Giải pháp nâng cao chất lượng kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có hiệu lực pháp luật

1. Khái quát chung về hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có có hiệu lực pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân

1.1. Về hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật

Kiểm tra là hoạt động thường xuyên của từng cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội, tổ chức kinh tế… nhằm đảm bảo thực hiện nhiệm vụ của chính mình. Qua kiểm tra nhằm đánh giá đúng công việc, từ đó đề ra chủ trương, biện pháp, phương hướng hoạt động hợp lý hơn. Trong trường hợp này, kiểm tra có ý nghĩa là nhìn lại công việc của mình để tự điều chỉnh, hay tìm biện pháp thực hiện nhiệm vụ tốt hơn, hiệu quả hơn. Kiểm tra là hoạt động của cơ quan, tổ chức, thủ trưởng cấp trên với cấp dưới nhằm đánh giá mọi mặt hoặc từng vấn đề do cấp dưới đã thực hiện. Trong trường hợp này, kiểm tra thực hiện trong quan hệ trực thuộc, vì thế cơ quan hoặc thủ trưởng cấp trên sau khi kiểm tra có quyền áp dụng các biện pháp như: Biểu dương, khen thưởng khi cấp dưới làm tốt hoặc các biện pháp cưỡng chế để xử lý đối với cấp dưới khi họ có khuyết điểm hoặc vi phạm pháp luật.

Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) là cơ quan thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp, có nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp và pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

Để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật, bên cạnh việc tuân theo các quy định của Hiến pháp và pháp luật, ngành Kiểm sát còn đặt ra các quy định, quy chế nghiệp vụ để đảm bảo các hoạt động nghiệp vụ được vận hành thống nhất, có sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ từ trung ương đến địa phương. Quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ trên thực tiễn sẽ phát sinh những khiếu nại trong hoạt động tư pháp; việc giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp được thực hiện theo quy định của pháp luật và quy định của ngành.

Các trường hợp người khiếu nại tiếp tục gửi đơn đối với nội dung đã được giải quyết, đã có hiệu lực pháp luật thì được xác định là: “Đơn đề nghị kiểm tra lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật”. Hoạt động kiểm tra lại chỉ được thực hiện khi đơn của công dân đáp ứng đầy đủ theo quy định tại Điều 14 Quyết định số 51/QĐ-VKSTC-V12 ngày 02/2/2016 của Viện trưởng VKSND tối cao về ban hành quy chế tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp (gọi tắt là Quy chế số 51/2016).

Theo Điều 14 Quy chế số 51/2016 thì: Hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật trong hoạt động tư pháp của VKSND là hoạt động kiểm tra nghiệp vụ của VKSND cấp trên đối với VKSND cấp dưới về việc giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đối với một vụ việc cụ thể. Riêng đối với các quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật trong hoạt động tư pháp của VKSND tối cao thì do VKSND tối cao kiểm tra, xem xét lại.

1.2. Đặc điểm của hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật

Hoạt động kiểm tra, xem xét lại của Viện kiểm sát có thẩm quyền không phải là cấp giải quyết khiếu nại thứ ba; mà là hoạt động  để xác định quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động đã có hiệu lực pháp luật của Viện kiểm sát có căn cứ, đúng pháp luật hay không để kết luận và thông báo cho người có đơn đề nghị hoặc hủy bỏ quyết định giải quyết khiếu nại, yêu cầu giải quyết lại vụ việc theo quy định pháp luật. Tuy nhiên, không phải khi công dân gửi đơn là Viện kiểm sát các cấp phải tiến hành kiểm tra, xem xét lại mà chỉ được tiến hành kiểm tra, xem xét lại khi có đủ điều kiện theo Điều 14 Quy chế số 51/2016.

Về chủ thể và đối tượng kiểm tra: Chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra, xem xét lại là Viện kiểm sát có thẩm quyền. Đối tượng kiểm tra, xem xét là quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật trong hoạt động tư pháp của Viện kiểm sát cấp dưới, đó là: Quyết định giải quyết khiếu nại (lần 1) của Viện kiểm sát mà trong thời hiệu được quyền khiếu nại (lần 2) công dân không khiếu nại tiếp; quyết định giải quyết khiếu nại (lần 2) của Viện kiểm sát; quyết định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật từ ngày ban hành (quyết định giải quyết khiếu nại đối với quyết định, hành vi tố tụng của Viện trưởng Viện kiểm sát do Viện kiểm sát cấp trên trực tiếp xem xét giải quyết; quyết định này là quyết định có hiệu lực pháp luật). Tuy nhiên, cần lưu ý đối với quyết định giải quyết khiếu nại của VKSND tối cao thì do VKSND tối cao kiểm tra, xem xét lại.

