Bất cập về thẩm quyền sửa bản án sơ thẩm của hội đồng xét xử phúc thẩm vụ án hành chính

Xét xử phúc thẩm không phải là thủ tục đương nhiên phát sinh đối với mọi vụ án hành chính mà nó chỉ phát sinh khi đáp ứng các điều kiện do luật định. Khi có kháng cáo, kháng nghị hợp pháp thì bản án sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật được xét xử lại theo trình tự, thủ tục phúc thẩm. Khi tiến hành phúc thẩm vụ án hành chính, Hội đồng xét xử (HĐXX) phúc thẩm có quyền hạn định đoạt “số phận” của bản án sơ thẩm đó. Một trong các quyền hạn đó là quyền bác kháng cáo, kháng nghị, giữ nguyên bản án sơ thẩm; quyền sửa một phần hoặc toàn bộ bản án sơ thẩm; quyền hủy bản án sơ thẩm, chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại; quyền hủy bản án sơ thẩm và đình chỉ giải quyết vụ án, đình chỉ xét xử phúc thẩm và một số quyền hạn khác… Trong phạm vi bài viết, tác giả tập trung bàn về thẩm quyền sửa bản án sơ thẩm của HĐXX phúc thẩm vụ án hành chính.

1. Quy định của pháp luật tố tụng hành chính về thẩm quyền sửa bản án sơ thẩm của Hội đồng xét xử phúc thẩm

Quyền “sửa một phần hoặc toàn bộ bản án sơ thẩm” của HĐXX phúc thẩm vụ án hành chính được quy định tại khoản 2 Điều 241 Luật tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015. Theo đó, HĐXX phúc thẩm được quyền sửa một phần hoặc toàn bộ bản án sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị khi nhận thấy Tòa án cấp sơ thẩm quyết định không đúng pháp luật trong hai trường hợp sau: (1) Việc chứng minh, thu thập chứng cứ đã thực hiện đầy đủ và theo đúng quy định tại Chương VI của Luật này; (2) Việc chứng minh, thu thập chứng cứ chưa thực hiện đầy đủ ở cấp sơ thẩm nhưng tại phiên tòa phúc thẩm đã được bổ sung đầy đủ.

Nhìn chung, điều kiện để Tòa án cấp phúc thẩm sửa án là Tòa án cấp sơ thẩm quyết định không đúng pháp luật và Tòa án cấp phúc thẩm có đầy đủ chứng cứ để chứng minh các tình tiết khách quan của vụ án. Hiện tại, pháp luật TTHC chưa đưa ra định nghĩa chính thức về sửa một phần hoặc toàn bộ bản án sơ thẩm, song căn cứ vào các bản án sơ thẩm bị Tòa án cấp phúc thẩm sửa trên thực tế, có thể hiểu là khi HĐXX phúc thẩm nhận thấy quyết định trong bản án của Tòa án cấp sơ thẩm chưa đúng pháp luật, phát hiện rõ ràng những sai lầm, thiếu sót của Tòa án cấp sơ thẩm và có căn cứ sửa án theo quy định của pháp luật thì HĐXX phúc thẩm sẽ tự mình khắc phục, sửa chữa những thiếu sót hoặc những nội dung không thích hợp đó bằng việc thay đổi hoặc thêm bớt những căn cứ, luận điểm cho phù hợp với tình tiết khách quan của vụ án, phù hợp với quy định của pháp luật thủ tục, phù hợp với quy định của pháp luật nội dung để đưa ra một quyết định mới thay thế cho quyết định cũ của Tòa án cấp sơ thẩm. Bên cạnh đó, quy định về thẩm quyền sửa bản án còn cho thấy, tùy vào mức độ sai sót mà HĐXX phúc thẩm sẽ sử dụng phán quyết sửa một phần hay toàn bộ bản án sơ thẩm, cụ thể, nếu bản án sơ thẩm sai một phần thì sửa một phần, nếu sai toàn bộ thì sẽ sửa toàn bộ. Đối với trường hợp sửa toàn bộ thì phán quyết của HĐXX phúc thẩm có thể sẽ ngược lại hoàn toàn với phán quyết của Tòa án cấp sơ thẩm.

