Kinh nghiệm của một số quốc gia về xây dựng khung pháp lý quản lý tiền ảo trong nền kinh tế số

1. Quản lý tiền ảo trong nền kinh tế số

1.1. Khái niệm quản lý tiền ảo

Trong điều kiện chưa có sự thống nhất quốc tế tuyệt đối về định nghĩa tiền ảo, các định chế tài chính và tổ chức quốc tế uy tín đã đưa ra một số mô tả có tính chuẩn hóa, phản ánh bản chất chung của loại tài sản này. Theo đó, tiền ảo thường có các đặc trưng cơ bản sau: (1) Tiền ảo tồn tại dưới dạng số hóa, không có hình thức vật lý; (2) Tiền ảo không do cơ quan nhà nước phát hành hoặc bảo đảm; (3) Tiền ảo có thể được sử dụng để trao đổi giá trị trong một hệ thống phi chính thức hoặc phi tập trung, có khả năng hoạt động như tiền tệ về mặt chức năng kinh tế, nhưng không có địa vị pháp lý của tiền tệ trong hệ thống pháp luật quốc gia.

 Ngân hàng Nhà nước Việt Nam khẳng định tại Công văn số 5747/NHNN-PC ngày 21/7/2017, Bitcoin và các loại tiền ảo tương tự “không phải là tiền tệ và không phải là phương tiện thanh toán hợp pháp tại Việt Nam”[1]. Tuy nhiên, kể từ khi Luật Công nghiệp công nghệ số năm 2025 được ban hành, tài sản số, tài sản ảo, trong đó có tiền ảo, đã được thừa nhận là một dạng tài sản theo quy định của pháp luật dân sự, qua đó xác lập địa vị pháp lý của tiền ảo với tư cách là đối tượng của quyền tài sản, đồng thời tạo cơ sở pháp lý cho việc xác lập, thực hiện và bảo vệ quyền tài sản phát sinh trong thực tiễn.

Trong thực tế, tiền ảo được lưu hành rộng rãi trên các nền tảng công nghệ chuỗi khối (blockchain) toàn cầu, đặc biệt trong lĩnh vực đầu tư, tích lũy giá trị và giao dịch xuyên biên giới. Sự tồn tại và vận hành của tiền ảo với tư cách là tài sản có giá trị kinh tế, nhưng không phải là tiền tệ hợp pháp, đặt ra yêu cầu phải thiết kế một cơ chế quản lý pháp lý phù hợp, vừa bảo đảm kiểm soát rủi ro, vừa không kìm hãm đổi mới sáng tạo trong nền kinh tế số.

Do đó, quản lý tiền ảo không phải là việc điều tiết công nghệ chuỗi khối, mà là quá trình pháp lý - chính sách nhằm kiểm soát các hệ quả pháp lý, kinh tế và xã hội phát sinh từ việc sử dụng tiền ảo như một tài sản phục vụ giao dịch, đầu tư hoặc lưu trữ giá trị trong thực tiễn. Việc quản lý này không chỉ hướng tới mục tiêu ổn định tài chính và trật tự thị trường, mà còn nhằm đảm bảo chủ quyền quốc gia trong điều hành chính sách tiền tệ, phòng chống rửa tiền, trốn thuế,  bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng cũng như duy trì an ninh, an toàn của nền kinh tế số.

Trước hết, về chủ thể quản lý: Khác với tiền tệ pháp định, vốn do Ngân hàng trung ương điều tiết một cách tập trung, quản lý tiền ảo là một lĩnh vực phân mảnh, đòi hỏi sự phối hợp của nhiều chủ thể. Cụ thể là, Ngân hàng Nhà nước sẽ kiểm soát rủi ro đối với hệ thống tiền tệ, tài chính, xác lập ranh giới giữa tiền pháp định và tiền ảo; Bộ Tư pháp giữ vai trò chủ trì trong việc hoàn thiện chế độ pháp lý về quyền tài sản, cấu trúc giao dịch và trách nhiệm dân sự phát sinh từ tiền ảo; Bộ Tài chính và Tổng cục Thuế quy định nghĩa vụ thuế phát sinh từ đầu tư, chuyển nhượng, khai thác tiền ảo; Cơ quan Công an giám sát hoạt động rửa tiền, phòng chống tội phạm công nghệ cao, bảo vệ an ninh dữ liệu; Quốc hội và Chính phủ ban hành chính sách, xây dựng luật chuyên ngành hoặc sửa đổi các đạo luật hiện hành nhằm thế chế hóa và hoàn thiện khung pháp lý đối với tiền ảo. Từ đó có thể thấy, quản lý tiền ảo không thuộc phạm vi đơn ngành, mà là kết quả của tương tác đa ngành, liên lĩnh vực, đòi hỏi một nền quản trị pháp lý linh hoạt và điều phối hiệu quả.

