Kinh nghiệm ban hành kiến nghị trong kiểm sát việc giải quyết các vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình

Quy định pháp luật về quyền kiến nghị trong kiểm sát việc giải quyết các vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình

Theo khoản 2 Điều 5, khoản 7 Điều 27 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) năm 2014 thì khi kiểm sát giải quyết các vụ việc dân sự, trường hợp hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp có vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng, không thuộc trường hợp kháng nghị thì VKSND kiến nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân đó khắc phục vi phạm pháp luật và xử lý nghiêm minh người vi phạm pháp luật; nếu phát hiện sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý thì Viện kiểm sát kiến nghị cơ quan, tổ chức hữu quan khắc phục và áp dụng các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm. Cơ quan tổ chức, cá nhân liên quan có trách nhiệm xem xét, giải quyết trả lời kiến nghị của VKSND theo quy định của pháp luật.

Theo Điều 20 Thông tư liên tịch số 02/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC ngày 31/8/2016 quy định việc phối hợp giữa VKSND và Tòa án nhân dân trong việc thi hành một số quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS) (gọi tắt là Thông tư liên tịch số 02/2016), Viện trưởng Viện kiểm sát quyết định thực hiện các quyền yêu cầu, quyền kiến nghị quy định tại BLTTDS và Thông tư liên tịch này; Kiểm sát viên quyết định thực hiện các quyền kiến nghị sau đây: Quyền kiến nghị quy định tại các khoản 3, 6 và 8 Điều 58, khoản 4 Điều 236, điểm c khoản 1 Điều 254, Điều 255, Điều 258 BLTTDS năm 2015; kiến nghị quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ hoặc việc không áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời tại phiên tòa; kiến nghị việc trả lại đơn khởi kiện, đơn yêu cầu với Tòa án đã trả lại đơn khởi kiện, đơn yêu cầu theo khoản 1 Điều 194, khoản 3 Điều 364 BLTTDS năm 2015.

Điều 6 Quyết định số 364/QĐ-VKSTC ngày 02/10/2017 ban hành kèm theo Quy chế công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ việc dân sự (Quy chế số 364/2017) quy định: Trong quá trình kiểm sát việc giải quyết vụ việc dân sự của Tòa án, nếu phát hiện vi phạm pháp luật của Tòa án hoặc cơ quan, tổ chức hữu quan thì Viện kiểm sát thực hiện quyền kiến nghị khắc phục vi phạm và phòng ngừa vi phạm theo quy định tại Điều 5 Luật tổ chức VKSND và Điều 21 BLTTDS năm 2015.

Việc kiến nghị có thể đối với từng vi phạm cụ thể hoặc nhiều vi phạm nhưng phải kịp thời. Theo điểm a khoản 3 Điều 5 Quyết định số 399/QĐ-VKS ngày 06/9/2019 của VKSND tối cao ban hành kèm theo quy định về quy trình, kỹ năng kiểm sát bản án, quyết định giải quyết vụ án dân sự của Tòa án thì: Đối với vi phạm ít nghiêm trọng, công chức đề xuất lãnh đạo Viện kiểm sát thực hiện quyền kiến nghị Tòa án khắc phục vi phạm đối với vụ án cụ thể hoặc tổng hợp vi phạm để ban hành kiến nghị chung.

Như vậy, kiến nghị là quyền của Viện kiểm sát yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân trong giải quyết các vụ việc dân sự khắc phục vi phạm, thực hiện đúng quy định của pháp luật; áp dụng đối với hành vi, quyết định vi phạm pháp luật ít nghiêm trọng. Mục đích của kiến nghị là chỉ ra hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân có vi phạm trong giải quyết vụ án dân sự và yêu cầu khắc phục những vi phạm đó để giải quyết vụ án đúng, có căn cứ, chính xác hoặc phòng ngừa vi phạm.

