Bàn về quyền yêu cầu cung cấp hồ sơ, tài liệu để thực hiện chức năng kiểm sát trong giai đoạn chuẩn bị xét xử vụ án hành chính, vụ việc dân sự

Vấn đề trao đổi

Theo khoản 1 Điều 21 Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS) năm 2015 thì: “Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng dân sự, thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ việc dân sự kịp thời, đúng pháp luật...” và Điều 27 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) năm 2014 quy định: “ Nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân khi kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật:

1. Kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện, đơn yêu cầu.

2. Kiểm sát việc thụ lý, giải quyết vụ án, vụ việc.

3. Thu thập tài liệu, chứng cứ trong trường hợp pháp luật quy định.

4. Tham gia phiên tòa, phiên họp, phát biểu quan điểm của Viện kiểm sát nhân dân về việc giải quyết vụ án, vụ việc theo quy định của pháp luật.

5. Kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án.

6. Kiểm sát hoạt động tố tụng của người tham gia tố tụng; yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm minh người tham gia tố tụng vi phạm pháp luật.

7. Kháng nghị, kiến nghị bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật; kiến nghị, yêu cầu Tòa án, cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động tố tụng.

8. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác trong kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật.

Căn cứ các quy định trên thì trong quá trình thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng dân sự đối với các thông báo trả lại đơn khởi kiện, thông báo thụ lý vụ án, quyết định nhập, tách vụ án, quyết định chuyển vụ án, quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời, quyết định gia hạn thời hạn chuẩn bị xét xử của Tòa án thì Viện kiểm sát (VKS) có quyền căn cứ điểm a khoản 3 Điều 4 Luật tổ chức VKSND năm 2014 để thực hiện quyền yêu cầu Thẩm phán đang thụ lý giải quyết vụ việc đó cung cấp hồ sơ, tài liệu (khác với yêu cầu Tòa án chuyển hồ sơ cho VKS) hay không?

Các quan điểm áp dụng pháp luật

Trong thực tiễn hiện nay đang có các cách hiểu và áp dụng pháp luật khác nhau dẫn đến hạn chế quyền của VKS và khó khăn trong việc thực hiện chức năng kiểm sát của VKS trong lĩnh vực này, cụ thể:

Quan điểm thứ nhất cho rằng: Theo quy định tại điểm b khoản 1 Điều 57 và Điều 58 Bộ luật Tố tụng dân sự (BLTTDS) năm 2015; Thông tư liên tịch số 02/2016/TTLT-VKSNDTC-TANDTC  quy định việc phối hợp giữa Viện kiểm sát nhân dân và Tòa án nhân dân trong việc  thi hành một số quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự (Thông tư số 02/2016) ngày 31/8/2016 và mục 7 của Công văn giải đáp vướng mắc số 70/VKSTC-V14 ngày 05/01/2018; văn bản số 2964/VKSTC-V14 ngày 19/7/2018 của VKSND tối cao về giải đáp vướng mắc pháp luật thuộc lĩnh vực dân sự, hành chính và những việc khác theo quy định của pháp luật thì trong giai đoạn chuẩn bị xét xử, Tòa án không có căn cứ nào để cung cấp hồ sơ cho Viện kiểm sát. Việc cung cấp tài liệu, chứng cứ của Tòa án sẽ được thực hiện đúng theo quy định của pháp luật tố tụng dân sự và Thông tư số 02/2016. Mặc dù tại điểm a khoản 3 Điều 4 Luật tổ chức VKSND năm 2014 quy định: “Khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: (a) Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân... cung cấp hồ sơ, tài liệu để Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết định trong hoạt động tư pháp”, nhưng đây là quy định chung về nhiệm vụ, quyền hạn của VKS khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp; còn khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của VKS trong tố tụng dân sự phải căn cứ vào quy định của BLTTDS năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật này. Tuy nhiên, BLTTDS năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật này lại không có quy định về việc khi kiểm sát các thông báo trả lại đơn khởi kiện, thông báo thụ lý vụ án, quyết định nhập, tách vụ án, quyết định chuyển vụ án, quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời, quyết định gia hạn thời hạn chuẩn bị xét xử... Viện kiểm sát có quyền yêu cầu Tòa án cung cấp hồ sơ, tài liệu để thực hiện chức năng kiểm sát. Do đó, trong giai đoạn chuẩn bị xét xử thì VKS không có quyền yêu cầu Tòa án cung cấp hồ sơ, tài liệu để phục vụ cho công tác kiểm sát. Nếu muốn thực hiện tốt được chức năng kiểm sát VKS có thể dựa trên cơ sở phối hợp tốt với Tòa án, qua đó yêu cầu Tòa án tạo điều kiện cho VKS được tiếp cận hồ sơ hoặc sao chép một số tài liệu có trong hồ sơ để phục vụ cho công tác kiểm sát.