Thứ hai, về đối tượng quản lý: Đối tượng của hoạt động quản lý không chỉ bao gồm tiền ảo với tư cách là tài sản số, mà còn bao gồm: (1) Các hoạt động liên quan đến phát hành token, khai thác, mua bán, trao đổi trên sàn giao dịch, lưu trữ trên ví điện tử; (2) Các tổ chức, cá nhân trung gian cung cấp dịch vụ tiền ảo; (3) Các hành vi sử dụng tiền ảo phục vụ mục đích đầu tư, thương mại, hợp đồng thông minh, huy động vốn, chuyển giá...; (4) Các hệ quả phát sinh như lừa đảo, mất mát tài sản, tranh chấp hợp đồng, vi phạm nghĩa vụ thuế. Như vậy, hoạt động quản lý không chỉ dừng ở việc xác định “tiền ảo là gì”, mà mở rộng tới toàn bộ chuỗi giá trị, chuỗi rủi ro, chuỗi tác động pháp lý do tiền ảo tạo ra trong đời sống thực tiễn.

Thứ ba, về nội dung và công cụ quản lý tiền ảo: Tùy vào từng cấp độ pháp lý, quản lý tiền ảo có thể được cấu trúc thành nhiều tầng, nấc khác nhau: (1) Trên cơ sở tiền ảo đã được thừa nhận là một dạng tài sản theo pháp luật dân sự, tầng định danh pháp lý tập trung vào việc hoàn thiện các quy định về quyền sở hữu, chuyển nhượng, thừa kế, thế chấp và xử lý tranh chấp liên quan đến tiền ảo; (2) Tầng nghĩa vụ hành chính - tài chính bao gồm các quy định về kê khai, nộp thuế, xác minh danh tính, báo cáo giao dịch đáng ngờ; (3) Tầng giám sát kỹ thuật và quản trị dữ liệu: Hệ thống công nghệ blockchain cần được giám sát bằng công cụ pháp lý - kỹ thuật, kết nối dữ liệu từ sàn giao dịch trong nước và quốc tế; (4) Tầng xử lý vi phạm: Luật hình sự cần cập nhật hành vi sử dụng tiền ảo vào mục đích phạm tội như rửa tiền, lừa đảo chiếm đoạt tài sản, tài trợ khủng bố…; (5) Tầng thử nghiệm - thể chế hóa đổi mới: Cần có cơ chế pháp lý thử nghiệm để tạo hành lang pháp lý an toàn cho các mô hình ứng dụng mới mà chưa có khung pháp luật hiện hành điều chỉnh.

Công cụ quản lý không chỉ dừng ở luật cứng (hard law), mà còn bao gồm luật mềm (soft law), khuyến nghị, chuẩn mực kỹ thuật, bộ quy tắc đạo đức ngành nghề và hướng dẫn của cơ quan quản lý.

Tiền ảo là một loại tài sản phi truyền thống, do đó đòi hỏi các công cụ pháp lý tương ứng với những đặc điểm hoàn toàn khác biệt so với các loại tài sản vật chất hoặc tài sản tài chính thông thường. Có thể chỉ ra một số đặc trưng dẫn đến yêu cầu quản lý mang tính đặc thù đó là: Tính phi vật thể và không định danh quốc gia; khả năng vận hành như tiền nhưng không phải tiền; tính ẩn danh và khả năng xuyên biên giới cao; tính biến động cao và khó kiểm soát giá trị.

1.2. Những thách thức trong quản lý tiền ảo

Thứ nhất, thách thức trong hoàn thiện chế độ pháp lý và cơ chế thực thi đối với tiền ảo.

