Một số vướng mắc trong kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính

Nội dung và quá trình giải quyết vụ án hành chính có người bị kiện là cơ quan nhà nước

Năm 1999, ông A khai hoang 01 thửa đất tại thôn C, xã T, huyện L, tỉnh B để trồng cây lúa nước. Sau khi khai hoang, ông sử dụng ổn định, liên tục; đến năm 2011, ông đăng ký vẽ bản đồ theo dự án V có số thửa 24, tờ bản đồ số 2, diện tích 1.200m2. Ngày 20/01/2017, ông làm đơn xin cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đối với thửa đất khai hoang, được hội đồng tư vấn đất đai Ủy ban nhân dân (UBND) xã T đồng ý và chuyển lên Phòng tài nguyên và môi trường huyện L để làm thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp lần đầu.

Sau khi tiếp nhận hồ sơ, Phòng tài nguyên và môi trường huyện L có Thông báo số 13/TB- TNMT ngày 15/6/2017 trả lời do ông A lấn chiếm đất, vi phạm pháp luật đất đai nên không đủ điều kiện cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Không đồng ý với nội dung trên, ông A khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân (TAND) huyện L yêu cầu Tòa án giải quyết hủy Thông báo số 13/TB - TNMT và buộc Phòng tài nguyên và môi trường huyện L làm thủ tục cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho ông. 

Vụ án hành chính được TAND huyện L thụ lý, người khởi kiện là ông A, người bị kiện là UBND huyện L, người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan là Phòng tài nguyên và môi trường huyện L. Người đại diện theo pháp luật của người bị kiện là ông Phan Văn D - Chủ tịch UBND huyện L. Chủ tịch ủy quyền cho Phó chủ tịch UBND huyện là ông Trần Văn C tham gia tố tụng tại Tòa án để giải quyết vụ án hành chính với tư cách là người đại diện theo ủy quyền. Thế nhưng, ông Trần Văn C không tham gia đối thoại tại Tòa án mà chỉ gửi văn bản (do chính ông Trần Văn C ký tên) nêu rõ UBND huyện không chấp nhận yêu cầu của người khởi kiện và đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt (ông C ký tên, đóng dấu).

Tại phiên tòa sơ thẩm, Kiểm sát viên căn cứ khoản 3 Điều 60 Luật tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015 đề nghị Hội đồng xét xử (HĐXX) không chấp nhận đơn đề nghị xét xử vắng mặt của ông C là người đại diện theo ủy quyền vì không có căn cứ, trái pháp luật. Ngược lại, HĐXX cho rằng do người đại diện theo ủy quyền có đơn đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt nên áp dụng Điều 158 Luật TTHC năm 2015, không chấp nhận ý kiến đề nghị của Kiểm sát viên mà tiến hành xét xử vắng mặt người bị kiện.

Một số vướng mắc và đề xuất, kiến nghị

Vướng mắc về nhận thức

Sau khi xét xử vụ án hành chính nêu trên, có 02 ý kiến khác nhau như sau:

Ý kiến thứ nhất cho rằng, căn cứ khoản 1 Điều 158 Luật TTHC năm 2015 và đơn đề nghị xét xử vắng mặt của người đại diện theo ủy quyền, HĐXX tiến hành xét xử vắng mặt người đại diện theo ủy quyền (Trần Văn C) là đúng pháp luật, vì người đại diện theo ủy quyền cũng là đương sự trong vụ án.

Ý kiến thứ hai cho rằng, HĐXX căn cứ theo đơn đề nghị xét xử vắng mặt của người đại diện theo ủy quyền để tiến hành xét xử vắng mặt là vi phạm nghiêm trọng pháp luật TTHC, nên cần phải kháng nghị phúc thẩm. Bởi vì, theo khoản 3 Điều 60 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện. Người được ủy quyền phải tham gia vào quá trình giải quyết toàn bộ vụ án, thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người bị kiện theo quy định của Luật này”. Theo đó, Phó chủ tịch UBND huyện L “phải tham gia vào quá trình giải quyết toàn bộ vụ án, thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người bị kiện”, không được quyền tự làm đơn đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt khi chưa có ý kiến của người đại diện theo pháp luật là Chủ tịch UBND huyện L. Do đó, khi nào có đơn của người đại diện theo pháp luật (Chủ tịch Phan Văn D) thì Tòa án mới có căn cứ chấp nhận đơn đề nghị xét xử vắng mặt người bị kiện theo  khoản 1 Điều 158 Luật TTHC năm 2015.

