Hoàn thiện quy định của pháp luật về phiên họp xét kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của tòa án cấp sơ thẩm

Việc pháp luật tố tụng hành chính chưa quy định về cách thức xử lý của Hội đồng xét xử phúc thẩm khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện tại thời điểm trước khi mở hoặc tại phiên họp xét kháng cáo về quyết định đình chỉ giải quyết của Tòa án cấp sơ thẩm đang là một trong những khó khăn, vướng mắc phổ biến tại các Tòa án cấp phúc thẩm hiện nay. Bài viết phân tích những bất cập của Luật tố tụng hành chính năm 2015 về phiên họp xét kháng cáo về quyết định đình chỉ giải quyết của Tòa án cấp sơ thẩm, từ đó đưa ra kiến nghị hoàn thiện.

1. Quy định về phiên họp xét kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của Tòa án cấp sơ thẩm

Thứ nhất, về điều kiện phát sinh phiên họp xét kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính của Tòa án cấp sơ thẩm:

Theo quy định của Luật tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015, phiên họp xét kháng cáo về quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm không xuất hiện ở giai đoạn giải quyết sơ thẩm, mà chỉ xuất hiện ở giai đoạn phúc thẩm. Tuy nhiên, không phải mọi giai đoạn phúc thẩm đều xuất hiện phiên họp này. Nói cách khác, phiên họp xét kháng cáo về quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm chỉ xuất hiện khi có đủ hai điều kiện: (1) Tòa án cấp sơ thẩm phải ban hành quyết định đình chỉ giải quyết vụ án; (2) Quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm bị đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự kháng cáo hợp lệ.

Thứ hai, về thời gian mở và thành phần tham gia phiên họp xét kháng cáo quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm:

Khoản 1 Điều 243 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Tòa án cấp phúc thẩm phải tổ chức phiên họp và ra quyết định giải quyết việc kháng cáo, kháng nghị trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được kháng cáo, kháng nghị”. Theo đó, thời hạn để Tòa án cấp phúc thẩm mở phiên họp xét kháng cáo về quyết định đình chỉ giải quyết của Tòa án cấp sơ thẩm rất khẩn trương, nhanh chóng, kịp thời, bảo đảm đúng tiến độ công tác giải quyết phúc thẩm ở các Tòa án. Bên cạnh đó, Luật TTHC năm 2015 còn quy định về thành phần Hội đồng xét kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm là 03 Thẩm phán. Trong phiên họp còn có sự tham gia của Kiểm sát viên của Viện kiểm sát cùng cấp và đương sự có kháng cáo. Đây là quy định cần thiết, giúp các đương sự kháng cáo có cơ hội bày tỏ ý kiến, quan điểm về quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm; là điều kiện để Viện kiểm sát thực hiện chức năng kiểm sát, giám sát tại phiên họp, bảo đảm mọi quy trình, thủ tục giải quyết của Tòa án khách quan, minh bạch, chính xác. Tuy nhiên, các khoản 3, 4 Điều 243 Luật TTHC năm 2015 lại quy định khi đương sự kháng cáo được triệu tập tham gia phiên họp mà vắng mặt thì phiên họp vẫn được tiến hành bình thường; trường hợp Viện kiểm sát có kháng nghị quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm mà Kiểm sát viên vắng mặt thì phiên họp phải được hoãn.

Thứ ba, về trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp xét kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm:

Luật TTHC năm 2015 không dành riêng một điều khoản trực tiếp quy định về trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp xét kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm nói riêng và xét kháng cáo, kháng nghị những quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm nói chung. Do đó, theo Điều 243 Luật TTHC năm 2015, tác giả nhận thấy trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp này khá đơn giản: Một thành viên của Hội đồng xét xử phúc thẩm trình bày tóm tắt nội dung quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, nội dung của kháng cáo, tài liệu, chứng cứ kèm theo nếu có; đương sự được mời đến nếu có mặt thì trình bày ý kiến về kháng cáo của mình; Kiểm sát viên của Viện kiểm sát cùng cấp tham gia phiên họp phát biểu ý kiến về việc giải quyết kháng cáo; Hội đồng xét xử ra quyết định giải quyết kháng cáo đó. Việc quy định các đương sự kháng cáo được mời tham dự và trình bày ý kiến về nội dung kháng cáo đã giúp đương sự có cơ hội tốt hơn để bảo vệ yêu cầu kháng cáo, góp phần đảm bảo hoạt động của Tòa án minh bạch và dân chủ hơn.

