Bàn về việc thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị của Viện kiểm sát theo thủ tục phúc thẩm vụ án hành chính

1. Quy định của Luật tố tụng hành chính về việc thay đổi, bổ sung kháng nghị của Viện kiểm sát

- Về thời điểm, điều kiện thay đổi, bổ sung kháng nghị:

Theo quy định tại các khoản 1, 2 Điều 218 Luật tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015, thời điểm, điều kiện Viện kiểm sát đã kháng nghị thực hiện quyền thay đổi, bổ sung kháng nghị được chia thành hai trường hợp. Cụ thể là:

Trường hợp chưa hết thời hạn kháng nghị theo quy định tại Điều 213 Luật TTHC năm 2015 thì Viện kiểm sát đã kháng nghị có quyền thay đổi, bổ sung kháng nghị mà không bị giới hạn bởi phạm vi kháng nghị ban đầu. Theo đó, thời hạn kháng nghị là một khoảng thời gian mà Viện kiểm sát được quyền đưa ra quyết định kháng nghị, đề nghị Tòa án có thẩm quyền xét xử lại vụ án theo trình tự phúc thẩm nhằm bảo đảm độ chính xác, đúng luật của bản án, quyết định sơ thẩm. Đối với bản án sơ thẩm, thời hạn kháng nghị của Viện kiểm sát cùng cấp là 15 ngày, của Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp là 30 ngày kể từ ngày tuyên án. Đối với quyết định tạm đình chỉ, đình chỉ giải quyết vụ án của Tòa án cấp sơ thẩm thì thời hạn kháng nghị của Viện kiểm sát cùng cấp là 07 ngày, của Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp là 15 ngày kể từ ngày Viện kiểm sát cùng cấp nhận được quyết định. Như vậy, khi chưa hết thời hạn kháng nghị theo quy định nêu trên, Viện kiểm sát đã kháng nghị có quyền thay đổi, bổ sung kháng nghị, không bị giới hạn bởi phạm vi kháng nghị ban đầu. Tuy nhiên, việc thay đổi, bổ sung kháng nghị vẫn phải bảo đảm trong giới hạn những nội dung tranh chấp hành chính mà Tòa án cấp sơ thẩm đã giải quyết.

Trường hợp trước khi bắt đầu phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm, Viện kiểm sát ra quyết định kháng nghị có quyền thay đổi, bổ sung kháng nghị nhưng không được vượt quá phạm vi kháng nghị ban đầu nếu thời hạn kháng nghị đã hết. Như vậy, trước khi mở phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm vụ án hành chính, Viện kiểm sát đã ra quyết định kháng nghị vẫn có thể thay đổi, bổ sung kháng nghị nếu còn thời hạn kháng nghị. Khi thời hạn kháng nghị hết, Viện kiểm sát đã kháng nghị chỉ được thay đổi, bổ sung kháng nghị nếu việc thay đổi, bổ sung đó không “vượt quá phạm vi kháng nghị ban đầu”. Tác giả cho rằng, việc quy định như vậy bảo đảm cho Tòa án có được sự chủ động cần thiết khi giải quyết các kháng nghị của Viện kiểm sát, tránh gây lúng túng, thụ động cho Tòa án khi xem xét các nội dung kháng nghị mới được bổ sung.

- Về thủ tục thay đổi, bổ sung kháng nghị:

Căn cứ khoản 4 Điều 218 Luật TTHC năm 2015, việc thay đổi, bổ sung kháng nghị phải được thực hiện theo một trình tự, thủ tục nhất định. Theo đó, ở thời điểm trước khi mở phiên tòa phúc thẩm, việc thay đổi, bổ sung kháng nghị phải được lập thành văn bản và phải được gửi cho Tòa án cấp phúc thẩm. Tòa án cấp phúc thẩm phải thông báo cho các đương sự về việc thay đổi, bổ sung kháng nghị. Bên cạnh đó, ở thời điểm tại phiên tòa phúc thẩm vụ án hành chính, việc thay đổi, bổ sung kháng nghị phải được ghi vào biên bản phiên tòa. Mục đích của các quy định này nhằm bảo đảm cho việc thực thi các thủ tục tố tụng được thống nhất, góp phần bảo đảm chất lượng cũng như hiệu quả của việc giải quyết phúc thẩm vụ án hành chính.

2. Quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2015 về việc rút kháng nghị của Viện kiểm sát

Khác với thay đổi, bổ sung kháng nghị, việc Viện kiểm sát rút kháng nghị không làm tăng lên các nội dung kháng nghị mà lại làm giảm đi các nội dung kháng nghị so với kháng nghị ban đầu. Từ đó, có thể hiểu “rút kháng nghị” là việc Viện kiểm sát thu lại một phần hoặc toàn bộ các yêu cầu kháng nghị đã đưa ra ban đầu.

Việc rút kháng nghị của Viện kiểm sát được quy định tại khoản 3 Điều 218; điểm c khoản 1, các khoản 2, 3 Điều 229; khoản 4 Điều 233 Luật TTHC năm 2015. Căn cứ vào các điều khoản này có thể thấy, quyền rút kháng nghị không chỉ thuộc về Viện kiểm sát cùng cấp có quyết định kháng nghị mà còn thuộc về Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp. Tức là, cho dù Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp không có quyết định kháng nghị theo thủ tục phúc thẩm, nhưng họ vẫn có quyền rút các kháng nghị do Viện kiểm sát cấp dưới thực hiện nếu xét thấy cần thiết. Quy định này tạo điều kiện thuận lợi cho Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp (không có kháng nghị) thực hiện việc giám sát, kiểm sát trực tiếp việc xét xử phúc thẩm vụ án, chủ động khắc phục những thiếu sót, sai lầm trong kháng nghị của Viện kiểm sát cấp dưới, bảo đảm cho hoạt động kháng nghị của Viện kiểm sát đúng trọng tâm, có hiệu quả và đạt chất lượng tốt nhất.

- Thời điểm, trình tự, thủ tục rút kháng nghị:

+ Về thời điểm rút kháng nghị, trong khi việc thay đổi, bổ sung kháng nghị phải đáp ứng các điều kiện cụ thể tại khoản 2 Điều 218 Luật TTHC năm 2015 và được thực hiện ở ba thời điểm (chưa hết thời hạn kháng nghị, trước khi bắt đầu phiên tòa phúc thẩm và tại phiên tòa phúc thẩm) thì việc rút kháng nghị được thực hiện ở hai thời điểm là trước khi bắt đầu phiên tòa và tại phiên tòa phúc thẩm vụ án hành chính và không kèm theo điều kiện nào. Quy định như vậy xuất phát từ sự khác nhau về tính chất và hậu quả của các hoạt động này, việc rút kháng nghị không làm tăng lên yêu cầu kháng nghị mà thu lại các phần kháng nghị, không ảnh hưởng đến hoạt động xét xử phúc thẩm của Tòa án, nên không cần đặt ra điều kiện khắt khe như việc thay đổi, bổ sung kháng nghị.

+ Về trình tự, thủ tục rút kháng nghị, khoản 4 Điều 218 Luật TTHC năm 2015 quy định: Trước khi mở phiên tòa, việc rút kháng nghị phải được lập thành văn bản và gửi cho Tòa án cấp phúc thẩm, Tòa án cấp phúc thẩm phải thông báo cho các đương sự về việc thay đổi, bổ sung kháng nghị. Bên cạnh đó, ở thời điểm tại phiên tòa, việc rút kháng nghị phải được ghi vào biên bản phiên tòa. Mục tiêu của các quy định về thủ tục này nhằm bảo đảm việc áp dụng, thi hành pháp luật được thống nhất, hiệu quả và dễ quản lý, lưu trữ hồ sơ vụ án.

+ Về thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm khi rút kháng nghị, khoản 3 Điều 218 Luật TTHC năm 2015 quy định: Nếu đương sự rút kháng cáo, Viện kiểm sát rút kháng nghị trước khi mở phiên tòa thì Thẩm phán chủ tọa phiên tòa sẽ quyết định việc đình chỉ xét xử phúc thẩm. Nếu đương sự rút kháng cáo, Viện kiểm sát rút kháng nghị tại phiên tòa phúc thẩm thì Hội đồng xét xử phúc thẩm sẽ quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm. Ngoài ra, khoản 2 Điều 229 Luật TTHC năm 2015 cũng đề cập đến thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm khi Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị như sau: Trường hợp đương sự rút toàn bộ kháng cáo, Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị trước khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm thì Thẩm phán được phân công làm chủ tọa phiên tòa ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm; trường hợp đương sự rút toàn bộ kháng cáo, Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị sau khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử thì Hội đồng xét xử ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm.