Khoản 5 Điều 60 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Người đại diện theo ủy quyền trong TTHC thực hiện các quyền, nghĩa vụ TTHC của người ủy quyền. Người được ủy quyền không được ủy quyền lại cho người thứ ba”. Ông Trần Văn C tham gia tố tụng với tư cách là người đại diện theo ủy quyền, nên ông C là đương sự và phải thực hiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ của đương sự theo khoản 3 Điều 60 Luật TTHC năm 2015, chỉ khi nào được sự đồng ý bằng văn bản của người đại diện theo pháp luật thì người đại diện theo ủy quyền mới có quyền từ chối tham gia tố tụng hay tự làm đơn đề nghị xét xử vắng mặt. Nếu chưa có sự đồng ý của người đại diện theo pháp luật mà người đại diện theo ủy quyền từ chối tham gia tố tụng, làm đơn đề nghị xét xử vắng mặt là vi phạm nghiêm trọng khoản 3, khoản 5 Điều 60 Luật TTHC năm 2015. Do đó, Điều 157, 158 Luật TTHC  năm 2015 chỉ áp dụng cho người tham gia tố tụng khác, trừ người tham gia tố tụng là người đại diện theo ủy quyền của người đứng đầu cơ quan nhà nước. Bởi vì, cấp trưởng đã giao nhiệm vụ cho cấp phó mà cấp phó không thực hiện, không cung cấp chứng cứ, không tham gia đối thoại, tự ý làm đơn đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt trong khi chưa được sự đồng ý của cấp trưởng là vi phạm thủ tục TTHC. Tòa án lại chấp nhận đơn xét xử vắng mặt, vô hình trung tạo sự xung đột giữa pháp luật hành chính và TTHC.

Theo đó, trường hợp người bị kiện là cơ quan nhà nước quy định tại khoản 3, khoản 5 Điều 60 Luật TTHC năm 2015 thì trong quá trình tham gia tố tụng, Tòa án không được áp dụng Điều 157, 158 Luật TTHC năm 2015 đối với người đại diện theo ủy quyền, trừ khi có ý kiến bằng văn bản của người đại diện theo pháp luật. Nếu người đại diện theo ủy quyền từ chối tham gia tố tụng như: Không cung cấp chứng cứ, không tham gia đối thoại hay tự làm đơn đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt thì Tòa án thông báo cho người đại diện theo pháp luật biết để kịp thời thay đổi người đại diện theo ủy quyền, thể hiện sự nghiêm minh của pháp luật.

Tác giả đồng ý với ý kiến thứ hai là không chấp nhận đơn đề nghị xét xử vắng mặt của người đại diện theo ủy quyền (Trần Văn C). Theo đó, cần đề nghị HĐXX hoãn phiên tòa, thông báo cho người đại diện theo pháp luật biết để kịp thời xử lý hoặc ủy quyền cho người khác tham gia tố tụng nhằm giải quyết vụ án được đúng đắn, pháp luật được tuân thủ thống nhất.

Quy định của pháp luật chưa thống nhất

Đối chiếu quy định tại các điều 60, 157, 158 Luật TTHC năm 2015 thấy có sự xung đột về nội dung. Cụ thể:

Khoản 3 Điều 60 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Trường hợp người bị kiện là cơ quan, tổ chức hoặc người đứng đầu cơ quan, tổ chức thì người bị kiện chỉ được ủy quyền cho cấp phó của mình đại diện. Người được ủy quyền phải tham gia vào quá trình giải quyết toàn bộ vụ án, thực hiện đầy đủ các quyền và nghĩa vụ của người bị kiện theo quy định của Luật này”. Có nghĩa là, khi chưa được sự đồng ý của người đứng đầu (người đại diện theo pháp luật) thì cấp phó (người đại diện theo ủy quyền) vẫn không được vắng mặt mà phải tham gia tố tụng giải quyết vụ án hành chính dù vì bất cứ lý do gì.