Thứ tư, về quyết định của Hội đồng xét xử phúc thẩm tại phiên họp xét kháng cáo về quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm:

Sau khi xem xét về kháng cáo đối với quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm, Hội đồng xét xử phúc thẩm được quyền ban hành một trong ba quyết định sau: (1) Giữ nguyên quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm; (2) Sửa quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm; (3) Hủy quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm và chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm để tiếp tục giải quyết vụ án.

Mỗi quyết định sẽ tác động đến đương sự kháng cáo theo những cách khác nhau. Tuy nhiên, quyết định hủy quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm, chuyển hồ sơ cho Tòa án cấp sơ thẩm để tiếp tục giải quyết vụ án là phù hợp nhất với mong muốn của đương sự kháng cáo, bởi vụ án sẽ không bị chấm dứt và tiếp tục được giải quyết để làm sáng tỏ tranh chấp hành chính trong vụ án.

2. Một số hạn chế, bất cập và kiến nghị hoàn thiện

Thứ nhất, thời hạn để Tòa án cấp phúc thẩm mở phiên họp xét kháng cáo quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm tương đối ngắn, chưa phù hợp với thực tiễn.

Để bảo đảm tiến trình mở phiên họp xét kháng cáo, kháng nghị quyết định (quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án) của Tòa án cấp sơ thẩm được thống nhất, khẩn trương, khoản 1 Điều 243 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Tòa án cấp phúc thẩm phải tổ chức phiên họp và ra quyết định giải quyết việc kháng cáo, kháng nghị trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được kháng cáo, kháng nghị”. Việc giới hạn rõ về thời hạn như trên là cần thiết, tránh trường hợp Tòa án cấp phúc thẩm chậm trễ trong việc giải quyết kháng cáo, kháng nghị, bảo đảm quyền lợi cho các đương sự kháng cáo. Tuy nhiên, với mục tiêu giải quyết chính xác, đúng đắn các kháng cáo, kháng nghị quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm, tác giả cho rằng, thời hạn trên tương đối ngắn, chưa tạo điều kiện thuận lợi nhất để Tòa án cấp phúc thẩm nghiên cứu hồ sơ vụ án, đánh giá đối tượng bị kháng cáo, kháng nghị, chưa đảm bảo chất lượng phiên họp và kết quả giải quyết vụ án. Trong khi đó, khoản 2 Điều 314 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 lại quy định: “Trong thời hạn 01 tháng, kể từ ngày thụ lý vụ án có quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị, Tòa án phải mở phiên họp phúc thẩm để xem xét quyết định đó; trường hợp có lý do chính đáng thì thời hạn này là 02 tháng”. Theo tác giả, Luật TTHC năm 2015 cần tăng thời hạn để Tòa án cấp phúc thẩm mở phiên họp xem xét kháng cáo, kháng nghị quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm tương tự như khoản 2 Điều 314 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015, nhằm bảo đảm quyền lợi của các chủ thể kháng cáo, kháng nghị, bảo đảm chất lượng giải quyết vụ án của Tòa án cấp phúc thẩm, tránh trường hợp mở phiên họp quá nhanh làm ảnh hưởng đến chất lượng xét xử phúc thẩm vụ án hành chính.

Thứ hai, trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp xét kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm chưa toàn diện và thiếu rõ ràng.

Điều 243 Luật TTHC năm 2015 chưa đề cập đến các thủ tục phải có trong tiến trình tố tụng của một phiên họp tại Tòa án như: Thủ tục khai mạc phiên họp, tuyên bố mục đích, nội dung của phiên họp, Thẩm phán chủ tọa phiên họp giới thiệu các thành viên Hội đồng xét xử, Thẩm phán phổ biến các quyền, nghĩa vụ của đương sự kháng cáo, thành phần Thư ký phiên họp ghi biên bản. Vì vậy, trong thực tiễn áp dụng pháp luật, các Tòa án không thực hiện theo một quy chuẩn nhất định, mỗi Tòa án sẽ xử lý, áp dụng theo quan điểm riêng nên Viện kiểm sát cũng gặp khó khăn trong công tác kiểm sát.

