Về nguyên tắc chủ quyền nhân dân trong pháp luật Việt Nam

Trong lịch sử chính trị - pháp lý của nhân loại, thuật ngữ chủ quyền nhân dân được đề cập từ khá sớm. Thuật ngữ này có nguồn gốc từ Hy Lạp cổ đại, nơi nền dân chủ Athen cho phép người dân tham gia trực tiếp vào việc đưa ra các quyết định chính trị. Tuy nhiên, đến thế kỷ XVIII, chủ quyền nhân dân mới trở thành lý thuyết. Theo đó, chủ quyền nhân dân tập trung ở hai phương diện nội dung chính: (i) Về nguồn gốc của chủ quyền; (ii) Chủ thể nắm giữ chủ quyền.

Nguyên tắc chủ quyền nhân dân thể hiện chủ yếu trên hai phương diện nội dung cơ bản: (i) Quyền lực nhân dân là cái toàn thể, tối cao; quyền lực nhà nước là cái bộ phận của quyền lực nhân dân, do Nhân dân trao cho Nhà nước đảm trách và thực hiện; (ii) Nhân dân không trao tất cả quyền lực của mình cho người đại diện hay bất kỳ thiết chế cộng đồng nào khác, vẫn giữ lại một phần quyền lực của mình, chẳng hạn như quyền bầu cử, biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân, quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyền quyết định các nội dung trọng đại của quốc gia, quyền khiếu nại, quyền tố cáo.

1. Nguyên tắc chủ quyền nhân dân trong Hiến pháp năm 2013

Hiến pháp năm 2013 đã tiếp nhận và thể hiện về chủ quyền nhân dân đầy đủ hơn Hiến pháp các năm 1959, 1980, 1992. Điều này được thể hiện trong Lời nói đầu và nhiều quy định của Hiến pháp năm 2013. Cụ thể như sau:

Thứ nhất, nếu trong Lời nói đầu của Hiến pháp các năm trước đây chỉ nhấn mạnh đến “nhân dân ra sức, nghiêm chỉnh thi hành Hiến pháp…”, thì lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến Việt Nam, Lời nói đầu của Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận: “… Nhân dân Việt Nam xây dựng, thi hành và bảo vệ Hiến pháp này vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”.

Thứ hai, thể hiện rõ chủ quyền nhân dân là một trong những nguyên tắc cơ bản, Điều 2 Hiến pháp năm 2013 xác định ở Việt Nam, quyền lực nhà nước có nguồn gốc từ Nhân dân; nói cách khác, chủ thể thực sự, đích thực và tối cao của quyền lực nhà nước là Nhân dân. Theo đó, quyền lực nhà nước dù do cá nhân hay tổ chức công quyền nào nắm giữ cũng đều từ sự ủy quyền của Nhân dân; không có thứ quyền lực nhà nước nào nằm ngoài sự trao quyền, ủy quyền của Nhân dân.

Thứ ba, Điều 6 Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện sự chú trọng hình thức dân chủ trực tiếp khi Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước. Có thể nói lần đầu tiên trong lịch sử lập hiến, bản Hiến pháp năm 2013 đã quy định Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng cả dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện. Việc Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ đại diện cũng đã được mở rộng hơn so với các Hiến pháp trước đây: Không chỉ “thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân”, mà còn “thông qua các cơ quan khác của Nhà nước”. Điều này thể hiện nhận thức khoa học và đầy đủ hơn về hình thức dân chủ đại diện - một trong những hình thức thực hiện quyền lực nhân dân.