 Trước khi Luật công nghiệp công nghệ số năm 2025 được ban hành, tiền ảo từng đặt ra khoảng trống lớn về định danh pháp lý trong hệ thống pháp luật dân sự Việt Nam. Tuy nhiên, với việc pháp luật hiện hành đã chính thức thừa nhận tài sản số, tài sản ảo trong đó có tiền ảo, là một dạng tài sản theo pháp luật dân sự, thách thức hiện nay không còn là “tiền ảo có phải là tài sản hay không”, mà là việc hoàn thiện chế độ pháp lý cụ thể và tổ chức thực thi trên thực tế.

Mặc dù tiền ảo đã được xác lập địa vị pháp lý với tư cách là đối tượng của quyền tài sản, nhưng các vấn đề như phạm vi quyền sở hữu, điều kiện và giới hạn chuyển nhượng, khả năng sử dụng tiền ảo làm đối tượng bảo đảm, cơ chế định giá, thừa kế và xử lý tranh chấp vẫn chưa được quy định một cách đầy đủ và thống nhất trong các văn bản pháp luật chuyên ngành. Sự thiếu đồng bộ này có thể dẫn đến rủi ro pháp lý cho chủ thể tham gia giao dịch, làm suy giảm hiệu lực bảo vệ quyền tài sản và gây khó khăn cho cơ quan quản lý trong quá trình áp dụng pháp luật.

Thứ hai, thách thức về năng lực pháp luật trong kiểm soát các quan hệ phi tập trung.

Một đặc điểm then chốt của tiền ảo là nó không được phát hành, quản lý hay phân phối bởi bất kỳ cơ quan trung ương nào, tức là vận hành trong mô hình “phi tập trung”, thường sử dụng blockchain công khai, mã hóa và ngang hàng. Trong khi đó, hệ thống pháp luật hiện đại vẫn chủ yếu được thiết kế theo mô hình tập trung, kiểm soát, giám sát, dựa trên các chủ thể pháp lý có địa chỉ cụ thể, có đăng ký kinh doanh, có nghĩa vụ báo cáo định kỳ, có trách nhiệm giải trình rõ ràng. Sự vắng mặt của “chủ thể trung tâm” trong không gian tiền ảo khiến việc áp dụng các biện pháp pháp lý cổ điển như: Thu thập chứng cứ, yêu cầu công bố thông tin, xác lập nghĩa vụ thuế, áp dụng chế tài… gặp khó khăn nghiêm trọng, thậm chí bất khả thi trong một số trường hợp. Đây là một thách thức lớn: Pháp luật hiện hành vận hành trên giả định “có người chịu trách nhiệm”, nhưng trong hệ sinh thái phi tập trung, ai là người chịu trách nhiệm? Ai là đối tượng quản lý?

Thứ ba, thách thức trong cân bằng giữa đổi mới công nghệ và bảo vệ lợi ích công.

Việc thừa nhận tiền ảo là tài sản không đồng nghĩa với việc Nhà nước buông lỏng quản lý hoặc hợp pháp hóa mọi hình thức sử dụng tiền ảo trong đời sống kinh tế- xã hội. Ngược lại, điều này đòi hỏi phải thiết kế các công cụ điều tiết tinh tế hơn để cân bằng giữa yêu cầu khuyến khích đổi mới công nghệ và bảo vệ lợi ích công cộng.

Thực tiễn trên thế giới cho thấy 03 cách tiếp cận khác nhau: (1) Cấm tuyệt đối (như Trung Quốc, Algeria): Thường nhanh gọn nhưng đẩy hoạt động vào “vùng tối”, khiến mất kiểm soát; (2) Hợp pháp hóa toàn diện (như El Salvador, chấp nhận Bitcoin là tiền tệ hợp pháp), điều đó lại tiềm ẩn rủi ro cao về ổn định vĩ mô; (3) Điều tiết có chọn lọc (như EU, Singapore, Nhật Bản), điều đó đòi hỏi năng lực pháp lý, kỹ thuật và thể chế cao. Trong bối cảnh Việt Nam, thách thức đặt ra là phải xây dựng cơ chế quản lý dựa trên đánh giá rủi ro, cho phép khai thác các giá trị kinh tế hợp pháp của tiền ảo, đồng thời kiểm soát chặt chẽ các nguy cơ liên quan đến đầu cơ, rửa tiền, gian lận tài chính, xâm phạm quyền lợi của nhà đầu tư nhỏ lẻ và ảnh hưởng đến ổn định tài chính - tiền tệ.

Thứ tư, thách thức về giám sát xuyên biên giới và phối hợp quốc tế.