Mục đích quy định quyền sửa án cho HĐXX phúc thẩm là nhằm kịp thời khắc phục, sửa sai phán quyết của Tòa án cấp sơ thẩm, bảo vệ lợi ích hợp pháp cho các đương sự. Song, việc sửa bản án đòi hỏi Thẩm phán phải có chuyên môn cao, làm việc cẩn trọng, kỹ lưỡng và trách nhiệm. Chính vì vậy, khoản 2 Điều 241 Luật TTHC năm 2015 quy định căn cứ sửa bản án sơ thẩm rất chặt chẽ, lấy sự đầy đủ của các tài liệu chứng cứ, chứng minh hợp pháp là quy chuẩn cho Tòa cấp phúc thẩm sửa án, cụ thể là: Việc chứng minh, thu thập chứng cứ đã thực hiện đầy đủ và theo đúng quy định tại Chương VI của Luật này; việc chứng minh, thu thập chứng cứ chưa thực hiện đầy đủ ở cấp sơ thẩm nhưng tại phiên tòa phúc thẩm đã được bổ sung đầy đủ.

2. Bất cập trong quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2015 về thẩm quyền sửa bản án sơ thẩm của Hội đồng xét xử phúc thẩm

Về cơ bản, Luật TTHC hiện hành đã quy định tương đối rõ ràng về thẩm quyền sửa bản án sơ thẩm chưa có hiệu lực pháp luật của HĐXX phúc thẩm vụ án hành chính. Tuy nhiên, thực tiễn xét xử cho thấy, một số quy định còn hạn chế, bất cập, cần tiếp tục khắc phục, hoàn thiện.

Thứ nhất, sử dụng thuật ngữ “Tòa án cấp sơ thẩm quyết định không đúng pháp luật” tại khoản 2 Điều 241 còn chưa rõ ràng.

Theo khoản 2 Điều 241 Luật TTHC năm 2015, HĐXX phúc thẩm được quyền sửa một phần hoặc toàn bộ bản án sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị nếu Tòa án cấp sơ thẩm quyết định không đúng pháp luật trong hai trường hợp là: Việc chứng minh, thu thập tài liệu chứng cứ đã được thu thập đầy đủ theo đúng quy định tại Chương VI Luật TTHC năm 2015; việc chứng minh, thu thập chứng cứ chưa thực hiện đầy đủ ở cấp sơ thẩm nhưng tại phiên tòa phúc thẩm đã được bổ sung đầy đủ. Chúng tôi cho rằng, thuật ngữ “Tòa án cấp sơ thẩm quyết định không đúng pháp luật” chưa rõ ràng, gây khó khăn cho việc hiểu và áp dụng pháp luật. Bởi lẽ, thiếu tiêu chí để đánh giá chính xác thế nào là “quyết định không đúng pháp luật”, không đúng pháp luật về nội dung hay pháp luật về thủ tục? Vấn đề này hiện có hai quan điểm như sau:

Quan điểm thứ nhất cho rằng: Căn cứ vào các tài liệu, chứng cứ được thực hiện đầy đủ ở cấp sơ thẩm hoặc được bổ sung đầy đủ ở cấp phúc thẩm thì Tòa án cấp phúc thẩm nhận thấy Tòa án cấp sơ thẩm đã quyết định không đúng pháp luật. Nói cách khác, Tòa án cấp sơ thẩm đã sai lầm trong áp dụng pháp luật nội dung để giải quyết vụ án, như: Không áp dụng điều luật trong trường hợp cần áp dụng; áp dụng văn bản pháp luật đã hết hiệu lực pháp luật hoặc áp dụng không đúng các điều luật, không đúng nội dung quy định của điều luật. Việc áp dụng pháp luật nội dung không đúng dẫn đến phán quyết của Tòa án cấp sơ thẩm về yêu cầu của người khởi kiện cũng không đúng, tức là Tòa án cấp sơ thẩm đã đánh giá không chính xác về tính hợp pháp của các đối tượng khiếu kiện trong vụ án hành chính. Do vậy, trong trường hợp này, HĐXX phúc thẩm sẽ được quyền sửa một phần hoặc toàn bộ bản án sơ thẩm.

