Bàn về khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước

Pháp luật tố tụng hành chính hiện hành chỉ ghi nhận quyền khởi kiện vụ án hành chính và cơ chế giải quyết các khiếu kiện hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức khi quyết định hành chính, hành vi hành chính đó tác động hoặc ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình, mà chưa ghi nhận cơ chế khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước; thay vào đó, trường hợp quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể có thẩm quyền xâm phạm đến lợi ích công sẽ được giải quyết theo cơ chế khác.

1. Sự cần thiết bổ sung chế định khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước

Nhằm tăng cường bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước, bảo vệ pháp luật, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, Đại hội Đảng lần thứ XIII đã khẳng định: “Xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong sạch, vững mạnh, tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả, vì Nhân dân phục vụ và vì sự phát triển của đất nước…”. Bên cạnh đó, Nghị quyết số 27-NQ/TW ngày 09/11/2022 Hội nghị lần thứ sáu Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn mới đã đặt ra nhiệm vụ: Hoàn thiện cơ bản việc xây dựng nền tư pháp chuyên nghiệp, hiện đại, công bằng, nghiêm minh, liêm chính, phụng sự Tổ quốc, phục vụ Nhân dân, bảo vệ công lý, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của tổ chức, cá nhân.

Pháp luật Việt Nam hiện quy định về bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước thông qua các cơ chế như thanh tra, kiểm tra; hoạt động kiểm toán, thông qua hoạt động tố tụng tư pháp (tư pháp hình sự, dân sự, hành chính). Trong quản lý hành chính nhà nước, khi chủ thể có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính trái pháp luật, tùy theo tính chất và mức độ vi phạm, chủ thể đó có thể bị xử lý kỷ luật, truy cứu trách nhiệm hình sự, phải bồi thường thiệt hại hoặc bị khởi kiện hành chính.

Pháp luật quy định trách nhiệm pháp lý của chủ thể quản lý nhà nước trong trường hợp gây ảnh hưởng đến lợi ích công khi thi hành nhiệm vụ “tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật hoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự”[1]; điều đó có nghĩa, hiện nay pháp luật Việt Nam ghi nhận hai cơ chế trách nhiệm pháp lý đối với cơ quan nhà nước khi xâm phạm đến lợi ích công: Xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự. 

Theo quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2025, chủ thể khởi kiện vụ án là cá nhân, cơ quan, tổ chức chịu tác động hoặc bị ảnh hưởng trực tiếp từ quyết định hành chính, hành vi hành chính[2]; do đó, đối với những vi phạm, tác động tiêu cực đến lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước mà chưa có chủ thể bị tác động trực tiếp thì sẽ không có cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đứng ra yêu cầu, kiến nghị, khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết. Đây có thể coi là sự thiếu sót trong quy định của pháp luật về bảo vệ ích công cộng, lợi ích của Nhà nước.

Bản chất của quyền khởi kiện vụ án hành chính là quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp khi quyền và lợi ích hợp pháp bị chủ thể quản lý hành chính nhà nước xâm phạm, việc thực hiện quyền khởi kiện sẽ làm phát sinh vụ án hành chính tại Tòa án. Đây là một trong những cách thức người khởi kiện bảo vệ quyền lợi của mình, thông qua việc gửi đơn yêu cầu Tòa án xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính. Đối với trường hợp khởi kiện để bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích Nhà nước, thì quyền khởi kiện vụ án hành chính là quyền của chủ thể theo luật định trong việc yêu cầu Tòa án xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm đến lợi ích công cộng, lợi ích Nhà nước. Việc khởi kiện vụ án hành chính là cơ sở pháp lý làm phát sinh quan hệ pháp luật tố tụng hành chính, không có hành vi khởi kiện yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính thì không có quá trình tố tụng tiếp theo. Do đó, việc ghi nhận hai cơ chế trách nhiệm pháp lý là xử lý kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự mà thiếu cơ chế khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công là chưa đầy đủ, ảnh hưởng đến hiệu quả bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng trên thực tế.

2. Một số đề xuất, kiến nghị

Thứ nhất, hoàn thiện quy định về nhận diện lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước.

Mặc dù đều dùng để chỉ “lợi ích công” nhưng giữa lợi ích công cộng và lợi ích của Nhà nước có nội hàm, phạm vi, giới hạn... khác nhau. Theo đó, lợi ích công cộng có thể hiểu “là những giá trị về vật chất hoặc tinh thần phục vụ sự phát triển của xã hội và mọi người trong xã hội hay cộng đồng, được pháp luật ghi nhận và bảo vệ”. Với cách tiếp cận này, lợi ích công bao gồm lợi ích trong các lĩnh vực như: Tài sản công, đất đai, tài nguyên khoáng sản, môi trường, an toàn vệ sinh thực phẩm, dược phẩm…; lợi ích của Nhà nước có thể hiểu là những giá trị về vật chất hoặc tinh thần chung của dân tộc, là toàn bộ những yếu tố tạo nên các điều kiện cần thiết cho sự tồn tại và phát triển bền vững của cộng đồng với tư cách quốc gia - dân tộc có chủ quyền, độc lập, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ.

Thứ hai, bổ sung cơ chế khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước.

Khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công có thể hiểu là việc chủ thể có tư cách pháp lý theo quy định của pháp luật gửi đơn yêu cầu Tòa án có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý nhà nước ban hành hoặc thực hiện theo thủ tục tố tụng tương ứng nhằm bảo vệ lợi ích của Nhà nước, lợi ích công cộng. Khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công góp phần bảo đảm hiệu quả quyền con người, bởi lẽ hiệu quả bảo đảm các quyền con người, quyền công dân về kinh tế, xã hội, văn hóa có mối quan hệ chặt chẽ với sự phát triển kinh tế, xã hội của đất nước; bảo đảm lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước phụ thuộc vào mức độ phát triển bền vững của kinh tế, xã hội của quốc gia. Vì vậy, vấn đề bảo đảm quyền con người có mối quan hệ biện chứng với bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước.