Biện pháp tiến hành linh hoạt theo từng trường hợp cụ thể: Chủ thể kiểm tra, xem xét lại có thể sử dụng các biện pháp như: Kiểm tra lại hồ sơ giải quyết của cấp mình (ở VKSND tối cao); yêu cầu Viện kiểm sát cấp dưới báo cáo việc giải quyết và gửi hồ sơ giải quyết để kiểm tra; tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại, người giải quyết khiếu nại và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan để nắm thông tin làm cơ sở kiểm tra; yêu cầu các cơ quan, tổ chức, cá nhân cung cấp thông tin, tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc giải quyết khiếu nại; tiến hành xác minh, lấy lời khai, trưng cầu giám định hoặc biện pháp khác khi thấy cần thiết.

2. Thực trạng hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có hiệu lực của Viện kiểm sát nhân dân

Về tiếp nhận, phân loại, xử lý đơn đề nghị kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật:

Từ khi triển khai và thực hiện theo Điều 14 Quy chế số 51/2016, Viện kiểm sát các cấp đã thực hiện tốt việc tiếp nhận, phân loại đối với đơn đề nghị kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có hiệu lực pháp luật của VKSND. Qua tổng hợp báo cáo của Viện kiểm sát các cấp, cho thấy từ năm 2017 đến năm 2021, trong lĩnh vực tố tụng hình sự, Viện kiểm sát các cấp đã tiếp nhận tổng số 2.790 đơn/1.310 việc đề nghị kiểm tra, xem xét lại đối với quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật (năm 2018 nhận 450 đơn/256 việc, năm 2019 nhận 676 đơn/311 việc, năm 2020 nhận 785 đơn/346 việc, năm 2021 nhận 891 đơn/397việc); trong lĩnh vực hoạt động tư pháp khác không tiếp nhận đơn nào. Qua phân loại, xác định điều kiện thụ lý Viện kiểm sát có thẩm quyền đã thụ lý, kiểm tra, xem xét lại tổng số 1.184 đơn/671 việc, đã giải quyết 1.169 đơn/664 việc (đạt 98,5% số việc, vượt chỉ tiêu của ngành 28,5%).

Kết quả đạt được thông qua hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có hiệu lực pháp luật:

Thông qua hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật của VKSND, cho thấy số quyết định giải quyết khiếu nại có căn cứ pháp luật 582/664 quyết định (chiếm 88% số quyết định đã kiểm tra). Sau khi kiểm tra, Viện kiểm sát có thẩm quyền đã hủy 82/664 quyết định giải quyết khiếu nại không có căn cứ, trái pháp luật để yêu cầu giải quyết lại vụ việc (chiếm 12% số quyết định đã kiểm tra); qúa trình giải quyết lại, đã được xác minh đầy đủ, giải quyết đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục theo quy định của pháp luật. Đáng chú ý, quá trình giải quyết lại vụ việc, Cơ quan điều tra có thẩm quyền đã quyết định khởi tố vụ án, khởi tố bị can đối với 19 vụ việc để tiến hành điều tra, xử lý theo quy định pháp luật (trong đó có 02 vụ việc do VKSND tối cao kiểm tra phát hiện yêu cầu xử lý); 02 vụ việc đã được cấp có thẩm quyền đình chỉ do hành vi không cấu thành tội phạm (VKSND tối cao kiểm tra phát hiện yêu cầu đình chỉ).

Từ kết quả của hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có hiệu lực pháp luật, vai trò của ngành Kiểm sát được nâng cao. Ủy ban Tư pháp của Quốc hội đánh giá rất cao vai trò của ngành Kiểm sát trong hoạt động kiểm tra này thông qua Báo cáo số 244/BC-VKSTC ngày 28/12/2020 của VKSND tối cao gửi Ủy ban Tư pháp của Quốc hội về công tác rà soát, kiểm tra quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật trong ngành Kiểm sát nhân dân.