Ví dụ: Do có hành vi xây dựng trái phép nên ngày 16/6/2014, bà N ngụ tại phường A, quận T bị Ủy ban nhân dân (UBND) phường A lập biên bản. Dựa trên biên bản này, ngày 07/11/2014, Chủ tịch UBND quận T ban hành Quyết định số 7443/QĐ-UBND phạt bà N 12,5 triệu đồng về hành vi xây dựng trái phép. Không đồng ý với quyết định trên, ngày 28/11/2014, bà N khởi kiện ra Tòa án nhân dân (TAND) quận T yêu cầu hủy Quyết định số 7443/QĐ-UBND của Chủ tịch UBND quận T. Bản án hành chính sơ thẩm số 26/2015/HC-ST ngày 27/8/2015 của TAND quận T tuyên bác yêu cầu khởi kiện của bà N. Ngày 09/9/2015, bà N kháng cáo toàn bộ bản án sơ thẩm. Tòa án nhân dân thành phố H thụ lý và giải quyết theo thủ tục phúc thẩm đã nhận định, thời hiệu ban hành Quyết định số 7443/QĐ-UBND của Chủ tịch UBND quận T đã quá 30 ngày kể từ ngày lập biên bản vi phạm hành chính là vi phạm quy định tại Điều 63 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012, TAND quận T không áp dụng quy định này mà lại áp dụng Điều 28 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 là không đúng. Như vậy, Quyết định số 7443/QĐ-UBND của Chủ tịch UBND quận T là không đúng pháp luật. Do đó, ngày 15/6/2017, TAND thành phố H ban hành Bản án phúc thẩm số 538/2017/HC-PT tuyên xử sửa toàn bộ bản án sơ thẩm, hủy Quyết định số 7443/QĐ-UBND xử phạt vi phạm hành chính của chủ tịch UBND quận T.

Quan điểm thứ hai cho rằng: Hội đồng xét xử phúc thẩm sẽ sửa bản án sơ thẩm khi Tòa án cấp sơ thẩm quyết định không đúng pháp luật, nhưng việc chứng minh, thu thập các tài liệu, chứng cứ đã được thực hiện đầy đủ theo quy định của pháp luật, tức là Tòa án cấp sơ thẩm đã quyết định không đúng pháp luật thủ tục tố tụng nhưng chưa đến mức nghiêm trọng. Chẳng hạn như, trình bày bản án không đúng, sai thể thức, sai sót về kỹ thuật (sai chữ viết, lỗi chính tả, diễn đạt phán quyết). Do đó, trong trường hợp này, HĐXX phúc thẩm sẽ sửa bản án sơ thẩm cho đúng về thủ tục tố tụng.

Ví dụ: Ngày 17/01/2014, UBND Quận 2 ra Quyết định số 367/QĐ-UBND về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư bổ sung đối với hộ gia đình bà X ngụ tại phường T, Quận 2, thành phố H. Không đồng ý với quyết định trên, ngày 17/3/2014, bà X khởi kiện ra TAND Quận 2 yêu cầu Tòa án tuyên hủy Quyết định số 367/QĐ-UBND nêu trên. Ngày 21/8/2015, TAND Quận 2 ban hành Bản án hành chính sơ thẩm số 40/2015/HC-ST với phán quyết tuyên bác toàn bộ yêu cầu của bà X, giữ nguyên Quyết định số 367/QĐ-UBND của UBND Quận 2. Bà X kháng cáo toàn bộ bản án sơ thẩm của TAND Quận 2. Tòa án nhân dân thành phố H thụ lý xét xử vụ án theo thủ tục phúc thẩm và ban hành Bản án số 597/2017/HC-PT với nhận định: Dựa trên các chứng cứ đã được TAND quận 2 thu thập đầy đủ thì Quyết định số 367/QĐ-UBND của UBND Quận 2 là đúng luật, yêu cầu của bà X không có căn cứ pháp luật. Tuy nhiên, TAND Quận 2 tuyên giữ nguyên Quyết định số 367/QĐ-UBND là không đúng quy định tại điểm a khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015. Do vậy, TAND thành phố H ban hành phán quyết sửa bản án sơ thẩm của TAND Quận 2 với nội dung: “Bác yêu cầu khởi kiện của bà X về việc tuyên hủy Quyết định số 367/QĐ-UBND của UBND Quận 2 vì yêu cầu này không có căn cứ pháp luật”.