Theo khoản 2 Điều 5 Luật tổ chức VKSND năm 2014 thì đối tượng của quyền kiến nghị gồm các hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp. Trong lĩnh vực dân sự, theo quy định của BLTTDS năm 2015 và Thông tư liên tịch số 02/2016 thì Viện kiểm sát có quyền kiến nghị đối với: Các bản án của Tòa án; các hành vi tố tụng của Tòa án, các chủ thể tham gia tố tụng dân sự; văn bản trả lại đơn khởi kiện, đơn yêu cầu giải quyết vụ việc dân sự (Điều 194, Điều 364 BLTTDS); thông báo thụ lý vụ việc dân sự (Điều 196, 285, 365); quyết định chuyển vụ việc dân sự cho Tòa án khác (Điều 41 BLTTDS); quyết định nhập hoặc tách vụ án (khoản 3 Điều 42 BLTTDS); quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp (khoản 2 Điều 139 BLTTDS); quyết định trả lại đơn khởi kiện, đơn yêu cầu (Điều 194, 364 BLTTDS); quyết định đưa vụ án ra xét xử sơ thẩm, phúc thẩm, thủ tục rút gọn (Điều 220, 290, 319 BLTTDS); quyết định hoãn phiên tòa sơ thẩm, phúc thẩm (Điều 233, 296 BLTTDS); quyết định sửa chữa, bổ sung bản án (Điều 268 BLTTDS); quyết định tạm đình chỉ giải quyết vụ việc dân sự sơ thẩm, phúc thẩm (Điều 214, 288 BLTTDS); quyết định tiếp tục giải quyết vụ việc dân sự (Điều 216 BLTTDS); quyết định đình chỉ giải quyết vụ việc dân sự sơ thẩm, phúc thẩm (Điều 217, 289 BLTTDS); quyết định giải quyết việc dân sự sơ thẩm, phúc thẩm (Điều 370, 375 BLTTDS…).

Về hình thức, nội dung của kiến nghị: Pháp luật không quy định cụ thể về hình thức kiến nghị. Xuất phát từ đối tượng của quyền kiến nghị có thể thấy hình thức kiến nghị của Viện kiểm sát đa dạng, linh hoạt vừa đảm bảo tính pháp lý vừa phù hợp với mỗi đối tượng cụ thể, có thể là văn bản hoặc bằng lời nói, như tại phiên tòa, Kiểm sát viên phát hiện Thẩm phán chủ tọa phiên tòa vi phạm về điều khiển việc hỏi (hỏi không đúng thứ tự) thì Kiểm sát viên sẽ kiến nghị (bằng lời nói) yêu cầu Thẩm phán phải khắc phục ngay vi phạm. 

Trường hợp kiến nghị bằng văn bản thường áp dụng đối với các vi phạm trong việc ban hành quyết định tố tụng của Tòa án, cơ quan, tổ chức. Viện kiểm sát có thể thực hiện kiến nghị trực tiếp đối với một vi phạm cụ thể hoặc tập hợp nhiều vi phạm để ban hành kiến nghị yêu cầu Tòa án, các cơ quan, tổ chức khắc phục vi phạm. Đối với các kiến nghị phòng ngừa vi phạm thì phải ban hành bằng văn bản. Kiến nghị bằng văn bản thực hiện theo Mẫu quy định của ngành, ban hành kèm theo Quyết định số 410/QĐ-VKSTC ngày 25/11/2021 của Viện trưởng VKSND tối cao gồm: Mẫu số 05/DS kiến nghị khắc phục vi phạm pháp luật trong việc giải quyết vụ án dân sự (kiến nghị đối với vụ việc dân sự cụ thể); Mẫu số 06/DS kiến nghị tổng hợp; Mẫu số 07/DS kiến nghị khắc phục, phòng ngừa vi phạm pháp luật.

Về thẩm quyền kiến nghị: Luật tổ chức VKSND năm 2014 và BLTTDS năm 2015 quy định chủ thể có quyền kiến nghị bao gồm: Viện kiểm sát, Viện trưởng Viện kiểm sát và Kiểm sát viên. Tuy nhiên, điểm đ khoản 1 Điều 57 BLTTDS năm 2015 quy định chung về quyền kiến nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát, các điều luật khác chỉ quy định chung về quyền kiến nghị của Viện kiểm sát và Kiểm sát viên (khoản 6 Điều 58 BLTTDS năm 2015). Vì vậy, tùy theo tính chất và yêu cầu của mỗi hành vi và quyết định tố tụng, đồng thời căn cứ vào chủ thể có trách nhiện thực hiện kiến nghị và nội dung kiến nghị để xác định trường hợp nào do Viện trưởng ký văn bản kiến nghị, trường hợp nào Kiểm sát viên có thẩm quyền kiến nghị. Viện trưởng có quyền đại diện Viện kiểm sát và với tư cách Kiểm sát viên thực hiện mọi quyền kiến nghị mà pháp luật quy định cho Viện kiểm sát và Kiểm sát viên, còn Kiểm sát viên chỉ được thực hiện những quyền kiến nghị mà luật trực tiếp quy định cho họ và một số trường hợp khác được quy định trong các văn bản hướng dẫn thi hành BLTTDS năm 2015 nhằm khắc phục những vi phạm trong hoạt động xét xử tại phiên tòa, phiên họp hoặc vi phạm của Thẩm phán, thư ký Tòa án hoặc Thẩm tra viên.

