Nhiệm vụ của cơ quan đầu mối về thu hồi tài sản tham nhũng theo Công ước của LHQ

Công ước của Liên hợp quốc về chống tham nhũng (gọi tắt là Công ước UNCAC) là một điều ước quốc tế đa phương với mục tiêu là hình thành một khuôn khổ pháp lý toàn cầu cho sự hợp tác giữa các quốc gia nhằm phòng ngừa và đấu tranh có hiệu quả với tình trạng tham nhũng đang trở thành vấn đề bức xúc của cộng đồng quốc tế.

Ảnh minh họa: nguồn Internet

Ngày 10/12/2003, Việt Nam đã chính thức ký Công ước UNCAC tại Hội nghị cấp cao Mehico. Sau gần 6 năm nghiên cứu và đánh giá về sự phù hợp của hệ thống pháp luật Việt Nam, cũng như những khó khăn, thách thức và giải pháp trong quá trình thực thi công ước, ngày 30/6/2009, Chủ tịch nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã chính thức phê chuẩn Công ước tại Quyết định số 950/2009/QĐ-CTN phê chuẩn Công ước (có hiệu lực từ ngày 18/9/2009). Đây được coi là sự kiện chính trị - pháp lý quan trọng  thể hiện quyết tâm và cam kết của Việt Nam trước cộng đồng quốc tế trong công cuộc đấu tranh chống tham nhũng.

Theo quy định của Công ước, Nghị quyết của Hội nghị các quốc gia thành viên và pháp luật hiện hành của Việt Nam, Chính phủ Việt Nam đã chỉ định một số cơ quan đầu mối quốc gia trong việc thực hiện Công ước.

Để triển khai Công ước, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy chế số 31/2012/QĐ-TTg ngày 26/7/2012 quy định việc phối hợp thực hiện Công ước (Quy chế số 31), trong đó quy định Thanh tra Chính phủ là đầu mối quốc gia chung trong thực thi Công ước; Bộ Tư pháp là cơ quan đầu mối về thu hồi tài sản tham nhũng. Sau một thời gian thực hiện Công ước, Việt Nam đã đạt được một số kết quả đáng ghi nhận. Tuy nhiên, qua thực tiễn thi hành, Quy chế số 31 đang được nghiên cứu để sửa đổi và đặt ra câu hỏi là Bộ Tư pháp hay cơ quan nào khác trong hệ thống Nhà nước ta là cơ quan phù hợp nhất với vai trò cơ quan đầu mối về thu hồi tài sản tham nhũng quy định trong Công ước. Bộ Tư pháp đề xuất chuyển giao trách nhiệm cơ quan đầu mối về thu hồi tài sản trong Công ước cho Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Để trả lời câu hỏi này, những vấn đề cụ thể cần được nêu ra để nghiên cứu đó là: (1) Nhận thức đúng và thống nhất về chế định thu hồi tài sản tham nhũng theo Công ước; (2) Nhiệm vụ của cơ quan đầu mối về thu hồi tài sản tại Việt Nam và đánh giá khả năng đáp ứng cũng như sự phù hợp về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hữu quan đối với nhiệm vụ của cơ quan đầu mối về thu hồi tài sản; (3) Kiến nghị về cơ quan đầu mối phù hợp để thực thi Công ước trong điều kiện thực tiễn Việt Nam.

Nội dung chế định thu hồi tài sản tham nhũng quy định tại Công ước

Chế định thu hồi tài sản tham nhũng được quy định tại Chương V của Công ước từ Điều 51 đến Điều 59 với 26 yêu cầu mang tính bắt buộc và 14 yêu cầu mang tính tuỳ nghi, khuyến nghị. Trong đó: Điều 51 - Những quy định chung; Điều 52 - Phòng ngừa và phát hiện việc chuyển tài sản do tham nhũng mà có; Điều 53 - Các biện pháp thu hồi tài sản tham nhũng; Điều 54 - Các cơ chế thu hồi tài sản tham nhũng thông qua hợp tác quốc tế trong việc tịch thu; Điều 55 - Hợp tác quốc tế vì mục đích tịch thu tài sản tham nhũng; Điều 56 - Hợp tác đặc biệt; Điều 57 - Trả lại và định đoạt tài sản; Điều 58 - Đơn vị tình báo tài chính; Điều 59 - Thoả thuận và dàn xếp song phương và đa phương về thu hồi tài sản tham nhũng.