Như vậy, cùng một thuật ngữ nhưng có nhiều ý kiến không thống nhất trong việc giải thích. Đây là hạn chế, thiếu sót cần xem xét nhằm bảo đảm cho phán quyết sửa án của HĐXX phúc thẩm được rõ ràng, chặt chẽ.

Thứ hai, căn cứ thứ hai sửa bản án tại điểm b khoản 2 Điều 241 Luật TTHC năm 2015 thiếu cụ thể. Một trong hai căn cứ để HĐXX phúc thẩm sửa một phần hoặc toàn bộ bản án sơ thẩm quy định tại khoản 2 Điều 241 Luật TTHC năm 2015 là trường hợp Tòa án cấp sơ thẩm quyết định không đúng pháp luật nếu việc chứng minh, thu thập chứng cứ chưa thực hiện đầy đủ ở cấp sơ thẩm nhưng tại phiên tòa phúc thẩm đã được bổ sung đầy đủ. Theo chúng tôi, căn cứ này thiếu thuyết phục; bởi lẽ, nếu hiểu điều kiện cần để HĐXX phúc thẩm sửa một phần hoặc toàn bộ bản án sơ thẩm là Tòa án cấp sơ thẩm quyết định không đúng pháp luật nội dung - sai lầm trong việc áp dụng pháp luật nội dung để giải quyết vụ án hành chính thì căn cứ sửa án tại điểm b khoản 2 Điều 241 Luật TTHC năm 2015 thể hiện sự không tương thích. Hoạt động áp dụng pháp luật để giải quyết vụ án hành chính của Tòa án được thực hiện sau khi Tòa án đã xem xét, đánh giá các tình tiết, sự kiện thực tế của vụ án. Do đó, sai lầm trong áp dụng pháp luật có thể xảy ra trong hai trường hợp:

(1) Các tình tiết, sự kiện đã được Tòa án cấp sơ thẩm làm sáng tỏ, Tòa án đã xác định đầy đủ và chính xác các tình tiết có ý nghĩa cho việc giải quyết vụ án nhưng khi áp dụng pháp luật nội dung để giải quyết vụ án thì Tòa án cấp sơ thẩm lại áp dụng không đúng;

(2) Tòa án cấp sơ thẩm xác định không đúng hoặc không chính xác những tình tiết có ý nghĩa cho việc giải quyết vụ án, tức là có sai lầm trong xác định sự thật khách quan của vụ án, nhưng với những chứng cứ cũ và chứng cứ mới được bổ sung tại cấp phúc thẩm thì sự thật của vụ án đã được làm sáng tỏ và đương nhiên việc áp dụng pháp luật nội dung ở Tòa án cấp sơ thẩm cũng trở thành không chính xác.

Nhận thấy, trong hai trường hợp này thì trường hợp thứ hai bản chất là sai lầm trong xác định sự thật khách quan của vụ án mà không phải là sai lầm trong áp dụng pháp luật nội dung. Trường hợp thứ nhất mới là sai lầm trong việc áp dụng pháp luật. Trong khi đó, căn cứ để kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm đó là phần quyết định của bản án, quyết định không phù hợp với những tình tiết khách quan của vụ án.