Với bản chất không có quốc tịch, không có biên giới, không có trung tâm phát hành, tiền ảo là một đối tượng “trôi nổi toàn cầu”, vận hành chủ yếu trong không gian mạng và được giao dịch liên tục 24/7 ở bất kỳ nơi nào trên thế giới. Trong khi đó, thẩm quyền quản lý và cưỡng chế pháp luật của Nhà nước về cơ bản vẫn bị giới hạn trong phạm vi lãnh thổ quốc gia. Điều này dẫn đến tình trạng một hành vi liên quan đến tiền ảo có thể xảy ra ngoài lãnh thổ nhưng để lại hệ quả pháp lý trong nước, mà cơ quan quản lý trong nước lại không có công cụ pháp lý hoặc kỹ thuật để truy vết, giám sát hoặc can thiệp. Vì vậy, quản lý tiền ảo đòi hỏi không chỉ năng lực nội luật hóa mà còn cả khả năng hợp tác quốc tế, chia sẻ dữ liệu, công nhận lẫn nhau trong truy vết tài sản số, xây dựng chuẩn mực xuyên quốc gia. Đây là thách thức không nhỏ, bởi hệ thống pháp lý quốc tế về tài sản ảo hiện vẫn còn phân mảnh và thiếu cơ chế cưỡng chế hiệu quả.

Thứ năm, thách thức về kỹ thuật lập pháp và chuẩn hóa quy phạm.

Một vấn đề trong quản lý tiền ảo là khó khăn trong việc ban hành văn bản pháp luật phù hợp, đủ linh hoạt để điều chỉnh loại tài sản luôn biến động, nhưng cũng đủ rõ ràng để có thể áp dụng. Đây không chỉ là vấn đề kỹ thuật lập pháp, mà còn là việc thiết kế chính sách dựa trên tư duy mở, tiếp cận đa ngành.

2. Các mô hình quản lý tiền ảo trên thế giới và khuyến nghị cho Việt Nam

2.1. Các mô hình quản lý tiền ảo trên thế giới

- Mô hình cấm và kiểm soát chặt chẽ tiền ảo ở Trung Quốc:

Trung Quốc đã nhanh chóng nhận diện các rủi ro nghiêm trọng về sự mất kiểm soát tiền tệ và dòng vốn, hoạt động đầu cơ tài chính phi pháp, lừa đảo Ponzi, rửa tiền, tài trợ khủng bố, trốn thuế tác động tiêu cực đến ổn định hệ thống tài chính quốc gia. Do đó, Trung Quốc không lựa chọn hướng quản lý mềm dẻo hay thử nghiệm pháp lý mà áp dụng chiến lược kiểm soát tuyệt đối dựa trên quan điểm là chỉ có Nhà nước mới có quyền phát hành tiền tệ và mọi dạng tài sản mã hóa phi tập trung đều đe dọa chủ quyền tài chính quốc gia.

Sau khi chứng kiến làn sóng ICO bùng nổ, tháng 9/2017, chính phủ Trung Quốc ban hành thông báo của 07  bộ ngành, coi việc phát hành token để huy động vốn là hành vi bất hợp pháp trong lĩnh vực tiền tệ - tài chính[2]. Các sàn giao dịch Bitcoin như BTCC, OKCoin, Huobi được lệnh dừng hoạt động nội địa, nhà đầu tư phải đóng vị thế hoặc chuyển tài sản ra nước ngoài. Nhà nước cũng cấm mọi hình thức cung cấp dịch vụ trung gian tài chính liên quan đến tiền ảo[3].

Năm 2021, Trung Quốc đưa hoạt động “đào coin” vào danh sách ngành nghề bị hạn chế nghiêm ngặt. Lý do chính được đưa ra là hoạt động này tiêu tốn quá nhiều năng lượng, gây ô nhiễm môi trường, không tạo ra giá trị thực và tạo điều kiện cho dòng tiền bất hợp pháp. Từ đó, hàng loạt trung tâm đào coin lớn tại Nội Mông, Tứ Xuyên, Tân Cương, Vân Nam đã bị đóng cửa[4].