Quan điểm thứ hai cho rằng: Có thể căn cứ vào các quy định của pháp luật để thực hiện chức năng kiểm sát đối với các thông báo trả lại đơn khởi kiện; thông báo thụ lý vụ án; quyết định nhập, tách vụ án; quyết định chuyển vụ án; quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời; quyết định gia hạn thời hạn chuẩn bị xét xử... thì VKS có quyền yêu cầu Tòa án cung cấp hồ sơ, tài liệu để thực hiện chức năng kiểm sát trên cơ sở các căn cứ pháp luật sau:

Thứ nhất, theo Điều 21 BLTTDS năm 2015: “Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng dân sự, thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ việc dân sự kịp thời, đúng pháp luật...”

Thứ hai, theo điểm e, khoản 2 Điều 6 Luật tổ chức VKSND năm 2014 quy định về các công tác của VKSND thì: “Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp bằng công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật”.

Thứ ba, Điều 27 Luật tổ chức VKSND năm 2014 quy định: “ Nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát nhân dân khi kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật:

1. Kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện, đơn yêu cầu.

2. Kiểm sát việc thụ lý, giải quyết vụ án, vụ việc.

3. Thu thập tài liệu, chứng cứ trong trường hợp pháp luật quy định.

4. Tham gia phiên tòa, phiên họp, phát biểu quan điểm của Viện kiểm sát nhân dân về việc giải quyết vụ án, vụ việc theo quy định của pháp luật.

5. Kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án.

6. Kiểm sát hoạt động tố tụng của người tham gia tố tụng; yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm minh người tham gia tố tụng vi phạm pháp luật.

7. Kháng nghị, kiến nghị bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật; kiến nghị, yêu cầu Tòa án, cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động tố tụng.

8. Thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác trong kiểm sát việc giải quyết vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mại, lao động và những việc khác theo quy định của pháp luật”.

 Thứ tư, Điều 102 Hiến pháp nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013 và Điều 2 Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 2014 quy định: Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp...”.

Thứ năm, Điều 4 Luật tổ chức VKSND năm 2014 quy định về chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND là:

“1. Kiểm sát hoạt động tư pháp là hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân để kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết định của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động tư pháp, được thực hiện ngay từ khi tiếp nhận giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiến nghị khởi tố và trong suốt quá trình giải quyết vụ án hình sự; trong việc giải quyết các vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mai, lao động; việc thi hành án, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp; các hoạt động tư pháp khác theo quy định của pháp luật.

2. Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát hoạt động tư pháp nhằm bảo đảm:

a)... việc giải quyết...vụ án hành chính, vụ việc dân sự, hôn nhân và gia đình, kinh doanh, thương mai, lao động;... được thực hiện đúng quy định của pháp luật;…

3. Khi thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ, quyền hạn sau đây:

a) Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động tư pháp theo đúng quy định của pháp luật; tự kiểm tra việc tiến hành hoạt động tư pháp thuộc thẩm quyền và thông báo kết quả cho Viện kiểm sát nhân dân; cung cấp hồ sơ, tài liệu để Viện kiểm sát nhân dân kiểm sát tính hợp pháp của các hành vi, quyết định trong hoạt động tư pháp…”