 Nghiên cứu Công ước một cách toàn diện cho thấy, toàn bộ các quy định trên tạo nên một thể thống nhất, bao gồm 03 nhóm quy định: (1) Những quy định chung mang tính nguyên tắc về thu hồi tài sản tham nhũng; (2) Những quy định về phòng ngừa, phát hiện việc chuyển tài sản tham nhũng; (3) Những quy định về các biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp, cơ chế thu hồi tài sản thông qua hợp tác quốc tế trong tịch thu, trả lại và định đoạt tài sản tham nhũng.

Quy định về các biện pháp phòng ngừa, phát hiện tài sản tham nhũng được nêu tại Điều 52 mang đến một loạt vấn đề mà các nước thành viên cần có cơ chế để đảm bảo thực thi, đó là: Xác minh danh tính khách hàng; xác minh chủ sở hữu hưởng lợi từ các tài khoản có giá trị cao; giám sát tài khoản công chức; giám sát tổ chức tài chính; ngăn chặn việc thành lập các ngân hàng vỏ bọc; công khai tài chính của công chức.

Các biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp được quy định tại Điều 53 Công ước là một hệ thống các biện pháp phức tạp và toàn diện, bao gồm:

+ Các biện pháp thu hồi tài sản trực tiếp như: Cho phép quốc gia khác khởi kiện vụ án dân sự tại Tòa án để xác định quyền tài sản; cho phép Tòa án nước mình yêu cầu người thực hiện tội phạm phải bồi thường, đền bù cho quốc gia thành viên khác; cho phép Tòa án hay cơ quan chức năng nước mình công nhận quốc gia thành viên có yêu cầu là chủ sở hữu tài sản có được do phạm tội mà có khi ra quyết định tịch thu tài sản.

Các biện pháp thu hồi tài sản thông qua hợp tác quốc tế trong tiến hành tịch thu được quy định tại Điều 54 của Công ước như: Cho phép cơ quan có thẩm quyền công nhận hiệu lực thi hành của lệnh tịch thu tài sản do Tòa án quốc gia khác ban hành; ra lệnh tịch thu tài sản có nguồn gốc nước ngoài theo phán quyết về tội rửa tiền; phong tỏa hoặc tạm giữ tài sản theo lệnh hoặc yêu cầu của quốc gia khác; tịch thu không kết án hình sự.

Trả lại, xử lý tài sản tham nhũng được quy định tại Điều 57 của Công ước.

Hợp tác trao đổi thông tin và thành lập đơn vị tình báo tài chính được quy định tại Điều 56 của Công ước.

Ký kết các thỏa thuận song phương và đa phương về thu hồi tài sản tham nhũng được quy định tại Điều 59 của công ước.

Tóm lại, vì mối quan hệ chặt chẽ trong tất cả các điều, khoản thuộc Chương V của Công ước, nên quá trình nghiên cứu, phân tích, đánh giá đều không thể tách rời các điều khoản khác cũng như không thể tách rời nội dung và tinh thần cơ bản của toàn bộ Chương V nói riêng và của Công ước nói chung. Theo đó, phần lớn các quy định tại các chế định này là sự khẳng định lại một trong những mục tiêu chung tối thượng của Công ước là thu hồi tài sản tham nhũng đã được quy định tại Điều 1 của Công ước, đồng thời nêu ra các biện pháp tất yếu mà các quốc gia đã và đang áp dụng để thu hồi tài sản tham nhũng và định hình cơ chế hợp tác quốc tế trong lĩnh vực này.