Tác giả cho rằng, Luật TTHC năm 2015 cùng các văn bản quy phạm pháp luật liên quan cần bổ sung các điều khoản rõ ràng về trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp xét kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm. Theo đó, trên cơ sở tham khảo trình tự, thủ tục tiến hành một số phiên họp trong Luật TTHC năm 2015 và thực tiễn tiến hành các phiên họp này, tác giả đề xuất hoàn thiện quy định về trình tự, thủ tục Tòa án cấp phúc thẩm tiến hành phiên họp xét kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm như sau: (1) Thẩm phán chủ tọa phiên họp khai mạc phiên họp, tuyên bố lý do của phiên họp, giới thiệu thành phần các Thẩm phán, Thư ký ghi biên bản phiên họp, đại diện Viện kiểm sát cùng cấp; (2) Thẩm phán chủ tọa phiên họp phổ biến chương trình của phiên họp; quyền, nghĩa vụ của người kháng cáo có mặt tại phiên họp; (3) Công khai tài liệu, chứng cứ có liên quan đến nội dung kháng cáo; (4) Thẩm phán thành viên của Hội đồng xét xử trình bày tóm tắt nội dung quyết định đình chỉ giải quyết vụ án bị kháng cáo, nội dung kháng cáo; (5) Hội đồng xét xử lắng nghe ý kiến phát biểu của người kháng cáo và nghe ý kiến của đại diện Viện kiểm sát cùng cấp (nếu có mặt); (6) Hội đồng xét xử phúc thẩm công bố quyết định giải quyết kháng cáo về quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm.

Trình tự, thủ tục theo đề xuất trên sẽ tạo cơ sở pháp lý rõ ràng để Tòa án cấp phúc thẩm có được sự đồng bộ khi vận dụng pháp luật, giúp Viện kiểm sát thuận lợi thực hiện chức năng kiểm sát phiên họp.

Thứ ba, chưa có quy định về cách thức xử lý của Hội đồng xét xử phúc thẩm khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện trước khi mở phiên họp hoặc tại phiên họp giải quyết kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm.

Rút đơn khởi kiện là quyền đặc thù thuộc về quyền quyết định và tự định đoạt của người khởi kiện, được Tòa án bảo đảm trong quá trình TTHC. Trong giai đoạn giải quyết phúc thẩm vụ án hành chính, quyền rút đơn khởi kiện của người khởi kiện được ghi nhận tại các điều 234, 235 Luật TTHC năm 2015. Tuy nhiên, hai điều luật này chỉ bảo đảm quyền rút đơn khởi kiện của người khởi kiện tại thời điểm trước khi mở hoặc tại phiên tòa xét xử phúc thẩm vụ án hành chính. Luật TTHC năm 2015 chưa đề cập đến cách thức xử lý của Hội đồng xét xử phúc thẩm khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện trước khi mở hoặc tại phiên họp xét kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm. Do vậy, trên thực tế hiện nay, mỗi Tòa án cấp phúc thẩm giải quyết theo cách riêng, không thống nhất.

Vụ án thứ nhất: Ngày 31/3/2023, Tòa án nhân dân (TAND) tỉnh Đ ra Quyết định số 21/QĐST-HC đình chỉ giải quyết vụ án hành chính sơ thẩm đối với yêu cầu của ông A. Không đồng ý, ngày 05/4/2023, ông A kháng cáo toàn bộ nội dung quyết định đình chỉ nêu trên và được TAND cấp cao thụ lý giải quyết bằng phiên họp. Ngày 31/7/2023 ông A có đơn xin rút đơn khởi kiện và đồng thời xin rút đơn kháng cáo. Ngày 02/8/2023, TAND cấp cao có văn bản số 1403/2023/CV-TANDCC đề nghị người bị kiện cho ý kiến bằng văn bản có hay không đồng ý việc rút đơn khởi kiện của ông A. Tuy nhiên, người bị kiện lại không có ý kiến. Ngày 16/8/2023, TAND cấp cao ban hành Quyết định số 692/2023/QĐ-PT với nội dung: Chấp nhận việc rút kháng cáo của ông A, không chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của ông A và giữ nguyên Quyết định đình chỉ giải quyết số 21/QĐST-HC của TAND tỉnh Đ.