Như vậy, cần phải hiểu rằng công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng dân sự, hành chính là một trong những lĩnh vực công tác thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp của VKSND theo quy định của Luật tổ chức VKSND năm 2014. Với các căn cứ quy định nêu trên thì có thể khẳng định khi Thẩm phán ban hành các văn bản là các thông báo trả lại đơn khởi kiện, thông báo thụ lý vụ án, quyết định nhập, tách vụ án, quyết định chuyển vụ án, quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời, quyết định gia hạn thời hạn chuẩn bị xét xử... là hoạt động tư pháp và VKS có chức năng kiểm sát đối với hoạt động của Thẩm phán khi ban hành các văn bản này. Theo đó, VKS có quyền căn cứ Điều 4 Luật tổ chức VKSND năm 2014 để yêu cầu Thẩm phán đang thụ lý giải quyết vụ án đó cung cấp hồ sơ, tài liệu cho VKS để kiểm sát tính hợp pháp khi ban hành các văn bản này. Mặc dù, BLTTDS năm 2015 và Thông tư số 02/2016 và Mục 7 của Công văn giải đáp vướng mắc số 70/VKSTC-V14 ngày 05/01/2018 và Văn bản số 2964/VKSTC-V14 ngày 19/7/2018 của VKSND tối cao không có quy định và giải đáp cụ thể, chi tiết về việc Tòa án cung cấp hồ sơ, tài liệu cho VKS trong trường hợp này. Nhưng BLTTDS năm 2015 và các văn bản của VKSND tối cao, Tòa án nhân dân tối cao cũng không có quy định VKS trong quá trình kiểm sát việc tuân theo pháp luật chỉ được thực hiện chức năng kiểm sát theo quy định của BLTTDS năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành Bộ luật này, mà không được áp dụng Luật tổ chức VKSND năm 2014.

Luật tổ chức VKSND năm 2014 là văn bản quy phạm pháp luật quy định chung về tất cả các nhiệm vụ, quyền hạn của VKS khi thực hiện chức năng kiểm sát đối với tất cả các lĩnh vực mà pháp luật đã quy định; trong đó có chức năng kiểm sát  hoạt động tư pháp của Tòa án, bao gồm cả hành vi của Thẩm phán được phân công thụ lý giải quyết vụ việc; vụ án nhằm tránh tình trạng kéo dài thời hạn giải quyết vụ án đã tạm đình chỉ mà Thẩm phán không có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc cơ quan, tổ chức, cá nhân nhằm khắc phục trong thời gian ngắn nhất những lý do dẫn tới vụ án bị tạm đình chỉ để kịp thời đưa vụ án ra giải quyết. Luật tổ chức VKSND năm 2014 được thi hành song song cùng với tất cả các luật, bộ luật khác trong trường hợp điều luật cụ thể nào đó của Luật tổ chức VKSND năm 2014 có dẫn chiếu đến việc áp dụng pháp luật khác bằng cụm từ kết cuối câu “theo quy định của pháp luật” thì khi đó mới áp dụng sang các luật cụ thể khác là BLTTDS, Luật tố tụng hành chính... Cụ thể trong trường hợp tại điểm a khoản 3 Điều 4 Luật tổ chức VKSND năm 2014 không có cụm từ “theo quy định của pháp luật”, điều này có nghĩa là điều luật này đã quy định cho phép Kiểm sát viên khi thực hiện chức năng kiểm sát được áp dụng trực tiếp điểm, khoản của điều luật này để yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức phải tạo điều kiện, cung cấp hồ sơ phục vụ công tác kiểm sát.

Điều 21 BLTTDS năm 2015 quy định: “Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng dân sự, thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ việc dân sự kịp thời, đúng pháp luật...” và Mục 2.2 Chỉ thị số 01/CT-VKSTC ngày 17/12/2019 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao nêu rõ: “Nâng cao chất lượng công tác kiểm sát hoạt động tư pháp; Kiểm sát viên phải nắm chắc, thực hiện đầy đủ nhiệm vụ, quyền hạn theo đúng quy định của Bộ luật Tố tụng dân sự, Luật tố tụng hành chính; chú trọng nâng cao kỹ năng nghiệp vụ cho Kiểm tra viên, Kiểm sát viên làm công tác này. Tập trung chỉ đạo, hướng dẫn nhằm nâng cao chất lượng phát biểu của Kiểm sát viên tại các phiên tòa, nhất là phiên tòa xét xử các vụ án tranh chấp, khiếu kiện về đất đai, tranh chấp về kinh doanh, thương mại; yêu cầu kiểm sát chặt chẽ các thủ tục tố tụng dân sự, hành chính; quyết liệt trong thực hiện quyền yêu cầu; kiên quyết thực hiện quyền kiến nghị, kháng nghị đối với những vi phạm pháp luật...”.