Chiến lược cấm tiền ảo của Trung Quốc dựa trên ba yếu tố, đó là: (i) Bảo vệ chủ quyền tiền tệ; (ii) Phòng chống rủi ro tài chính hệ thống; (iii) Dọn đường cho đồng nhân dân tệ kỹ thuật số (eCNY). Nhờ sự phối hợp giữa Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc, Bộ Công an và Cơ quan an ninh mạng, các điểm nóng khai thác Bitcoin đóng góp tới 70 % công suất mạng lưới đào bitcoin toàn cầu đã sụt xuống dưới 10 % chỉ trong 06 tháng.

Ở chiều ngược lại, eCNY đã được thử nghiệm tại Thâm Quyến, Thượng Hải và Bắc Kinh. Việc phổ cập ví điện tử quốc doanh mang lại dữ liệu giao dịch thời gian thực, giúp Ngân hàng trung ương điều tiết chính sách tiền tệ vi mô. Song, việc cấm tuyệt đối cũng làm dấy lên tranh luận: Liệu đổi mới công nghệ tài chính (fintech) nội địa có chậm lại do sự răn đe với nhà đầu tư phi tập trung hay không? Kinh nghiệm Trung Quốc cho thấy cấm hoàn toàn chỉ thành công nếu Chính phủ kiểm soát chặt hạ tầng Internet, đồng thời có sản phẩm thay thế đủ hấp dẫn để duy trì niềm tin thị trường.

- Mô hình quản lý chặt chẽ ở Nhật Bản:

Nhật Bản bắt đầu tiếp cận vấn đề tiền ảo từ rất sớm, đặc biệt sau sự sụp đổ gây chấn động toàn cầu của sàn giao dịch Mt.Gox tại Tokyo năm 2014, làm mất khoảng 850.000 Bitcoin của người dùng. Sau đó là vụ tấn công mạng vào sàn Coincheck năm 2018, gây thiệt hại hơn 530 triệu USD. Hai biến cố lớn này đã khiến Chính phủ Nhật Bản nhận thức sâu sắc về nhu cầu cấp thiết phải thiết lập khung pháp lý toàn diện, nghiêm ngặt, bảo vệ quyền lợi của nhà đầu tư, duy trì ổn định thị trường tài chính quốc gia, đồng thời, không kìm hãm đổi mới sáng tạo công nghệ trong lĩnh vực tài chính số. Do đó, Nhật Bản đã xây dựng một mô hình quản lý chặt chẽ, phân tầng rõ ràng, điều chỉnh hoạt động phát hành, giao dịch, lưu ký và sử dụng tiền ảo cũng như tài sản mã hóa khác, thông qua hai đạo luật chính là Luật dịch vụ thanh toán (PSA) và Luật công cụ tài chính và giao dịch (FIEA).

Luật dịch vụ thanh toán (PSA): Sửa đổi năm 2017, PSA lần đầu tiên công nhận “tiền ảo” là một dạng giá trị tài sản. Theo Điều 2 khoản 5 của PSA: “Tiền ảo là một loại giá trị tài sản không phải là tiền pháp định, có thể được sử dụng làm phương tiện trao đổi giữa công chúng, chuyển nhượng bằng phương tiện điện tử, không gắn với bất kỳ loại tiền tệ nào do Nhà nước phát hành”. Tất cả các nhà cung cấp dịch vụ giao dịch tiền ảo bắt buộc phải đăng ký với Cơ quan Dịch vụ tài chính Nhật Bản (FSA) để được phép vận hành, với nhiều yêu cầu nghiêm ngặt về vốn, kiểm toán, quản lý rủi ro[5].

Luật công cụ tài chính và giao dịch (FIEA): Từ năm 2020, Nhật Bản mở rộng Luật FIEA để điều chỉnh các token có tính chất đầu tư giống cổ phiếu, trái phiếu, quỹ… Tiêu chí phân loại token là “chứng khoán”. Theo FIEA, nếu một loại token đại diện quyền sở hữu, quyền chia lợi nhuận, quyền biểu quyết và được phát hành để huy động vốn từ công chúng thì token đó sẽ được coi là “công cụ tài chính” và phải tuân thủ đầy đủ quy định chứng khoán.

Nhằm tăng hiệu quả giám sát và giảm tải cho Nhà nước, Nhật Bản khuyến khích thành lập Hiệp hội giao dịch tài sản mã hóa Nhật Bản và Hiệp hội giao dịch token đầu tư Nhật Bản. Các hiệp hội này có chức năng ban hành quy tắc đạo đức và kỹ thuật, giám sát nội bộ, hướng dẫn doanh nghiệp tuân thủ luật và làm cầu nối giữa nhà nước và thị trường. Các hiệp hội này hoạt động dưới sự cấp phép và giám sát trực tiếp của FSA.