Bên cạnh những kết quả đạt được, vẫn còn một số đơn vị chưa thật sự quan tâm, chủ động trong hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có hiệu lực pháp luật của VKSND dẫn đến có lúc, có nơi tỉ lệ kiểm tra chưa đạt theo chỉ tiêu của ngành. Một số vụ việc có sai sót trong quá trình giải quyết khiếu nại dẫn đến khiếu kiện kéo dài, khiếu kiện vượt cấp, nhưng đơn vị có thẩm quyền chưa tiến hành kiểm tra, xử lý, khắc phục kịp thời những tồn tại, vi phạm.

Một số vụ việc Cơ quan điều tra xác minh, giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm không triệt để, thiếu tính toàn diện, chưa đủ căn cứ nhưng đã ra quyết định không khởi tố vụ án hình sự, có dấu hiệu bỏ lọt tội phạm hoặc có vụ việc còn có biểu hiện né tránh trách nhiệm nên áp dụng căn cứ pháp luật (miễn trách nhiệm hình sự) để đình chỉ điều tra vụ án, đình chỉ điều tra bị can chưa đúng với bản chất của vụ việc nhưng quá trình giải quyết khiếu nại, có nơi chưa thể hiện được tính độc lập, còn xuôi chiều theo kết quả kiểm sát việc giải quyết tố giác, tin báo về tội phạm, kiểm sát việc khởi tố trước đó nên đã bác đơn khiếu nại của công dân không đúng pháp luật. Viện kiểm sát có thẩm quyền kiểm tra, phát hiện ra nên đã hủy quyết định giải quyết khiếu nại để yêu cầu giải quyết lại vụ việc, nhưng với biểu hiện tâm lý “sợ sai” nên việc giải quyết lại không đạt yêu cầu, dẫn đến khiếu kiện tiếp tục, kéo dài...

3. Một số yêu cầu và giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân

Đối với hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có hiệu lực pháp luật:

Thứ nhất, Viện kiểm sát các cấp cần nâng cao trách nhiệm, chủ động thực hiện nghiêm túc hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có hiệu lực pháp luật để đảm bảo đạt và vượt chỉ tiêu của ngành theo Quyết định số 139/QĐ-VKSTC ngày 29/4/2020 của Viện trưởng VKSND tối cao. Tuy nhiên, cần tránh việc kiểm tra quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp tràn lan, không hiệu quả; chỉ tiến hành thụ lý, kiểm tra, xem xét lại đối với quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có hiệu lực pháp luật khi đáp ứng đủ điều kiện theo quy định tại Điều 14 Quy chế số 51/2016.

Thứ hai, Viện kiểm sát các cấp cần nghiêm túc kiểm điểm, xử lý theo quy định đối với cán bộ, Kiểm sát viên thiếu trách nhiệm trong quá trình giải quyết vụ việc, giải quyết khiếu nại, nhất là đối với những vụ việc vi phạm nghiêm trọng pháp luật, bỏ lọt tội phạm, gây oan, sai. Đối với những vụ việc qua kiểm tra, phát hiện có dấu hiệu của tội phạm xâm phạm hoạt động tư pháp thì chuyển đến Cơ quan điều tra VKSND tối cao để xem xét, xử lý theo quy định của pháp luật.

Giải pháp nâng cao chất lượng và hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật:

Một là, tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo thực hiện nghiêm túc, hiệu quả công tác kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có hiệu lực pháp luật của VKSND, coi đây là biện pháp góp phần kiểm soát oan sai, bỏ lọt tội phạm. Quán triệt thực hiện sâu sát Chỉ thị số 04/CT-VKSTC ngày 28/7/2017 của Viện trưởng VKSND tối cao về “Tăng cường công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo và kiểm sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động tư pháp”, trong đó, đã chỉ rõ trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị: “Trường hợp giải quyết khiếu nại, tố cáo có vi phạm do lỗi chủ quan của người có trách nhiệm, gây thiệt hại đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức, dẫn đến phức tạp kéo dài, làm ảnh hưởng đến tình hình chính trị, trật tự xã hội tại địa phương hoặc gây hậu quả tiêu cực khác thì người đứng đầu cơ quan, đơn vị để xảy ra vi phạm phải chịu trách nhiệm trước pháp luật và trước Viện trưởng VKSND tối cao”.