Đồng thời, khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công sẽ góp phần quan trọng nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước. Trách nhiệm bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước trước tiên thuộc về Nhà nước, trong đó các cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước trên cơ sở quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn thực hiện các hoạt động cụ thể tương ứng với từng lĩnh vực quản lý nhằm bảo vệ hiệu quả các lợi ích công cộng, lợi ích Nhà nước. Hoạt động quản lý nhà nước chịu sự kiểm soát của nhiều chủ thể trong xã hội - kiểm soát quyền lực, có giá trị cốt lõi trong bảo đảm hiệu quả hoạt động của các chủ thể quản lý nhà nước, góp phần ngăn chặn, phòng ngừa các hành vi vi phạm xảy ra hoặc kịp thời phát hiện, xử lý đối với những hành vi xâm phạm đến lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước; qua đó, góp phần nâng cao hiệu quả hoạt động của chủ thể quản lý hành chính nhà nước.

Như vậy, việc quy định cơ chế bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước thông qua thủ tục tố tụng hành chính đảm bảo tính toàn diện, góp phần nâng cao hiệu quả bảo vệ lợi ích công. Cùng với trách nhiệm kỷ luật hành chính hoặc trách nhiệm hình sự, cần quy định cơ chế khởi kiện vụ án hành chính đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm đến lợi ích công cộng, lợi ích nhà nước nhằm áp dụng chính xác trách nhiệm pháp lý tương ứng với từng hành vi vi phạm trong hoạt động quản lý nhà nước.

Thứ ba, xây dựng khung pháp lý về khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công, trong đó cần tập trung vào những vấn đề cơ bản sau:

- Về đối tượng khởi kiện:

Cơ chế khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước được đặt ra khi cơ quan/người có thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước không thực hiện hoặc thực hiện không đúng pháp luật. Hoạt động quản lý hành chính nhà nước được thể hiện bằng các phương thức khác nhau, nhưng chung quy lại, được thể hiện qua hai hình thức: Ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính (hành vi hành chính có thể được thực hiện bằng hành động hoặc không hành động). Vì vậy, việc không thực hiện hoặc thực hiện không đúng quy định của pháp luật trong quản lý hành chính nhà nước có thể gây thiệt hại, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức hoặc có thể gây thiệt hại đến lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước.

Như vậy, chủ thể quản lý hành chính nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình thông qua việc ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính. Các quyết định, hành vi này có thể không đúng pháp luật và gây ảnh hưởng đến lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước. Vì vậy, cần xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước bao gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan quản lý nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước khi không thực hiện hoặc thực hiện không đúng pháp luật gây thiệt hại đến lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước.

- Về chủ thể khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công:

Nghiên cứu pháp luật quốc tế về vị trí, vai trò, trách nhiệm của Viện kiểm sát/Viện công tố cho thấy, ở bất kỳ quốc gia nào, Viện kiểm sát/Viện công tố luôn là chủ thể đại diện cho lợi ích công. Ở Việt Nam, Viện kiểm sát nhân dân có chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp[3]. Trong lĩnh vực tố tụng hành chính, Viện kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính, góp phần đảm bảo hiệu quả giải quyết vụ án hành chính nói chung, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, đặc biệt là lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước. Chủ thể gây thiệt hại đến lợi ích công trong lĩnh vực quản lý hành chính khác với chủ thể gây thiệt hại trong lĩnh vực dân sự; theo đó, chủ thể có hành vi vi phạm gây ảnh hưởng đến lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước trong lĩnh vực dân sự có thể là cá nhân, cơ quan, tổ chức (những chủ thể không mang quyền lực nhà nước) nên quyền khởi kiện trước hết được giao cho cơ quan, tổ chức quản lý, phụ trách đối với lĩnh vực đó[4]. Nhưng trong quan hệ pháp luật hành chính, chủ thể gây thiệt hại đến lợi ích công là cơ quan quản lý hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý hành chính (chủ thể nhân danh quyền lực nhà nước). Vì vậy, cần có cơ quan độc lập, có đủ các điều kiện về chuyên môn, bộ máy, cơ sở vật chất... thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công. Với đặc điểm và điều kiện về bộ máy, chức năng, con người cũng như các yếu tố cần thiết khác, Viện kiểm sát nhân dân thực hiện việc khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước là phù hợp và đảm bảo tính khả thi.

- Về phương thức, trình tự khởi kiện và thủ tục giải quyết vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công:

Cần quy định chặt chẽ về trình tự thực hiện các bước khởi kiện vụ án hành chính từ khi phát hiện, yêu cầu, kiến nghị khắc phục, phản hồi, báo cáo kết quả, thực hiện khởi kiện...; đồng thời, xây dựng hệ thống các quy định về thủ tục giải quyết vụ án hành chính để bảo vệ lợi ích công tại Tòa án như: Thủ tục nhận và xử lý đơn khởi kiện; trình tự tố tụng; quyền, nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ tố tụng...

Bên cạnh đó, cần tiếp tục hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu quả của cơ chế thanh tra, kiểm tra, kiểm toán; đồng thời hoàn thiện quy định về cơ chế phối hợp trong quá trình thực thi nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước có chức năng, nhiệm vụ bảo vệ lợi ích công cộng, lợi ích của Nhà nước.