Thực tiễn thực hiện quyền kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân tỉnh Bắc Ninh thông qua kiểm sát việc giải quyết các vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình

Từ 01/12/2020 - 15/4/2022, VKSND hai cấp tỉnh Bắc Ninh đã ban hành 45 bản kiến nghị khắc phục vi phạm pháp luật và 26 bản kiến nghị phòng ngừa vi phạm pháp luật. Các kiến nghị này chủ yếu do vi phạm về thời hạn gửi bản án, quyết định, hồ sơ cho Viện kiểm sát (khoản 2 Điều 290; khoản 4 Điều 296; khoản 1 Điều 315; khoản 4 Điều 375; khoản 2 Điều 269; Điều 220; khoản 2 Điều 214; khoản 1 Điều 212 BLTTDS năm 2015; khoản 4 Điều 32 Luật hòa giải đối thoại tại Tòa án năm 2020); bản án không ghi rõ sự có mặt hay vắng mặt đương sự tại phiên tòa và không ghi đúng, đầy đủ theo mẫu biểu (khoản 1 Điều 273 BLTTDS năm 2015); vi phạm về hình thức, điều luật áp dụng trong các quyết định… Ngoài ra, còn có một số kiến nghị khắc phục vi phạm pháp luật đối với chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai, Công an về việc cung cấp tài liệu, chứng cứ liên quan đến việc giải quyết các vụ việc dân sự không đúng thời hạn cho Tòa án (khoản 3 Điều 106 BLTTDS năm 2015).

Các kiến nghị phòng ngừa vi phạm pháp luật chủ yếu là kiến nghị trong hoạt động công chứng, chứng thực với cá nhân vi phạm, như: Khi công chứng không yêu cầu cung cấp đầy đủ tài liệu thể hiện ý kiến của các thành viên còn lại trong hộ gia đình đã tiến hành công chứng hợp đồng (vi phạm khoản 1 Điều 40, 41 Luật công chứng năm 2014); không có mặt Công chứng viên, người yêu cầu công chứng không thuộc trường hợp được công chứng tại nhà nhưng hợp đồng công chứng lại được ký tại nhà (vi phạm khoản 1 Điều 48, Điều 44 Luật công chứng năm 2014); không xác minh về tài sản gắn liền với đất, về năng lực hoặc yêu cầu giám định về năng lực hành vi dân sự của người yêu cầu công chứng, biết rõ mục đích của đương sự tặng cho để che giấu hợp đồng vay tiền nhưng vẫn thực hiện công chứng (vi phạm khoản 2 Điều 4, điểm b khoản 1 Điều 7, khoản 1,5 Điều 40 và Điều 41 Luật công chứng năm 2014)… Kiến nghị phòng ngừa vi phạm trong việc đăng ký kết hôn (vi phạm khoản 2 Điều 4 Luật hôn nhân và gia đình năm 2000; khoản 2 Điều 5 Luật hôn nhân và gia đình năm 2014); kiến nghị phòng ngừa về việc thu hồi đất (vi phạm khoản 1 Điều 66 Luật đất đai năm 2013);  kiến nghị phòng ngừa trong việc lập hồ sơ cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (vi phạm Thông tư số 346/1998 ngày 16/3/1998 của Tổng cục địa chính và Luật đất đai).

Qua số liệu tổng kết cho thấy, các dạng kiến nghị vi phạm đa dạng, không chỉ là các vi phạm thời hạn gửi bản án, quyết định như trước đây; số lượng kiến nghị các năm đều tăng. Cụ thể: Năm 2021 tăng 08 kiến nghị khắc phục vi phạm và tăng 09 kiến nghị phòng ngừa vi phạm so với năm 2020. Các bản kiến nghị khắc phục vi phạm và phòng ngừa đều được Tòa án, các cơ quan hữu quan có văn bản tiếp thu, khắc phục. Nhiều kiến nghị phòng ngừa có chất lượng là căn cứ để các cơ quan quản lý nhà nước có biện pháp kiểm tra, xử lý vi phạm. Chẳng hạn như kiến nghị phòng ngừa vi phạm đối với hoạt động công chứng của các Văn phòng công chứng gửi Sở Tư pháp tỉnh, trên cơ sở đó, Sở Tư pháp đã kiểm tra các Văn phòng công chứng có vi phạm và xử phạt vi phạm hành chính đối với các vi phạm do Viện kiểm sát phát hiện được trong quá trình kiểm sát giải quyết các vụ việc dân sự, giúp cho cơ quan, tổ chức có biện pháp phòng ngừa hạn chế các vi phạm tương tự xảy ra.

Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện công tác kiến nghị còn gặp một số khó khăn, vướng mắc như sau:

Một là, Luật tổ chức VKSND năm 2014, BLTTDS năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành đều chưa có quy định tiêu chí xác định mức độ vi phạm để thực hiện quyền kiến nghị. Mặc dù BLTTDS năm 2015 đã quy định về quyền kiến nghị của Viện kiểm sát, nhưng chưa quy định cụ thể về cách thức để Viện kiểm sát thực hiện quyền kiến nghị. Đặc biệt, tiêu chí xác định mức độ vi phạm để Viện kiểm sát thực hiện quyền kiến nghị hay kháng nghị cũng chưa rõ ràng, chưa xác định thế nào là vi phạm ít nghiêm trọng, vi phạm nghiêm trọng. Thời hạn giải quyết kiến nghị vi phạm pháp luật và kiến nghị phòng ngừa của Viện kiểm sát chưa được quy định đầy đủ, toàn diện và chưa có sự thống nhất. Điều này làm cho việc xác định căn cứ để kháng nghị hay kiến nghị không rõ, một số nhận định còn mang tính chủ quan của người đề xuất kiến nghị.

Hai là, BLTTDS năm 2015 chỉ quy định về thời hạn giải quyết, trả lời kiến nghị tại các điều 41, 141, 194 và 319; các trường hợp khác chưa được quy định. Khoản 2 Điều 5 Luật tổ chức VKSND năm 2014 chỉ quy định các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có trách nhiệm xem xét, giải quyết, trả lời kiến nghị của VKSND theo quy định pháp luật. Theo khoản 3 Điều 35 Thông tư liên tịch số 02/2016 thì trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được kiến nghị về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của Viện kiểm sát, Tòa án phải xem xét và trả lời bằng văn bản cho Viện kiểm sát đã kiến nghị biết. Trường hợp vụ việc phức tạp, cần có thêm thời gian thì Tòa án có văn bản thông báo lý do cho Viện kiểm sát biết và trả lời Viện kiểm sát trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được kiến nghị. Tuy nhiên, hiện vẫn chưa có văn bản nào quy định chế tài xử lý đối với những vi phạm đã bị kiến nghị nhưng Tòa án chậm trả lời hoặc không trả lời bằng văn bản cho Viện kiểm sát biết.

Ba là, số lượng vụ án dân sự, hôn nhân và gia đình ngày càng tăng, lực lượng Kiểm sát viên, công chức làm công tác này còn hạn chế; một số Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, công chức chưa phát huy hết tinh thần trách nhiệm nên một số kiến nghị chưa có sự đầu tư, phân tích kỹ lưỡng, sâu sắc nên chưa đạt được hiệu quả, mục đích, thiếu sức thuyết phục các cơ quan, tổ chức trong việc chấp nhận và khắc phục. Một số trường hợp, Kiểm sát viên còn có tư tưởng nể nang, ngại va chạm nên khi phát hiện vi phạm không kiên quyết tham mưu lãnh đạo để ban hành kiến nghị khắc phục mà chỉ dừng lại ở việc trao đổi, góp ý sửa chữa.

Kinh nghiệm ban hành kiến nghị trong kiểm sát việc giải quyết các vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình

Thứ nhất, cán bộ, Kiểm sát viên chủ động cập nhật, nghiên cứu quy định của pháp luật, hướng dẫn liên quan đến công tác kiểm sát giải quyết các vụ, việc dân sự và hôn nhân gia đình:

Để ban hành văn bản kiến nghị đúng và trúng, lãnh đạo đơn vị, Kiểm sát viên phải chủ động nghiên cứu kỹ các quy định của pháp luật liên quan đến các lĩnh vực dân sự, hôn nhân và gia đình. Đặc biệt các văn bản pháp luật mới, các văn bản hướng dẫn liên quan như: Thông tư, nghị quyết, án lệ… Công tác giải quyết các vụ việc dân sự liên quan đến nhiều lĩnh vực và được điều chỉnh bởi nhiều quy phạm pháp luật khác nhau, vì vậy nếu Kiểm sát viên không chủ động cập nhật những quy định, các văn bản hướng dẫn đã được ban hành từ lâu, nhưng vẫn còn hiệu lực thì dễ dẫn đến bỏ sót các nội dung cần giải quyết hoặc áp dụng không đúng, đầy đủ quy định của pháp luật. 