Thứ tư, hiện thực hóa triết lý Nhân dân là chủ thể của quyền lập hiến, chế định quyền con người, quyền cơ bản của công dân được Hiến pháp năm 2013 quy định ở vị trí trang trọng tại Chương 2, ngay sau Chương I - “Chế độ chính trị”. Cùng với đó, Hiến pháp năm 2013 đã thể hiện những nhận thức mới về đề cao nhân tố con người, coi con người là chủ thể, nguồn lực chủ yếu và là mục tiêu của sự phát triển. Lần đầu tiên, Hiến pháp năm 2013 khẳng định các nguyên tắc: “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế, văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và pháp luật”; “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe cộng đồng” (Điều 14). Những quy định này nhấn mạnh và đề cao trách nhiệm của Nhà nước trong mối quan hệ với quyền con người, quyền công dân; đồng thời, cũng chính là cơ sở hiến định để mọi người và công dân bảo vệ và thực hiện quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân. Nếu không có tư duy đề cao nguyên tắc chủ quyền nhân dân, thì không thể có các quy định về các nguyên tắc nền tảng đó của Hiến pháp.

Thứ năm, với nhận thức tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về Nhân dân, Hiến pháp năm 2013 đã thừa nhận Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước, chủ thể phân công quyền lực nhà nước. Phương tiện để Nhân dân giao quyền, ủy quyền quyền lực nhà nước của mình là thực hiện quyền lập hiến. Bằng quyền lập hiến của mình, Nhân dân ủy thác quyền lập pháp cho Quốc hội (Điều 69), quyền hành pháp cho Chính phủ (Điều 94) và quyền tư pháp cho Tòa án (Điều 102). Có thể thấy rằng, quyền lập hiến là quyền lực tối cao so với quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp. Ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đều khởi xướng từ quyền lập hiến.

2. Nguyên tắc chủ quyền nhân dân trong một số văn bản pháp luật

Nguyên tắc chủ quyền nhân dân đã được cụ thể hóa trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Các luật quan trọng về mở rộng và phát huy dân chủ trực tiếp như: Luật bầu cử, Luật trưng cầu ý dân, Luật khiếu nại, Luật tố cáo, Luật tiếp cận thông tin, Luật thực hiện dân chủ ở cơ sở... tạo cơ sở pháp lý vững chắc để Nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình, trực tiếp quyết định các công việc của quốc gia và địa phương.

Luật bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân năm 2015 đã có những điều chỉnh nhằm đảm bảo quyền bầu cử của công dân, cụ thể: Điều 2 quy định ngắn gọn, không bao gồm các khía cạnh về nguyên tắc bình đẳng trong quyền bầu cử, bởi lẽ nguyên tắc này đã được quy định trong Hiến pháp; Điều 29 đã luật hóa một số quy định trong các văn bản hướng dẫn của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về thời gian tạm trú để được lập danh sách cử tri, quyền bầu cử của công dân từ nước ngoài trở về trước thời điểm bỏ phiếu, trường hợp người bị tạm giam, tạm giữ, người đang chấp hành biện pháp đưa vào cơ sở giáo dục bắt buộc, cơ sở cai nghiện bắt buộc…

Đặc biệt, Luật trưng cầu ý dân năm 2015 tạo lập khuôn khổ pháp lý tương đối đầy đủ cho việc quyết định của Nhân dân, thể hiện trên một số phương diện cơ bản sau đây:

- Về nguyên tắc trưng cầu ý dân, Luật quy định 03 nguyên tắc trong trưng cầu ý dân: (i) Bảo đảm để Nhân dân trực tiếp thể hiện ý chí của mình trong việc quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước; (ii) Thực hiện nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín khi trưng cầu ý dân; (iii) Việc trưng cầu ý dân phải được tiến hành theo trình tự, thủ tục do Luật này quy định (Điều 4).

- Về nội dung trưng cầu ý dân, Luật quy định Quốc hội xem xét, quyết định trưng cầu ý dân về các nội dung sau: (i) Toàn văn Hiến pháp hoặc một số nội dung quan trọng của Hiến pháp; (ii) Vấn đề đặc biệt quan trọng về chủ quyền, lãnh thổ quốc gia, quốc phòng, an ninh, đối ngoại có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích quốc gia; (iii) Vấn đề đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của đất nước; (iv) Vấn đề đặc biệt quan trọng khác của đất nước (Điều 6).