Quy định trên của BLTTDS năm 2015 và Chỉ thị số 01/CT-VKSTC ngày 17/12/2019 của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ việc dân sự, vụ án hành chính của Tòa án kịp thời, đúng pháp luật và kết quả của công tác kiểm sát phải là thực chất và hiệu quả. Đây là công cụ sắc bén được trao cho ngành Kiểm sát để yêu cầu các cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan đến chức năng kiểm sát của VKS phải thực hiện và chấp hành các yêu cầu phục vụ cho công tác kiểm sát. Vì vậy, việc áp dụng Điều 4 Luật tổ chức VKSND năm 2014 là yêu cầu Thẩm phán phải cung cấp hồ sơ, tài liệu cho VKS để thực hiện chức năng kiểm sát là hoàn toàn phù hợp với thực tiễn. Nếu VKS chỉ kiểm sát các văn bản tố tụng của Tòa án trên cơ sở về mặt hình thức của các văn bản này thì khó có thể nhận biết việc Tòa án ban hành các văn bản đó có căn cứ và đúng pháp luật hay không. Do đó, Kiểm sát viên cần phải đọc hồ sơ vụ, việc thì mới phát hiện sai sót để thực hiện quyền kiến nghị.

 Mặt khác, theo quan điểm thứ nhất, trong thời gian chuẩn bị xét xử, VKS không được căn cứ vào quy định tại Điều 4 Luật tổ chức VKSND năm 2014 để yêu cầu Tòa án cung cấp hồ sơ, tài liệu để nghiên cứu phục vụ cho công tác kiểm sát, vậy chỉ khi Tòa án có các quyết định đình chỉ, tạm đình chỉ; đưa vụ án ra xét xử thì VKS mới được tiếp cận hồ sơ thông qua việc nghiên cứu để tham gia phiên tòa theo quy định của pháp luật và yêu cầu Tòa án chuyển hồ sơ để thực hiện quyền kháng nghị theo trình tự phúc thẩm. Tuy nhiên, số lượng hồ sơ này chỉ chiếm khoảng 30% số vụ việc mà Tòa án thụ lý giải quyết. Còn đối với quyết định công nhận thỏa thuận giữa các đương sự thì VKS cấp tỉnh và huyện không có quyền yêu cầu Tòa án chuyển hồ sơ vụ việc, vì quyết định này có hiệu lực thi hành ngay và chỉ được kháng nghị theo trình tự giám đốc thẩm hoặc tái thẩm, do đó đối với hồ sơ này thì VKS cấp cao là cơ quan có quyền yêu cầu Tòa án chuyển hồ sơ vụ việc theo quy định tại khoản 2 Điều 5 Thông tư số 02/2016. Như vậy, trong trường hợp quyết định công nhận thỏa thuận có vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng và nội dung giải quyết không đúng với tình tiết trong hồ sơ vụ án, thì VKS cấp huyện và tỉnh cũng không biết để báo cáo đề nghị VKS cấp cao kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm hoặc tái thẩm vì không tiếp cận được hồ sơ của Tòa án để đối chiếu với việc Tòa án ban hành quyết định này là đúng hay sai.

Từ những vấn ra nêu trên, VKSND tối cao cần ban hành văn bản hướng dẫn cụ thể và xây dựng quy trình về việc kiểm sát các văn bản tố tụng của Tòa án gửi cho VKS, hành vi tố tụng của Thẩm phán trong quá trình thụ lý giải quyết vụ, việc nhằm nâng cao chất lượng kiểm sát hoạt động của Tòa án thực chất và hiệu quả. Qua đó, kịp thời phát hiện được vi phạm để ban hành kiến nghị, cũng như tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc cho các VKS địa phương./.