3. Một số hạn chế, bất cập và đề xuất, kiến nghị hoàn thiện

Thứ nhất, Luật TTHC năm 2015 và các văn bản liên quan chưa hướng dẫn thế nào là “không vượt quá phạm vi kháng nghị ban đầu”.

Theo khoản 2 Điều 218 Luật TTHC năm 2015, trước khi bắt đầu phiên tòa hoặc tại phiên tòa phúc thẩm vụ án hành chính, Viện kiểm sát đã kháng nghị có quyền thay đổi, bổ sung kháng nghị nhưng không được vượt quá phạm vi kháng nghị ban đầu nếu thời hạn kháng nghị đã hết. Nhưng hiện nay, cả Luật TTHC năm 2015 và các văn bản hướng dẫn đều chưa giải thích rõ thế nào là “không vượt quá phạm vi kháng nghị ban đầu” nên trên thực tế xét xử phúc thẩm, việc Tòa án xem xét chấp nhận hay không chấp nhận việc bổ sung, thay đổi kháng nghị của Viện kiểm sát còn thiếu thống nhất, mang tính chủ quan, gây ảnh hưởng không nhỏ đến việc thực hiện quyền kháng nghị của Viện kiểm sát. Do đó, đây là hạn chế cần được nhanh chóng khắc phục, bảo đảm việc vận dụng, thi hành pháp luật thống nhất.

Trên phương diện lý luận pháp lý, cụm từ “không vượt quá phạm vi kháng nghị ban đầu” cần được hiểu là việc “bổ sung, thay đổi nội dung kháng nghị đó không được vượt quá phạm vi các quan hệ pháp luật đã giải quyết ở Tòa án cấp sơ thẩm mà Viện kiểm sát đã kháng nghị trong thời hạn kháng nghị cũng như không phải triệu tập thêm những người có liên quan đến kháng nghị bổ sung”. Cách hiểu này phù hợp với thực tiễn, đáp ứng được các tiêu chí quan trọng là bảo đảm tuân thủ triệt để nguyên tắc hai cấp xét xử tại Điều 11 Luật TTHC năm 2015, loại trừ trường hợp thay đổi, bổ sung kháng nghị vượt quá phạm vi các tranh chấp hành chính mà Tòa án cấp sơ thẩm đã giải quyết và không làm ảnh hưởng đến các đương sự trong vụ án. Bởi lẽ, Viện kiểm sát thay đổi, bổ sung kháng nghị vượt quá phạm vi kháng nghị trong quyết định kháng nghị ban đầu có thể làm ảnh hưởng đến quyền, nghĩa vụ của đương sự, đưa các đương sự vào thế bị động và gặp bất lợi trong việc chuẩn bị lập luận, chứng cứ bảo vệ quyền lợi của mình trước các kháng nghị bổ sung của Viện kiểm sát. Vì vậy, tác giả đề nghị nên có hướng dẫn giải thích cụm từ “không vượt quá phạm vi kháng nghị ban đầu” theo tinh thần của cách hiểu trên.

Thứ hai, quy định về trường hợp “Viện kiểm sát ra quyết định kháng nghị hoặc Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp có quyền rút kháng nghị” tại khoản 3 Điều 218 Luật TTHC năm 2015 còn chưa rõ ràng.

Việc Luật TTHC năm 2015 quy định Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp được quyền rút kháng nghị đối với quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát cấp dưới còn có ý kiến khác nhau. Theo đó, xoay quanh nội dung này, hiện có hai vấn đề chưa được làm sáng tỏ như sau:

 Một là, Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp là Viện kiểm sát cấp nào? Là Viện kiểm sát trực tiếp tham gia, kiểm sát tại phiên tòa, phiên họp phúc thẩm hay Viện kiểm sát cấp tỉnh đối với quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát cấp huyện? Viện kiểm sát cấp cao đối với quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát cấp tỉnh? Viện kiểm sát tối cao đối với quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát cấp cao?