Bên cạnh đó, lãnh đạo đơn vị và Kiểm sát viên luôn chủ động cập nhật theo dõi trên trang thông tin điện tử của ngành Kiểm sát, Tòa án để nghiên cứu bản án tương tự đã được công bố và đã được thông báo rút kinh nghiệm do có những vi phạm của các đơn vị, để từ đó tự rút ra kinh nghiệm phát hiện các dạng vi phạm của Tòa án và các cơ quan liên quan. Quá trình nghiên cứu các thông báo rút kinh nghiệm của VKSND tối cao và VKSND cấp cao, cần in sao thành tài liệu lưu để nghiên cứu, áp dụng.

Thứ hai, xây dựng, rèn luyện kỹ năng phát hiện vi phạm:

Để kịp thời phát hiện vi phạm ban hành kiến nghị, ngay sau khi nhận được bản án, quyết định và các văn bản tố tụng khác của Tòa án, Kiểm sát viên được phân công phải chủ động kiểm sát về hình thức và nội dung của các văn bản đồng thời đối chiếu với mẫu biểu của Tòa án nhân dân tối cao, với quy định của BLTTDS năm 2014 để kiểm sát về hình thức, thời điểm Tòa án ban hành văn bản và thời điểm Viện kiểm sát nhận được văn bản để đối chiếu với thời hạn theo quy định của pháp luật... Về nội dung, cần phải đối chiếu các quy định của pháp luật với các tài liệu, chứng cứ trong hồ sơ để so sánh, phân tích xác định nội dung trong các quyết định, văn bản đó đã đúng hay chưa. Sau khi xác định được dạng vi phạm, Kiểm sát viên chủ động, kịp thời báo cáo, tham mưu lãnh đạo thực hiện quyền kiến nghị. Đối với những vi phạm nghiêm trọng, cần phải khắc phục ngay, sau đó sẽ ban hành kiến nghị trực tiếp đối với vụ việc cụ thể. Đối với những vi phạm về thời hạn, Kiểm sát viên cập nhật vào sổ theo dõi riêng để tổng hợp vi phạm kiến nghị vào 06 tháng đầu năm hoặc cả năm theo quy định.

Thứ ba, về soạn thảo văn bản kiến nghị:

Việc soạn thảo văn bản kiến nghị được Kiểm sát viên xây dựng theo mẫu ban hành kèm theo Quyết định số 410/QĐ-VKSTC ngày 25/11/2021 của Viện trưởng VKSND tối cao (Mẫu số 05/DS và Mẫu số 07/DS nêu ở Mục 1).

Bản kiến nghị phải có nội dung rõ ràng, phân tích, lập luận để xác định và chỉ rõ vi phạm pháp luật, hậu quả của vi phạm, nguyên nhân và trách nhiệm của Tòa án, của cơ quan, tổ chức và nêu rõ yêu cầu đối với đối tượng bị kiến nghị nhằm khắc phục vi phạm.

Thứ tư, trao đổi với Tòa án, cơ quan bị kiến nghị trước khi ban hành văn bản kiến nghị:

Ngay sau khi xây dựng dự thảo kiến nghị, lãnh đạo đơn vị tiến hành trao đổi trực tiếp với lãnh đạo Tòa án và các cơ quan hữu quan để các cơ quan đó nắm được nội dung vi phạm trong hồ sơ. Quá trình trao đổi giúp Thẩm phán trực tiếp giải quyết vụ án nắm bắt được vi phạm của hồ sơ để kịp thời khắc phục, chấm dứt vi phạm tương tự xảy ra; đồng thời có quan điểm phản hồi lại đối với dự thảo kiến nghị. Trên cơ sở đó, bản kiến nghị chính thức sẽ đúng, trúng và đạt hiệu quả hơn; đồng thời sẽ được các cơ quan liên quan tiếp nhận với tâm lý “thoải mái”, hạn chế ảnh hưởng đến mối quan hệ phối hợp trong công tác giữa Viện kiểm sát với Tòa án và các cơ quan liên quan.

Thứ  năm, xây dựng kỹ năng kiểm sát việc thực hiện các yêu cầu trong bản kiến nghị:

Sau khi ban hành kiến nghị, lãnh đạo đơn vị chỉ đạo Kiểm sát viên trao đổi với Tòa án, cơ quan bị kiến nghị có văn bản trả lời tiếp thu theo yêu cầu trong kiến nghị. Đồng thời kiểm sát lại các tài liệu trong hồ sơ về việc khắc phục vi phạm của Tòa án, nếu là dạng vi phạm cần khắc  phục, từ đó nâng cao hiệu quả chất lượng của bản kiến nghị Viện kiểm sát đã ban hành.