Nhận thấy, trong vụ án này, khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện trước khi mở phiên họp giải quyết kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án, Tòa án cấp phúc thẩm đã có văn bản hỏi ý kiến của người bị kiện; khi người bị kiện không có ý kiến trả lời thì Tòa án cấp phúc thẩm đã không đồng ý việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện, giữ nguyên quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm.

Vụ án thứ hai: Ngày 15/12/2017, TAND tỉnh B ban hành Quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính sơ thẩm số 18/2017/QĐST-HC. Không đồng ý, bà Lê Thị N (người khởi kiện) đã kháng cáo quyết định này và yêu cầu TAND cấp phúc thẩm tuyên hủy quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính sơ thẩm, đưa vụ án ra xét xử theo quy định của pháp luật.

Ngày 09/7/2018, bà N rút đơn kháng cáo và rút đơn khởi kiện. Hội đồng xét xử phúc thẩm chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của bà N, hủy Quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính sơ thẩm số 18/2017/QĐST-HC của TAND tỉnh B, đình chỉ giải quyết vụ án hành chính do TAND cấp cao thụ lý. Ngày 13/12/2018, TAND cấp cao ban hành Quyết định giải quyết việc kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án hành chính số 546/2018/QĐ-PT với nội dung: Chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của bà N, hủy Quyết định đình chỉ giải quyết số 18/2017/QĐST-HC của TAND tỉnh B, đình chỉ giải quyết vụ án hành chính do TAND cấp cao thụ lý.

Nhận thấy, trong vụ án này, Tòa án cấp phúc thẩm xử lý hoàn toàn khác với vụ án trên. Theo đó, khi người khởi kiện rút đơn khởi kiện tại phiên họp giải quyết kháng cáo quyết định đình chỉ giải quyết vụ án, Tòa án cấp phúc thẩm lại không hỏi ý kiến của người bị kiện, mà thay vào đó, Tòa án cấp phúc thẩm đã chấp nhận việc rút đơn khởi kiện, hủy quyết định đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm.

Như vậy, qua hai vụ án trên cho thấy, mỗi Tòa án cấp phúc thẩm có cách xử lý riêng; trong khi đó, hiện nay pháp luật TTHC không có quy định chính thức về vấn đề này, nên không thể khẳng định cách thức xử lý nào là chính xác.

Về giải pháp khắc phục, tác giả cho rằng, cần tham khảo có chọn lọc Điều 234 Luật TTHC năm 2015 (quy định về trường hợp người khởi kiện rút đơn khởi kiện trước khi mở hoặc tại phiên tòa xét xử phúc thẩm bản án sơ thẩm), để sửa đổi, bổ sung khoản 5 Điều 243 Luật TTHC năm 2015 như sau:

“Trước khi mở phiên họp hoặc tại phiên họp giải quyết kháng cáo về quyết định (quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án) của Tòa án cấp sơ thẩm, mà người khởi kiện rút đơn khởi kiện, thì Hội đồng xét xử phúc thẩm phải hỏi ý kiến của người bị kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập (nếu có) có đồng ý hay không và tùy từng trường hợp mà giải quyết như sau:

a) Trường hợp người bị kiện hoặc người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập (nếu có) không đồng ý thì không chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện. 

b) Trường hợp người bị kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan có yêu cầu độc lập (nếu có) đồng ý thì chấp nhận việc rút đơn khởi kiện của người khởi kiện. Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định hủy quyết định (quyết định tạm đình chỉ hoặc đình chỉ giải quyết vụ án) của Tòa án cấp sơ thẩm và đình chỉ giải quyết toàn bộ vụ án.

c) Trường hợp tại phiên họp mà người khởi kiện rút đơn khởi kiện nhưng người bị kiện, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan (nếu có) vắng mặt thì Hội đồng xét xử tạm ngừng phiên họp”.

Việc sửa đổi, bổ sung Điều luật theo hướng trên không chỉ bảo đảm việc tôn trọng quyền và lợi ích của các đương sự, mà còn giúp Tòa án cấp phúc thẩm có căn cứ pháp lý chính thức để xử lý các tình huống xảy ra trong thực tiễn, bảo đảm việc vận dụng pháp luật thống nhất; đồng thời, giúp Viện kiểm sát thực hiện hiệu quả quyền năng của mình, góp phần bảo đảm hiệu quả kiểm sát và chất lượng giải quyết phúc thẩm các vụ án nói chung và vụ án hành chính nói riêng, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.

ThS. Lê Thị Mơ