Mô hình quản lý này cho thấy, Nhật Bản đã có khung pháp lý toàn diện, kết hợp điều tiết trực tiếp và tự điều tiết, giúp tăng niềm tin thị trường, thu hút nhà đầu tư cá nhân và tổ chức. Mô hình quản lý này cũng cho phép phân loại rõ ràng giữa token thanh toán và token đầu tư, có sự giám sát công nghệ và an toàn thông tin nghiêm ngặt, giảm thiểu rủi ro tấn công mạng, tuy nhiên, cũng tiềm ẩn một số hạn chế nhất định như: Chi phí tuân thủ cao, gây khó khăn cho doanh nghiệp nhỏ; khung pháp lý còn thiếu linh hoạt với các mô hình phi tập trung cũng như chưa có hướng dẫn rõ ràng về NFT và các dạng tài sản kỹ thuật số phi tài chính.

- Mô hình quản lý linh hoạt ở Singapore:

Singapore được đánh giá là một trong những quốc gia có mô hình quản lý tiền ảo linh hoạt và thân thiện nhất thế giới. Quan điểm điều hành của Singapore do Cơ quan tiền tệ Singapore (MAS) dẫn dắt, chú trọng đến quản lý dựa trên rủi ro, đồng thời duy trì tính trung lập về công nghệ. MAS nhận định rằng thay vì cấm đoán hoặc quá ưu ái, chính sách công cần tạo điều kiện cho đổi mới nhưng đồng thời kiểm soát rủi ro về tài chính, rửa tiền, và bảo vệ người tiêu dùng một cách chủ động. Triết lý này được cụ thể hóa trong Đạo luật dịch vụ thanh toán năm 2019 (PSA) và hệ thống Sandbox pháp lý đóng vai trò là hai trụ cột quản lý chính đối với các hoạt động liên quan đến tài sản mã hóa và tiền ảo tại Singapore.

PSA chính thức có hiệu lực từ tháng 01/2020, nhằm điều chỉnh các hoạt động dịch vụ thanh toán, trong đó có cả dịch vụ liên quan đến token thanh toán kỹ thuật số (DPT). Điểm nổi bật của PSA là kết hợp điều tiết theo chức năng thay vì điều tiết theo chủ thể. Điều này giúp khung pháp lý không bị lạc hậu trước sự thay đổi nhanh chóng của công nghệ tài chính.

Từ năm 2016, Cơ quan tiền tệ Singapore đã triển khai cơ chế thử nghiệm chính sách, pháp luật (Sandbox pháp lý), cho phép các công ty khởi nghiệp Fintech hoặc tổ chức tài chính thử nghiệm các sản phẩm hoặc dịch vụ tài chính mới trong một phạm vi và thời gian giới hạn, không cần tuân thủ một số quy định pháp lý trong giai đoạn thử nghiệm. Mục tiêu là thúc đẩy đổi mới mà vẫn kiểm soát được rủi ro hệ thống.

Đáng chú ý, vào tháng 01/2022, MAS công bố Hướng dẫn cấm quảng bá công khai dịch vụ tiền ảo nhằm hạn chế tiếp cận của nhà đầu tư cá nhân với các tài sản rủi ro cao: “Các nhà cung cấp dịch vụ token thanh toán kỹ thuật số không được quảng bá dịch vụ đến công chúng tại các khu vực công cộng, thông qua phương tiện truyền thông đại chúng hoặc nền tảng trực tuyến[6].