- Về chủ thể có quyền đề nghị trưng cầu ý dân, Luật quy định: (i) Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ hoặc ít nhất là một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội có quyền đề nghị Quốc hội xem xét, quyết định việc trưng cầu ý dân (khoản 1 Điều 14).

- Về chủ thể có trách nhiệm thực hiện trưng cầu ý dân, Luật quy định Ủy ban Thường vụ Quốc hội tự tổ chức và chỉ đạo thực hiện trưng cầu ý dân ở các địa phương trên toàn quốc. Chính phủ là cơ quan phối hợp với Ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức trưng cầu ý dân trên toàn quốc; còn việc phối hợp tổ chức trưng cầu ý dân ở địa phương sẽ được thực hiện bởi hệ thống Ủy ban nhân dân các cấp.

- Về kết quả trưng cầu ý dân, để xác định một cuộc trưng cầu ý dân hợp lệ phải bảo đảm ít nhất 3/4 tổng số cử tri cả nước có tên trong danh sách cử tri đi bỏ phiếu; nội dung trưng cầu ý dân được quá 1/2 số phiếu hợp lệ đồng ý mới có giá trị thi hành.

Bên cạnh đó, Việt Nam đã và đang hoàn thiện các quy định của pháp luật về quyền con người, quyền công dân. Tính từ tháng 01/2014 đến nay, có khoảng hơn 100 luật, pháp lệnh được Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội thông qua, trong đó có nhiều luật quan trọng về quyền con người, như: Bộ luật Hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2017; Bộ luật Dân sự năm 2015; Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2021; Luật thi hành tạm giữ, tạm giam năm 2015; Luật tín ngưỡng, tôn giáo năm 2016; Luật báo chí năm 2016; Luật trợ giúp pháp lý năm 2017; Luật trách nhiệm bồi thường của Nhà nước năm 2017; Luật an ninh mạng năm 2018; Luật đặc xá năm 2018... Các luật này đã quy định đầy đủ, rõ ràng hầu hết các quyền dân sự và chính trị; các cơ chế bảo đảm và phát huy các quyền này tại Việt Nam; tạo ra bước tiến mới trong đảm bảo quyền con người, quyền công dân.

Ngoài ra, trong lĩnh vực xây dựng chính sách, pháp luật, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020 đã quy định việc tham gia của Nhân dân vào quá trình soạn thảo, xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật. Người dân có thể tham gia xây dựng các chính sách, pháp luật thông qua đại biểu trong các cơ quan đại diện (Quốc hội, Hội đồng nhân dân) hoặc thông qua các phương tiện thông tin đại chúng, nhưng cũng có thể quyết định trực tiếp các vấn đề ở tầm quốc gia khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân. Sự tham gia của Nhân dân được thực hiện trong toàn bộ quá trình xây dựng chính sách, pháp luật: Từ các đề xuất sáng kiến ban đầu, đến việc tiến hành triển khai xây dựng, quyết định và điều hành chính sách, pháp luật. Có thể thấy, các phương thức để người dân tham gia vào quá trình xây dựng, quyết định và điều hành chính sách, pháp luật đã được quy định rất đa dạng, phong phú.

3. Một số vấn đề đặt ra nhằm bảo đảm nguyên tắc chủ quyền nhân dân

Thứ nhất, quy định tại Điều 120 Hiến pháp năm 2013 cho thấy vai trò sáng kiến, xây dựng và thông qua Hiến pháp của Nhân dân vẫn chưa được thể hiện rõ, bởi việc trưng cầu ý dân về Dự thảo Hiến pháp (toàn văn hoặc một số nội dung quan trọng của Hiến pháp) là không mang tính bắt buộc. Nói cách khác, sự hiến định về thủ tục thông qua Hiến pháp, chủ thể quyết định tối cao về Hiến pháp và các vấn đề quan trọng của đất nước chưa phải là Nhân dân trực tiếp thực hiện, mà vẫn thông qua Quốc hội - cơ quan đại biểu cao nhất của Nhân dân.