Hai là, trường hợp cả Viện kiểm sát cùng cấp và cấp trên trực tiếp đều cùng kháng nghị bản án, quyết định sơ thẩm thì việc rút kháng nghị có giao cho Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp của cả hai Viện kiểm sát đã kháng nghị hay không? Ví dụ: Bản án sơ thẩm của Tòa án nhân dân tỉnh N bị cả Viện kiểm sát tỉnh N và Viện kiểm sát cấp cao kháng nghị. Trong đó, Viện kiểm sát cấp cao trực tiếp tham gia kiểm sát việc giải quyết phúc thẩm của TAND cấp cao. Vậy lúc này, theo quy định của Luật TTHC năm 2015 thì Viện kiểm sát tối cao có quyền rút kháng nghị của Viện kiểm sát cấp cao hay không? và Viện kiểm sát cấp cao sẽ rút kháng nghị của Viện kiểm sát tỉnh N?

Có thể thấy, vấn đề rút kháng nghị và xác định chính xác chủ thể có quyền rút kháng nghị rất quan trọng và phải được quy định chặt chẽ. Để khắc phục các hạn chế đó, Luật TTHC năm 2015 cần quy định chủ thể được quyền rút kháng nghị là “Viện kiểm sát đã trực tiếp kháng nghị và Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp tham gia phiên tòa phúc thẩm vụ án hành chính (nếu Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp không có quyết định kháng nghị)”. Thực tế, chỉ hai chủ thể này mới có đầy đủ dữ liệu, luận chứng, luận cứ, tiêu chí để xem xét quyết định rút hay giữ nguyên kháng nghị đã đưa ra và bảo đảm việc rút kháng nghị là cần thiết, quan trọng, kịp thời.

Thứ ba, Luật TTHC năm 2015 quy định về thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm khi Viện kiểm sát rút kháng nghị còn chưa thống nhất.

Theo quy định của pháp luật TTHC, khi Viện kiểm sát rút kháng nghị thì Tòa án cấp phúc thẩm có thể đình chỉ xét xử phúc thẩm đối với các nội dung kháng nghị bị rút và thẩm quyền đình chỉ đã được quy định tại khoản 3 Điều 218 và khoản 2 Điều 229 Luật TTHC năm 2015. Tuy nhiên, trong quá trình nghiên cứu hai điều khoản này, tác giả nhận thấy còn có điểm chưa thống nhất như sau:

Trong khi khoản 3 Điều 218 Luật TTHC năm 2015 quy định về thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm khi Viện kiểm sát rút kháng nghị (bao gồm rút một phần hoặc toàn bộ kháng nghị) dựa trên nguyên tắc: “Việc đình chỉ xét xử phúc thẩm trước khi mở phiên tòa do Thẩm phán chủ tọa phiên tòa quyết định, tại phiên tòa do Hội đồng xét xử quyết định” thì khoản 2 Điều 229 Luật TTHC năm 2015 quy định thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm khi Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị lại dựa theo nguyên tắc sau: “Việc đình chỉ xét xử phúc thẩm trước khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm do Thẩm phán được phân công làm chủ tọa phiên tòa quyết định, sau khi Tòa án cấp phúc thẩm ra quyết định đưa vụ án ra xét xử thì Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định”. Như vậy, mặc dù đều quy định về thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm khi Viện kiểm sát rút kháng nghị nhưng nội dung khoản 3 Điều 218 và khoản 2 Điều 229 Luật TTHC năm 2015 có sự “chồng chéo”, nhất là đối với trường hợp Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị ở thời điểm sau khi có quyết định đưa vụ án ra xét xử phúc thẩm cho đến trước khi phiên tòa phúc thẩm bắt đầu thì chủ thể nào sẽ quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm? Nếu dựa vào khoản 3 Điều 218 Luật TTHC năm 2015 thì thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm thuộc về Thẩm phán được phân công làm chủ tọa phiên tòa vì nó được tính là thời điểm trước khi mở phiên tòa phúc thẩm. Ngược lại, nếu dựa vào khoản 2 Điều 229 Luật TTHC năm 2015 thì thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm lại thuộc về Hội đồng xét xử, vì nó được tính ở thời điểm sau khi Tòa án phúc thẩm có quyết định đưa vụ án ra xét xử.