2. Khuyến nghị cho Việt Nam

Thứ nhất, về cách tiếp cận và triết lý điều tiết: Việt Nam cần lựa chọn một triết lý điều tiết rõ ràng và nhất quán đối với tiền ảo. Kinh nghiệm từ Nhật Bản và Singapore cho thấy, không nên cấm tuyệt đối, vì điều này dễ dẫn đến hoạt động “chợ đen” khó kiểm soát; đồng thời cũng không nên để thị trường tự do vận hành trong tình trạng thiếu khung điều tiết cụ thể, vì sẽ gây khó khăn cho việc xử lý vi phạm và bảo vệ nhà đầu tư. Trong bối cảnh Luật công nghiệp công nghệ số năm 2025 đã thừa nhận tài sản số, tài sản ảo, trong đó có tiền ảo, là một dạng tài sản theo pháp luật dân sự, cần xác định rõ phạm vi điều chỉnh, tiền ảo không phải là tiền tệ hay phương tiện thanh toán hợp pháp, nhưng có thể được quản lý như một tài sản mã hóa có chức năng kinh tế nhất định (như phương tiện trao đổi, công cụ đầu tư, lưu trữ giá trị…). Vì vậy, Việt Nam cần tiếp cận theo hướng “quản lý có điều kiện”, điều tiết theo chức năng và mức độ rủi ro của từng loại tiền ảo, tránh tiếp cận theo lối đơn giản hóa vấn đề công nhận hoặc phủ định về mặt pháp lý.

Thứ hai, về phân loại và định danh pháp lý tiền ảo:

Các quốc gia như EU và Nhật Bản đều áp dụng cách tiếp cận phân loại tiền ảo theo mục đích sử dụng và chức năng kinh tế, ví dụ: Token thanh toán; token đầu tư; token tiện ích. Việt Nam cần sớm xây dựng hệ thống khái niệm và phân loại pháp lý rõ ràng cho các loại tài sản mã hóa, làm cơ sở áp dụng các quy định pháp luật tương ứng trong lĩnh vực dân sự, tài chính, thuế và phòng, chống rửa tiền. Việc phân loại này không nhằm công nhận tiền ảo như tiền tệ, mà nhằm bảo đảm tính minh bạch, khả năng dự báo và hiệu quả trong quản lý nhà nước.

Thứ ba, về cơ chế cấp phép, quản lý và giám sát:

Kinh nghiệm từ Nhật Bản cho thấy tổ chức, cá nhân phát hành token và cung cấp dịch vụ tài chính liên quan đến tiền ảo phải được cấp phép, chịu trách nhiệm pháp lý rõ ràng. Có tiêu chí về vốn tối thiểu, minh bạch thông tin, kiểm toán công nghệ, dự phòng rủi ro, có cơ chế hậu kiểm kết hợp với giám sát chủ động của các cơ quan tài chính trung ương. Trong bối cảnh hiện nay, Việt Nam cũng cần thiết kế một cơ chế cấp phép nhiều cấp độ, phù hợp với quy mô, phạm vi và rủi ro của hoạt động tiền ảo. Đồng thời, thiết lập hệ thống giám sát chuyên trách, như đơn vị tài chính công nghệ số trực thuộc Ngân hàng Nhà nước hoặc Bộ Tài chính.

Thứ tư, về bảo vệ người tiêu dùng và phòng ngừa rủi ro tài chính: Các quốc gia như Nhật Bản và Singapore đều đặt bảo vệ nhà đầu tư cá nhân là ưu tiên hàng đầu thông qua các biện pháp như: Yêu cầu phân tách tài sản của khách hàng và doanh nghiệp; cung cấp đầy đủ thông tin về rủi ro và trách nhiệm pháp lý; áp dụng biện pháp bảo hiểm hoặc quỹ bồi thường thiệt hại trong trường hợp mất mát tài sản mã hóa. Theo chúng tôi, Việt Nam khi xây dựng pháp luật quản lý tiền ảo cần bổ sung các quy định về nghĩa vụ bảo vệ khách hàng, công khai thông tin và cơ chế xử lý sự cố bảo mật liên quan đến tiền ảo. Đồng thời, cần tuyên truyền nhằm nâng cao nhận thức của người dân về rủi ro trong đầu tư vào tiền ảo, tránh tình trạng thiếu đầy đủ cơ sở pháp lý để xử lý vi phạm và bảo vệ nhà đầu tư.

Thứ năm, về sandbox và thử nghiệm pháp lý:

 Bài học từ Singapore cho thấy vai trò tích cực của sandbox pháp lý trong việc hỗ trợ doanh nghiệp fintech thử nghiệm sản phẩm mới, tạo không gian pháp lý linh hoạt, có kiểm soát, góp phần điều chỉnh chính sách dựa trên thực tiễn đổi mới. Việt Nam nên thành lập sandbox pháp lý cho tài sản số và công nghệ tài chính, do Ngân hàng Nhà nước chủ trì, kết hợp với Bộ Tư pháp, Bộ Thông tin và Truyền thông.