Thứ hai, so với các bản Hiến pháp trước, nội dung bảo vệ Hiến pháp đã được Hiến pháp năm 2013 quy định chặt chẽ hơn theo xu hướng bảo đảm nguyên tắc chủ quyền nhân dân. Mặc dù phương án thành lập Hội đồng Hiến pháp không được thông qua, nhưng những quy định của Hiến pháp năm 2013 về nội dung này cho thấy nhận thức của Đảng và Nhà nước về bảo vệ Hiến pháp, cũng chính là để bảo vệ chế độ dân chủ đã được hiến định.

Thứ ba, pháp luật chưa có quy định về tranh cử nên các Ban bầu cử thường cung cấp thông tin về ứng cử viên qua danh sách trích ngang tóm tắt, ngắn gọn, nên chưa thể hiện rõ về đạo đức, lối sống, năng lực làm việc, kế hoạch hành động… của ứng cử viên. Trong khi đó, rất nhiều ứng cử viên cư trú và công tác ở địa phương khác, nên cử tri khó tìm hiểu. Việc tiếp xúc với cử tri trước bầu cử và cơ hội lựa chọn của cử tri cũng còn hạn chế, số lượng ứng cử viên được giới thiệu để bầu làm đại biểu ít so với số lượng đại biểu cần bầu, khiến cơ hội lựa chọn của cử tri không cao. Theo quy định của pháp luật hiện hành, những đơn vị bầu cử được bầu 03 đại biểu trong 05 người ứng cử (cơ hội chỉ 40%) hoặc bầu 02 đại biểu trong 03 người ứng cử (cơ hội chỉ 33,33%).

Thứ tư, Điều 6 Luật trưng cầu ý dân năm 2015 quy định 04 nội dung (chủ đề) được Quốc hội xem xét và quyết định trưng cầu ý dân, cụ thể: “Toàn văn Hiến pháp hoặc một số nội dung quan trọng của Hiến pháp; vấn đề đặc biệt quan trọng về chủ quyền, lãnh thổ quốc gia, về quốc phòng, an ninh, đối ngoại có ảnh hưởng trực tiếp đến lợi ích của quốc gia; vấn đề đặc biệt quan trọng về kinh tế - xã hội có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển của đất nước; vấn đề đặc biệt quan trọng khác của đất nước”, nhưng chưa quy định rõ “vấn đề đặc biệt quan trọng khác” là những vấn đề cụ thể nào.

Bên cạnh đó, Luật trưng cầu ý dân năm 2015 chưa quy định cụ thể về trình tự, thủ tục để đại biểu Quốc hội kiến nghị việc trưng cầu ý dân; Điều 41 Luật trưng cầu ý dân năm 2015 quy định phiếu trưng cầu ý dân không hợp lệ là “phiếu không có con dấu của tổ trưng cầu ý dân”, nhưng không quy định tổ trưng cầu ý dân sử dụng con dấu của cơ quan nào; Điều 44 Luật trưng cầu ý dân năm 2015 về xác định kết quả: “Cuộc trưng cầu ý dân hợp lệ phải được ít nhất 3/4 tổng số cử tri cả nước có tên trong danh sách cử tri đi bỏ phiếu. Nội dung trưng cầu ý dân được quá nửa số phiếu hợp lệ tán thành có giá trị thi hành; đối với trưng cầu ý dân về Hiến pháp phải được ít nhất 2/3 số phiếu hợp lệ tán thành, nhưng thực tế cho thấy tỷ lệ như trên là khá cao và khó thực hiện.

Như vậy, nguyên tắc chủ quyền nhân dân là một khái niệm quan trọng của Nhà nước pháp quyền. Việc nhận diện một số vấn đề trong các quy định hiện hành của Hiến pháp và pháp luật giúp hướng tới một nền quản trị dân chủ mạnh mẽ và toàn diện hơn, bảo đảm quyền lực nhà nước thực sự thuộc về Nhân dân.

Võ Công Khôi