điều 1 Nghị định số 56/2016 quy định: “Không có nơi cư trú ổn định là trường hợp không xác định được nơi đăng ký thường trú hoặc nơi đăng ký tạm trú của người vi phạm và người đó thường xuyên đi lang thang, không ở một nơi cố định hoặc trường hợp xác định được nơi đăng ký thường trú hoặc nơi đăng ký tạm trú của người vi phạm nhưng người đó thường xuyên đi lang thang, không ở một nơi cố định”. Quy định này chưa rõ ràng, không có tiêu chí cụ thể để xác định như thế nào là “thường xuyên đi lang thang”. Hơn nữa, Nghị định số 56/2016 đã hết hiệu lực từ ngày 01/01/2022 đến nay vẫn chưa có văn bản khác thay thế, điều này dẫn đến cách hiểu và vận dụng pháp luật khác nhau giữa các cơ quan tiến hành tố tụng.

- Về việc quản lý đối tượng trong thời gian xác định nơi cư trú:

Thông tư số 05/2018 không quy định về thủ tục bàn giao, trách nhiệm của các bên liên quan trong việc bàn giao người nghiện ma túy bị đề nghị đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc và việc quản lý người vi phạm trong thời gian tiến hành xác định nơi cư trú ổn định của họ. Điều này gây khó khăn cho công tác quản lý, đặc biệt là trong trường hợp nơi cư trú của người vi phạm ở khác tỉnh, thành phố với nơi người đó thực hiện hành vi vi phạm.

- Về thời hạn chuyển hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc cho Trưởng phòng Tư pháp cấp huyện:

Điều 8 Thông tư số 05/2018 quy định: Việc gửi hồ sơ để kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc như sau: “Hết thời hạn đọc hồ sơ theo quy định tại khoản 3 Điều 7 Thông tư này, cơ quan Công an nơi lập hồ sơ chuyển hồ sơ kèm theo văn bản đề nghị kiểm tra tính pháp lý của hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc cho Trưởng phòng Tư pháp cấp huyện (theo Mẫu số 07 ban hành kèm theo Thông tư này), cụ thể như sau:

1. Trường hợp cơ quan lập hồ sơ gửi hồ sơ trực tiếp tại Phòng tư pháp cấp huyện thì phải lập biên bản giao nhận hồ sơ.

2. Trường hợp cơ quan lập hồ sơ gửi hồ sơ qua đường công văn tới Phòng tư pháp cấp huyện thì phải ghi vào sổ giao nhận công văn”.

Tuy nhiên, Điều 8 Thông tư số 05/2018 không quy định cụ thể về thời hạn cơ quan lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc phải gửi hồ sơ cho Trưởng phòng tư pháp kiểm tra tính pháp lý, nên có trường hợp cơ quan lập hồ sơ sau khi đã hoàn tất các tài liệu, thủ tục nhưng lại không gửi ngay cho Trưởng phòng tư pháp, mà chờ tập hợp nhiều hồ sơ rồi mới gửi một lần. Điều này dẫn đến việc có những hồ sơ khi chuyển đến Tòa án thì thời hạn xem xét, giải quyết đã gần hết. Một số trường hợp hồ sơ chưa đầy đủ tài liệu, chứng cứ cần thời gian khắc phục, bổ sung thì đã hết thời hạn, gây khó khăn cho công tác xem xét, giải quyết của Tòa án và công tác kiểm sát của Viện kiểm sát.

3. Một số đề xuất, kiến nghị 

Một là, khi xác định nhân thân và địa chỉ cư trú của người nghiện ma túy, nếu người vi phạm cư trú tại xã, phường nơi xảy ra vi phạm và đã được giáo dục tại xã, phường do nghiện ma túy thì lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc theo quy định; trường hợp thông qua việc lập biên bản vi phạm, người vi phạm trình bày có nơi cư trú không thuộc xã, phường nơi xảy ra vi phạm hoặc không xác định được nơi cư trú ổn định (thuộc những trường hợp khi thực hiện hành vi vi phạm không có giấy tờ tùy thân để chứng minh hay cố tình gây khó khăn cho công tác xử lý…) thì trong thời gian 15 ngày làm việc, nếu xác định được nơi cư trú ổn định thì thực hiện theo quy định, nếu không xác định được nơi cư trú ổn định thì lập hồ sơ đề nghị áp dụng biện pháp đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc mà không cần phụ thuộc vào kết quả trả lời xác minh. Trong những trường hợp này, người thực thi công vụ giải thích rõ quyền, nghĩa vụ và yêu cầu người vi phạm trình bày trung thực để họ biết hậu quả của việc trình bày, khai báo không trung thực. 

Hai là, về trường hợp đối tượng nghiện ma túy có nơi cư trú ổn định, theo quy định phải giao cho gia đình quản lý trong thời gian các cơ quan chức năng lập hồ sơ, nhưng khi Tòa án đưa ra xem xét, đối tượng lại vắng mặt khiến phiên họp không tiến hành được, kéo dài thời gian xử lý. Theo chúng tôi, đối với trường hợp này, cần thực hiện như trường hợp đối tượng không có nơi cư trú ổn định để thực hiện các giải pháp quản lý, biện pháp y tế, tư vấn tâm lý cho người nghiện ma túy trong thời gian lập hồ sơ để Tòa án xem xét, quyết định đưa vào cơ sở cai nghiện bắt buộc.

Ba là, sửa đổi quy định của pháp luật theo hướng cơ quan Công an được quyền đưa người sử dụng trái phép chất ma túy vào cơ sở tiếp nhận đối tượng xã hội để tạo hành lang pháp lý rõ ràng, tạo sự yên tâm thực hiện việc xác định tình trạng nghiện, xác định nơi cư trú… theo luật định. 

Bốn là, đối tượng nghiện ma túy không có nơi cư trú thì Tòa án ra quyết định bắt buộc cai nghiện và giao đối tượng cho Chủ tịch xã, phường là chưa thật sự hợp lý vì cơ quan hành chính địa phương không đủ phương tiện, nhân lực để thực thi. Theo chúng tôi, quyết định này cần được giao cho Trưởng phòng Cảnh sát điều tra tội phạm về ma túy hoặc Trưởng Công an quận, huyện. Bởi lẽ, cơ quan Công an có biện pháp, chuyên môn, công cụ đặc thù để quản lý đối tượng nghiện. 

Năm là, sửa đổi Pháp lệnh số 09/2014 theo hướng quy định TAND phải chuyển giao hồ sơ cho Viện kiểm sát cùng cấp; tăng thời hạn nghiên cứu hồ sơ từ 03 ngày lên 05 ngày để Viện kiểm sát chủ động nghiên cứu hồ sơ và tham gia phiên họp; quy định cụ thể các tình tiết tăng nặng, giảm nhẹ để tạo hành lang pháp lý cho Tòa án và Viện kiểm sát thực hiện công tác xem xét, quyết định áp dụng các biện pháp xử lý hành chính tại TAND có căn cứ, đúng pháp luật.

Sáu là, quy định cụ thể về quyền kháng nghị của Viện kiểm sát cấp tỉnh đối với quyết định của Tòa án cấp huyện trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là trái pháp luật.