Hai là, tăng cường công tác kiểm tra, hướng dẫn, thông báo rút kinh nghiệm, tập huấn đào tạo, bồi dưỡng đối với cán bộ, Kiểm sát viên. Việc đào tạo, tập huấn cần phải theo hướng “biết nhiều việc, giỏi một đến hai việc”; kịp thời tháo gỡ những khó khăn, vướng mắc cho các đơn vị, Viện kiểm sát cấp dưới; nâng cao ý thức tự học tập, tự đào tạo, nâng cao trình độ nghiệp vụ, thường xuyên cập nhật các văn bản hướng dẫn mới. Bên cạnh đó, Viện kiểm sát có thẩm quyền cần có sự tổng kết, đánh giá chất lượng, hiệu quả công tác kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có hiệu lực pháp luật của VKSND và kịp thời ban hành những thông báo rút kinh nghiệm theo vụ việc, theo chuyên đề nhằm tránh những sai sót tương tự và kịp thời khắc phục những tồn tại, thiếu sót, vi phạm.

Mặt khác, việc bố trí cán bộ phải theo yêu cầu của công việc; do vậy, cần chọn những cán bộ có đủ bản lĩnh, thẳng thắn, trung thực, khách quan, công tâm, thấu tình, đạt lý để thực hiện công tác kiểm tra.

Ba là, hoàn thiện quy định của pháp luật, quy định của ngành về kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật; cần sửa đổi, bổ sung các đạo luật về tư pháp theo hướng quy định nhiệm vụ, quyền hạn kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có hiệu lực pháp luật của cơ quan tư pháp cấp trên đối với cơ quan tư pháp cấp dưới; quy định các điều kiện cụ thể để xác định loại đơn đề nghị được kiểm tra; thời hạn gửi đơn, thời hạn giải quyết đơn đề nghị kiểm tra lại; cơ chế xử lý đối với những đơn chưa đáp ứng điều kiện để thụ lý kiểm tra, xem xét lại.

Đối với ngành Kiểm sát, trong khi chưa có văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể về hoạt động kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, cần tiếp tục hoàn thiện các quy chế, quy trình theo hướng: Quy định cụ thể về cách thức phối hợp và thời hạn phối hợp xử lý đơn đề nghị kiểm tra, xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp đã có hiệu lực pháp luật. Cụ thể, cần sửa đổi, bổ sung Điều 14 Quy chế số 51/2016 theo hướng: “Trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được văn bản đề nghị phối hợp kèm theo hồ sơ tài liệu có liên quan thì đơn vị phối hợp phải có quan điểm xử lý vụ việc bằng văn bản gửi đơn vị chủ trì; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn cho quan điểm có thể kéo dài hơn nhưng không quá 60 ngày” để tránh trường hợp đơn vị phối hợp kéo dài thời gian có quan điểm xử lý nhưng đơn vị chủ trì không có căn cứ để đôn đốc.

Bốn là, xây dựng cơ chế phối hợp kiểm tra quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật. Thực tiễn, trong hoạt động kiểm tra quyết định giải quyết khiếu nại đối với những vụ việc phức tạp có quan điểm khác nhau, một số Viện kiểm sát địa phương đã tổ chức họp liên ngành để đánh giá việc giải quyết vụ việc của các cơ quan tiến hành tố tụng cấp dưới để có hướng xử lý. Tuy nhiên, việc tổ chức họp như vậy vẫn mang tính “tự phát”, chưa thành quy định phối hợp chung của liên ngành. Do vậy, Viện kiểm sát các cấp cần tích cực phối hợp với các cơ quan tư pháp cùng cấp xây dựng quy định liên ngành về phối hợp trong công tác kiểm sát và giải quyết đơn khiếu nại, tố cáo; kiểm tra quyết định giải quyết đã có hiệu lực pháp luật trong hoạt động tư pháp.

Ngoài cơ chế phối hợp liên ngành thì trong nội bộ ngành Kiểm sát cũng cần phối hợp chặt chẽ, thường xuyên. Các đơn vị nghiệp vụ thuộc Viện kiểm sát các cấp cần xác định phối hợp trong hoạt động kiểm tra quyết định giải quyết khiếu nại trong hoạt động tư pháp là một trong những biện pháp hỗ trợ việc giải quyết vụ án, vụ việc được thuận lợi và ngược lại, việc giải quyết tốt vụ án, vụ việc ở các giai đoạn tố tụng sẽ là cơ sở để giải quyết kịp thời các khiếu nại phát sinh. Hoạt động giải quyết khiếu nại và hoạt động giải quyết vụ án, vụ việc diễn ra đan xen, gắn liền, hỗ trợ lẫn nhau. Do đó, các đơn vị liên quan cần nhận thức đúng về những nhiệm vụ, quyền hạn được giao khi thực hiện việc phối hợp, tạo điều kiện thuận lợi để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ chung của ngành.