Như vậy, theo chúng tôi, căn cứ sửa án sơ thẩm được quy định tại điểm b khoản 2 Điều 241 Luật TTHC năm 2015 không tương thích với quy định về điều kiện Tòa án cấp sơ thẩm quyết định không đúng pháp luật khi được hiểu dưới góc độ là áp dụng không đúng pháp luật nội dung.

Thứ ba, cách thức sử dụng từ ngữ tại Điều 241 Luật TTHC năm 2015 chưa logic. Luật TTHC năm 2015 quy định hai căn cứ sửa án sơ thẩm của HĐXX phúc thẩm tại điểm a, b khoản 2 Điều 241. Cụ thể, HĐXX phúc thẩm sẽ sửa bản án sơ thẩm khi Tòa án cấp sơ thẩm quyết định không đúng pháp luật trong trường hợp việc chứng minh, thu thập chứng cứ đã được thực hiện đầy đủ và theo đúng quy định tại Chương VI của Luật này hoặc việc chứng minh, thu thập chứng cứ chưa thực hiện đầy đủ ở cấp sơ thẩm nhưng tại phiên tòa phúc thẩm đã được bổ sung đầy đủ. Như vậy, việc chứng minh, thu thập chứng cứ được thực hiện đầy đủ là cơ sở để HĐXX phúc thẩm sửa bản án sơ thẩm khi Tòa án cấp sơ thẩm quyết định không đúng pháp luật. Việc đưa cụm từ “chứng minh” lên trước cụm từ “thu thập chứng cứ” trong Điều luật là thiếu chính xác, không logic. Bởi chứng minh là hoạt động tố tụng được pháp luật quy định cụ thể về quyền và nghĩa vụ, trình tự, thủ tục mà các chủ thể tiến hành. Muốn chứng minh được thì phải có chứng cứ. Hoạt động chứng minh và phương tiện chứng minh là chứng cứ. Chứng minh bao gồm nhiều hoạt động như giao nộp, cung cấp, thu thập, xác minh, kiểm tra và đánh giá chứng cứ. Nếu đặt từ “chứng minh” lên trước cụm từ “thu thập chứng cứ” thì có thể gây hiểu lầm là chứng minh trước rồi mới thu thập chứng cứ. Trong khi, việc thu thập chứng cứ của vụ án là một hoạt động của chứng minh. Do đó, cần thiết kế lại vị trí của hai cụm từ này cho phù hợp. 

Từ những vướng mắc, bất cập trên, theo chúng tôi, cần sửa đổi, bổ sung Luật TTHC năm 2015 như sau:

Một là, giải thích cụ thể về trường hợp “Tòa án cấp sơ thẩm quyết định không đúng pháp luật” theo hướng quyết định không đúng pháp luật nội dung, nhằm phân biệt giữa thẩm quyền sửa án và thẩm quyền hủy bản án sơ thẩm chuyển hồ sơ cho Tòa án cấp sơ thẩm xét xử lại ở khoản 3 Điều 241 Luật TTHC năm 2015, loại bỏ được sự nhầm lẫn khi áp dụng luật cho HĐXX phúc thẩm.

Hai là, cần điều chỉnh lại căn cứ tại điểm b khoản 2 Điều 241 Luật TTHC năm 2015 cho phù hợp.

Ba là, điều chỉnh lại vị trí của hai cụm từ “chứng minh”, “thu thập chứng cứ”.

Như vậy, cần sửa đổi khoản 2 Điều 241 Luật TTHC năm 2015 như sau: “HĐXX phúc thẩm sửa một phần hoặc toàn bộ bản án sơ thẩm nếu Tòa án cấp sơ thẩm quyết định không đúng pháp luật nội dung trong các trường hợp sau đây:

1. Việc thu thập chứng cứ và chứng minh đã được thực hiện đầy đủ và theo đúng quy định tại Chương VII của Bộ Luật này;

2. Việc thu thập chứng cứ và chứng minh chưa thực hiện đầy đủ ở cấp sơ thẩm nhưng tại phiên tòa phúc thẩm đã được bổ sung đầy đủ.