Tuy nhiên, khoản 1 Điều 157 Luật TTHC năm 2015 lại quy định: “Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ nhất, đương sự hoặc người đại diện của họ, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự phải có mặt tại phiên tòa; trường hợp có người vắng mặt thì HĐXX hoãn phiên tòa, trừ trường hợp người đó có đơn đề nghị xét xử vắng mặt”; hoặc điểm b khoản 2 Điều 157 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai, đương sự hoặc người đại diện của họ, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự phải có mặt tại phiên tòa, nếu vắng mặt không vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan thì xử lý như sau: …b) Đối với người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan không có yêu cầu độc lập mà không có người đại diện tham gia phiên tòa thì Tòa án tiến hành xét xử vắng mặt họ”. Cùng với đó, khoản 1 Điều 158 Luật TTHC năm 2015 quy định Tòa án vẫn tiến hành xét xử vụ án trong các trường hợp sau đây:“Người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan và người đại diện của họ vắng mặt tại phiên tòa có đơn đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt”.

Qua đó cho thấy, khoản 3, khoản 5 Điều 60 Luật TTHC năm 2015 quy định người đại diện theo ủy quyền của người bị kiện là cơ quan nhà nước phải có mặt để tham gia tố tụng, nếu vắng mặt phải có sự đồng ý của người đứng đầu cơ quan nhà nước; tuy nhiên, khoản 1, điểm b khoản 2 Điều 157 Luật TTHC năm 2015 lại quy định nếu người bị kiện (người đại diện theo ủy quyền) vắng mặt lần thứ hai thì Tòa án xét xử vắng mặt và khoản 1 Điều 158 Luật TTHC năm 2015 quy định nếu người bị kiện (người đại diện theo ủy quyền) có đơn đề nghị xét xử vắng mặt thì Tòa án xét xử vắng mặt. Đó là sự xung đột giữa các điều luật với nhau. Vì quy định cấp phó phải tham gia đầy đủ hay cấp phó không được ủy quyền cho người thứ ba tham gia tố tụng có nghĩa là khi cấp phó được cấp trưởng ủy quyền đại diện tham gia tố tụng vụ án hành chính thì không được tự mình làm đơn đề nghị Tòa án xét xử vắng mặt hoặc nếu Tòa án triệu tập hợp lệ lần thứ hai mà người đại diện theo ủy quyền vẫn vắng, mặt thì Tòa án không được xét xử vắng mặt, trừ trường hợp người bị kiện không phải là người của cơ quan nhà nước. Như vậy, người đại diện theo pháp luật (cơ quan nhà nước) phải có trách nhiệm tham gia tố tụng để giải quyết vụ án nhằm bảo đảm cho người khởi kiện có điều kiện tranh luận, làm sáng tỏ yêu cầu của họ, từ đó Tòa án có căn cứ ra bản án tuân thủ đúng quy định của pháp luật.

Hiện nay, trong thực tiễn áp dụng Điều 60, Điều 157, Điều 158 Luật TTHC năm 2015 còn có nhận thức khác nhau giữa cơ quan, người tiến hành tố tụng và người tham gia tố tụng nên dẫn đến việc thi hành chưa được thống nhất, gây khó khăn trong công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính. Do đó, chúng tôi kiến nghị cơ quan có thẩm quyền sớm ban hành văn bản hướng dẫn thi hành các điều 60, 157, 158 Luật TTHC năm 2015 để cơ quan và người tiến hành tố tụng vụ án hành chính thi hành được thống nhất, bảo đảm quyền lợi của người tham gia tố tụng./.