Nhiệm vụ cơ quan đầu mối về thu hồi tài sản tham nhũng và sự phù hợp trong chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hữu quan Việt Nam

Theo quy định của Công ước và Quy chế số 31, nhiệm vụ chính của cơ quan đầu mối về thu hồi tài sản tham nhũng bao gồm:

- Tiếp nhận, giải quyết các yêu cầu thu hồi tài sản tham nhũng của Việt Nam và các nước;

- Đề xuất việc ký kết, gia nhập và thực hiện điều ước quốc tế về thu hồi tài sản tham nhũng; 

- Nghiên cứu, đề xuất Thủ tướng Chính phủ xây dựng các đề án về thu hồi tài sản tham nhũng; rà soát, đề xuất hoàn thiện pháp luật có liên quan; tuyên truyền, phổ biến về Công ước; 

- Tham gia cơ chế đánh giá việc thực hiện Công ước: Trả lời các câu hỏi trong danh mục tự đánh giá và xây dựng báo cáo đánh giá quốc gia về việc thực hiện Công ước; làm việc với Ban thư ký Hội nghị các quốc gia thành viên Công ước và các chuyên gia quốc tế; tham gia đánh giá việc thực hiện Công ước của các quốc gia thành viên khác; tiếp nhận, trao đổi thông tin có liên quan; 

- Tổ chức các đoàn công tác liên ngành tham gia các hội nghị quốc tế về thu hồi tài sản tham nhũng;

- Tổng hợp thông tin, dữ liệu về thực hiện Công ước và nhu cầu hỗ trợ kỹ thuật thực hiện Công ước báo cáo Thủ tướng Chính phủ.

Ngoài ra, dự thảo Quy chế số 31 đang được sửa đổi theo hướng quy định Viện kiểm sát nhân dân là cơ quan đầu mối về thu hồi tài sản, dự kiến bổ sung 2 nhiệm vụ mới của cơ quan đầu mối là: Đề xuất việc xây dựng và thực hiện các đề án về thu hồi tài sản tham nhũng; xây dựng Quy chế phối hợp trong thực hiện thu hồi tài sản.

Như vậy, thu hồi tài sản tham nhũng trong Công ước UNCAC là nội dung rất quan trọng, cốt lõi của Công ước, được cộng đồng quốc tế đặc biệt quan tâm. Các biện pháp thu hồi tài sản tham nhũng là cả một quá trình gồm nhiều giai đoạn và liên quan đến nhiều lĩnh vực và cơ quan khác nhau; từ phòng ngừa, phát hiện tài sản tham nhũng (nhiệm vụ của các tổ chức tài chính, ngân hàng, các cơ quan quản lý nhà nước) đến nhận dạng, truy tìm, phong tỏa, tạm giữ, tịch thu, trả lại tài sản tham nhũng (nhiệm vụ của các cơ quan tiến hành tố tụng); liên quan đến nhiều loại hình tố tụng: Dân sự, hình sự, hành chính và gắn liền với công tác xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật về phòng, chống tham nhũng.

Cơ quan đầu mối trong thu hồi tài sản tham nhũng là đại diện cho quốc gia trong mối quan hệ với các nước. Đây là trách nhiệm nặng nề, đòi hỏi phải chuyên sâu, đồng thời có sự phối hợp chặt chẽ của liên ngành, liên quốc gia; trong khi nhận thức về vai trò, nhiệm vụ của cơ quan đầu mối cũng như quan hệ phối hợp giữa cơ quan đầu mối với các cơ quan có thẩm quyền liên quan cũng chưa đầy đủ, thống nhất. Liên quan đến hoạt động hợp tác quốc tế trong đấu tranh phòng, chống tội phạm, mỗi bộ, ngành đều được giao một phần công việc có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ chính của mình. Cụ thể, Bộ Công an là cơ quan Trung ương trong hoạt động dẫn độ và chuyển giao người chấp hành án phạt tù, Bộ Tư pháp là cơ quan Trung ương trong tương trợ tư pháp về dân sự, Viện kiểm sát nhân dân tối cao là cơ quan Trung ương trong tương trợ tư pháp về hình sự, Bộ Ngoại giao chịu trách nhiệm về nguyên tắc có đi có lại trong tương trợ tư pháp… Như vậy, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của những cơ quan này đều có một phần liên quan đến các cách tiếp cận và biện pháp khác nhau liên quan hoạt động thu hồi tài sản quy định trong Công ước UNCAC.