Từ hạn chế trên, tác giả cho rằng, nên thống nhất quy định theo khoản 3 Điều 218 Luật TTHC năm 2015. Bởi lẽ, nếu quy định theo khoản 2 Điều 229 Luật TTHC năm 2015 thì sẽ làm phức tạp thêm thủ tục đình chỉ xét xử phúc thẩm khi Viện kiểm sát rút kháng nghị. Khoảng thời gian từ khi có quyết định đưa vụ án ra xét xử cho đến khi mở phiên tòa xét xử phúc thẩm tương đối cách xa nhau, có thể là 30 ngày hoặc lên đến 60 ngày. Do đó, việc giao thẩm quyền đình chỉ xét xử phúc thẩm cho Hội đồng xét xử ở thời điểm này sẽ không khả thi, bởi vì phiên tòa xét xử phúc thẩm lúc này chưa diễn ra, việc hội ý, thảo luận để thông qua quyết định đình chỉ xét xử của Hội đồng phúc thẩm không thuận tiện. Chính vì thế, việc giao cho Thẩm phán chủ tọa phiên tòa quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm ở thời điểm trước khi mở phiên tòa phúc thẩm tại khoản 3 Điều 218 Luật TTHC năm 2015 là cần thiết, đáp ứng được các tiêu chí kịp thời, nhanh chóng, đơn giản, giảm thiểu các thủ tục không cần thiết cho các Tòa án. Để bảo đảm sự thống nhất, tác giả đề xuất sửa khoản 2 Điều 229 Luật TTHC năm 2015 như sau: “Trường hợp người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo hoặc Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị trước khi mở phiên tòa xét xử phúc thẩm thì Thẩm phán được phân công làm chủ tọa phiên tòa ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm, trong trường hợp người kháng cáo rút toàn bộ kháng cáo, Viện kiểm sát rút toàn bộ kháng nghị tại phiên tòa thì Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định đình chỉ xét xử phúc thẩm”.

Thứ tư, Luật TTHC năm 2015 chưa quy định cụ thể về khoảng thời gian mà Tòa án cấp phúc thẩm phải thông báo cho các đương sự biết về việc thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị của Viện kiểm sát:

Khoản 4 Điều 218 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Tòa án cấp phúc thẩm phải thông báo cho các đương sự về việc thay đổi, bổ sung, rút kháng cáo, kháng nghị”. Đây là quy định cần thiết để các đương sự của vụ án biết được nội dung thay đổi, bổ sung trong quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát; kịp thời, chủ động tìm các lập luận, chứng cứ, luận chứng để bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của mình tại phiên tòa. Tuy nhiên, Luật TTHC năm 2015 lại chưa ấn định cụ thể thời gian bao nhiêu ngày kể từ ngày Viện kiểm sát có thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị thì Tòa án cấp phúc thẩm phải thông báo cho các đương sự. Điều này dễ dẫn đến vận dụng pháp luật thiếu thống nhất, bởi mỗi Tòa án sẽ gửi thông báo về việc thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị cho đương sự ở những mốc thời gian khác nhau và có thể ảnh hưởng đến quyền lợi của các đương sự. Do vậy, Luật TTHC năm 2015 cần bổ sung cụ thể về khoảng thời gian mà Tòa án cấp phúc thẩm phải gửi thông báo về việc thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị của Viện kiểm sát cho các đương sự trong vụ án tại khoản 4 Điều 218 Luật TTHC năm 2015 theo hướng: “Việc thay đổi, bổ sung, rút kháng cáo, kháng nghị trước khi mở phiên tòa phải được lập thành văn bản và gửi cho Tòa án cấp phúc thẩm. Tòa án cấp phúc thẩm phải thông báo cho các đương sự về việc thay đổi, bổ sung, rút kháng cáo, kháng nghị; thông báo cho Viện kiểm sát cùng cấp về việc thay đổi, bổ sung, rút kháng cáo của đương sự trong thời hạn 03 ngày làm việc kể từ ngày đương sự thay đổi, bổ sung, rút kháng cáo, Viện kiểm sát thay đổi, bổ sung, rút kháng nghị”./.