Thứ sáu, về đồng tiền kỹ thuật số quốc gia:

 Mô hình Trung Quốc (e-CNY) cho thấy khả năng kiểm soát dòng tiền kỹ thuật số nếu Nhà nước phát hành CBDC. Trong khi đó, Nhật Bản đang thận trọng nghiên cứu đồng yên kỹ thuật số. Qua kinh nghiệm của các nước này cho thấy, Việt Nam cần tiến hành nghiên cứu về việc phát hành đồng Việt Nam kỹ thuật số dưới sự chủ trì của Ngân hàng Nhà nước, đảm bảo hài hòa giữa chủ quyền tiền tệ và đổi mới công nghệ.

(Nghiên cứu này là sản phẩm của nhiệm vụ cấp Bộ “Hoàn thiện pháp luật bảo đảm và bảo vệ hữu hiệu quyền tài sản nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế tư nhân trong kỷ nguyên mới ở Việt Nam, do Viện Nhà nước và Pháp luật chủ trì, PGS. TS. Dương Quỳnh Hoa là chủ nhiệm).

Dương Quỳnh Hoa

-------------------------------------------------------------------------

Tài liệu tham khảo:

1. Aljazeera (2021), China’s latest crackdown on crypto caused by climate concerns, https://www.aljazeera.com/economy/2021/5/26/bbchinas-latest-crackdown-on-crypto-caused-by-surge-in-coal-mini.

2. Chainalysis (2023), Global Crypto Adoption Index 2023, https://chainalysis.com/.

3. Coindesk (2017), China’s Bitcoin Exchanges Receive Shutdown Orders and Closure Timeline, https://www.coindesk.com/markets/2017/09/15/chinas-bitcoin-exchanges-receive-shutdown-orders-and-closure-timeline.

4. European Central Bank (2015), Virtual Currency Schemes- A Further Analysis, https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/virtualcurrencyschemesen.pdf.

5. Global Times (2021), China to shut down over 90% of its Bitcoin mining capacity after local bans, https://www.globaltimes.cn/page/202106/1226598.shtml.

6. MAS (2022), Fintech Regulatory Sandbox Guidline, https://www.mas.gov.sg/-/media/mas-media-library/development/regulatory-sandbox/sandbox/fintech-regulatory-sandbox-guidelines-jan-2022.pdf.

7. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam (2017), Công văn số 5747/NHNN-PC v/v trả lời kiến nghị của ông Vũ Thái Hà về việc thiết kế trung tâm máy tính Bitcoin, Litecoin và các loại tiền ảo, https://thuvienphapluat.vn/cong-van/Tien-te-Ngan-hang/Cong-van-5747-NHNN-PC-2017-tra-loi-kien-nghi-ve-thiet-ke-trung-tam-may-tinh-Bitcoin-Litecoin-368960.aspx.

8. Qui Ánh (2025), Lợi thế của Nhật Bản trong việc đi đầu quản lý tiền mã hóa,  https://www.tinnhanhchungkhoan.vn/loi-the-cua-nhat-ban-trong-viec-di-dau-quan-ly-tien-ma-hoa-post366026.html.

9. Samuel Shen and Andrew Galbraith (2021), China’s ban forces some bitcoin miners to flee overseas, others sell out, https://www.reuters.com/technology/chinas-ban-forces-some-bitcoin-miners-flee-overseas-others-sell-out-2021-06-25/.

10. The People Bank of China (2017), Public Notice of the PBC, CAC, MIIT, SAIC, CBRC, CSRC and CIRC on Preventing Risks of Fundraising through Coin Offering, http://www.pbc.gov.cn/english/130721/3377816/index.html.

11. The United States Government Accountability Office (GAO) (2014), Virtual currencies: Emerging Regulatory, Law Enforcement, and Consumer Protection Challenges, https://www.gao.gov/products/gao-14-496/.

12. U.S. Securities and Exchange Commission (2020), Framework for “Investment Contract” Analysis of Digital Assets, https://www.sec.gov/files/dlt-framework.pdf.

13. Zheping Huang (2017), It’s over: China’s biggest bitcoin exchanges will halt all trading services for local customers, https://qz.com/1079908/huobi-and-okcoin-chinas-two-biggest-bitcoin-exchanges-will-halt-all-trading-services-for-local-customers. 

Theo Tạp chí Kiểm sát in số 02/2026