Từ những phân tích nêu trên, nhận thấy không có cơ quan nào, trên cơ sở chức năng và nhiệm vụ hiện hành, có đầy đủ cơ sở pháp lý để thực hiện nhiệm vụ cơ quan đầu mối quốc gia về thu hồi tài sản theo Công ước.

Kiến nghị hoàn thiện thể chế cơ quan đầu mối thu hồi tài sản tham nhũng

Để có thể thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ cơ quan đầu mối thu hồi tài sản tham nhũng, cơ quan được giao nhiệm vụ cơ quan đầu mối thu hồi tài sản tham nhũng cần được chuẩn bị đầy đủ về nguồn lực, xây dựng thể chế, cơ chế phối hợp giữa các đơn vị, cơ quan hữu quan.

Về xác định cơ quan đầu mối quốc gia

 Trên cơ sở nhận thức được sự đa dạng và khác nhau của các biện pháp, cách tiếp cận trong chế định thu hồi tài sản tham nhũng tại Công ước; sự khác nhau và mối quan hệ giữa nội dung chế định thu hồi tài sản tham nhũng (Chương V) với các hoạt động hợp tác quốc tế trong phòng, chống tham nhũng (Chương IV) trong Công ước; và chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của một số cơ quan trong mối quan hệ với nội dung chế định thu hồi tài sản tham nhũng của Công ước; thì cơ quan được chỉ định là đầu mối thu hồi tải sản tham nhũng cần đáp ứng được tổng hòa các tiêu chí sau:

Thứ nhất, là cơ quan có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn gắn với các biện pháp, cách tiếp cận chính trong nhiều biện pháp, cách tiếp cận quy định tại chế định thu hồi tài sản của Công ước;

Thứ hai, là cơ quan có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn gắn với đa số biện pháp và cách tiếp cận trong chế định thu hồi tài sản của Công ước;

Thứ ba, là cơ quan phải có đủ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật để chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan khác, có đủ cơ cấu tổ chức và nguồn lực để thực hiện tốt nhiệm vụ là cơ quan đầu mối về thu hồi tài sản tham nhũng theo Công ước.

Về hoàn thiện thể chế và kiện toàn tổ chức cơ quan đầu mối quốc gia về thu hồi tài sản tham nhũng theo Công ước UNCAC

Trường hợp đã xác định được cơ quan phù hợp nhất để thực hiện nhiệm vụ cơ quan đầu mối quốc gia về thu hồi tài sản tham nhũng theo Công ước trên cơ sở đánh giá các tiêu chí nói trên, các biện pháp triển khai sau đây cần được thực hiện:

- Tiến hành sửa đổi, bổ sung các quy định của pháp luật có liên quan để bảo đảm đây là chức năng, nhiệm vụ luật định của cơ quan đầu mối.

- Xây dựng Quy chế phối hợp giữa cơ quan đầu mối với các cơ quan khác có liên quan; theo đó, cơ quan đầu mối là cơ quan chủ trì, cơ quan có liên quan có trách nhiệm phối hợp thực hiện nhiệm vụ, cung cấp thông tin… về lĩnh vực mình phụ trách khi có đề nghị của cơ quan đầu mối để thực hiện các nội dung khác nhau của chế định thu hồi tài sản trong Công ước.

- Cơ quan đầu mối phải thành lập đơn vị chuyên trách, phải có đủ nguồn nhân lực và bảo đảm kinh phí để thực hiện nhiệm vụ cơ quan đầu mối về thu hồi tài sản tham nhũng theo Công ước UNCAC.

(Trích bài viết: “Chế định thu hồi tài sản tham nhũng và nhiệm vụ của cơ quan đầu mối về thu hồi tài sản tham nhũng theo Công ước Liên Hợp quốc về chống tham nhũng” của Thạc sĩ Ngô Thị Quỳnh Anh, Phó Vụ trưởng Vụ Hợp tác quốc tế và Tương trợ tư pháp về hình sự, VKSND tối cao,  Tạp chí Kiểm sát số 15/2017).