Giải pháp nâng cao chất lượng kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hình sự

1. Một số khó khăn, vướng mắc và tồn tại khi thực hiện quyền kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hình sự

Một là, quy định về thời hạn giải quyết, trả lời kiến nghị khắc phục vi phạm pháp luật và kiến nghị phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm của Viện kiểm sát chưa đầy đủ và thống nhất. Khoản 2 Điều 6 Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2015, sửa đổi, bổ sung các năm 2021, 2025 (BLTTHS năm 2015) quy định trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được kiến nghị của Viện kiểm sát, cơ quan, tổ chức hữu quan phải trả lời bằng văn bản việc thực hiện kiến nghị. Mặt khác, BLTTHS năm 2015 quy định về thời hạn thực hiện, trả lời yêu cầu, kiến nghị tại Điều 237[1] về nhiệm vụ, quyền hạn của Viện kiểm sát khi kiểm sát trong giai đoạn truy tố là 10 ngày, kể từ ngày nhận được kiến nghị. Điều này cho thấy sự không thống nhất giữa Điều 6 và Điều 237 BLTTHS năm 2015 về thời hạn trả lời việc thực hiện kiến nghị của Viện kiểm sát. Bên cạnh đó, Điều 6 BLTTHS năm 2015 chỉ quy định chung về thời hạn trả lời đối với yêu cầu, kiến nghị áp dụng các biện pháp khắc phục và phòng ngừa nguyên nhân và điều kiện phạm tội trong các giai đoạn tố tụng hình sự, chưa quy định về thời hạn trả lời đối với kiến nghị khắc phục vi phạm pháp luật. Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) năm 2014, được sửa đổi, bổ sung năm 2025 (Luật tổ chức VKSND năm 2014) quy định các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan có trách nhiệm xem xét, giải quyết, trả lời kiến nghị của Viện kiểm sát theo quy định pháp luật, tuy nhiên cũng chưa quy định thời hạn cụ thể để cơ quan, tổ chức, cá nhân trả lời kiến nghị của VKSND (trừ nội dung kiến nghị về thi hành án hình sự, thi hành tạm giữ, tạm giam).

Hai là, Luật tổ chức VKSND năm 2014, BLTTHS năm 2015 chưa quy định về chế tài xử lý đối với những vi phạm đã bị kiến nghị nhưng cơ quan, tổ chức, cá nhân không trả lời, chậm trả lời bằng văn bản cho Viện kiểm sát hay không áp dụng các biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm; thiếu quy định giải quyết trường hợp cơ quan, tổ chức, cá nhân không đồng ý với kiến nghị của Viện kiểm sát khi kiểm sát việc giải quyết vụ án hình sự[2]… dẫn đến tình trạng các vi phạm lặp đi, lặp lại dù đã được kiến nghị nhiều lần.

Ba là, Luật tổ chức VKSND năm 2014, BLTTHS năm 2015 và các quy chế nghiệp vụ trong ngành Kiểm sát chưa quy định tiêu chí xác định tính chất, mức độ vi phạm pháp luật để thực hiện quyền kiến nghị, điều này gây khó khăn trong việc xem xét, xác định căn cứ, cơ sở để thực hiện quyền kháng nghị hay quyền kiến nghị; dẫn đến việc đánh giá thực hiện quyền kiến nghị hay kháng nghị không thống nhất. Đồng thời, pháp luật cũng chưa quy định  cụ thể (phân định quyền) giữa thẩm quyền kiến nghị của lãnh đạo VKSND với Kiểm sát viên, bởi BLTTHS năm 2015 đã quy định Kiểm sát viên cũng có quyền kiến nghị trong tố tụng hình sự[3].

Bốn là, hệ thống biểu mẫu kiến nghị trong tố tụng hình sự chưa đầy đủ. Hiện nay, VKSND tối cao đã ban hành các mẫu kiến nghị khắc phục vi phạm pháp luật trong giai đoạn khởi tố, điều tra (Mẫu số 129/HS) và kiến nghị phòng ngừa (Mẫu số 130/HS) ban hành kèm theo Quyết định số 15/QĐ-VKSTC ngày 09/01/2018 của VKSND tối cao; còn trong các giai đoạn tiếp nhận, giải quyết nguồn tin về tội phạm, giai đoạn truy tố và giai đoạn xét xử hình sự chưa ban hành biểu mẫu cụ thể. Điều này dẫn tới không thống nhất về biểu mẫu kiến nghị, do có địa phương chủ động ban hành hệ thống biểu mẫu riêng nhằm khắc phục những mẫu chưa có, nhưng cũng có trường hợp sử dụng các mẫu kiến nghị trong giai đoạn khởi tố, điều tra để kiến nghị trong các giai đoạn tố tụng hình sự khác.

Ngoài ra, trong quá trình thực hiện kiến nghị còn một số tồn tại khác về nội dung như: Kiến nghị phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm còn chung chung, chưa phân tích kỹ nguyên nhân, điều kiện phát sinh vi phạm pháp luật và tội phạm để từ đó ban hành kiến nghị “trúng”, “đúng” và phù hợp; một số kiến nghị chưa chỉ rõ căn cứ pháp lý, hậu quả của vi phạm pháp luật, những giải pháp, kiến nghị tới ai, cần thực hiện nội dung nào, đề xuất khắc phục, xử lý vi phạm như thế nào...

2. Giải pháp nâng cao chất lượng thực hiện quyền kiến nghị của Viện kiểm sát nhân dân trong tố tụng hình sự

- Giải pháp chung:

Một là, lãnh đạo đơn vị cần thường xuyên tranh thủ sự lãnh đạo, chỉ đạo của ngành, cấp trên và cấp ủy địa phương; chủ động tổ chức họp, phối hợp có hiệu quả với các cơ quan hữu quan và cấp ủy, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và các ngành liên quan ở địa phương; vận dụng các quy định của Đảng, Nhà nước vào thực tiễn công tác kiến nghị khắc phục vi phạm pháp luật và phòng ngừa vi phạm pháp luật, tội phạm ở địa phương... để kịp thời chỉ đạo bộ phận, công chức, Kiểm sát viên xây dựng kiến nghị phù hợp với tình hình thực tiễn tại địa phương.

Hai là, duy trì chế độ giao ban khối nội chính địa phương để nắm bắt tình hình chấp hành pháp luật. Trên cơ sở đó, dự báo tình hình vi phạm pháp luật và tội phạm, đề xuất với cấp ủy, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân địa phương chỉ đạo các ngành chức năng tăng cường sự lãnh đạo, chỉ đạo, có biện pháp khắc phục, hạn chế nguyên nhân, điều kiện làm phát sinh tội phạm và vi phạm pháp luật.

Ba là, trong nội dung các kiến nghị, nhất là kiến nghị phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm, cần nhấn mạnh, đổi mới phương thức phòng ngừa vi phạm pháp luật để nâng cao ý thức chấp hành pháp luật, ý thức tham gia đấu tranh phòng, chống tội phạm và vi phạm pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân liên quan, góp phần nâng cao nhận thức pháp luật trong cơ quan, tổ chức và Nhân dân, ngăn chặn, hạn chế việc không chấp hành đúng chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và các quy định của địa phương; từ đó nâng cao ý thức phòng ngừa và giảm vi phạm pháp luật và tội phạm.

- Giải pháp cụ thể:

Thứ nhất, về các quy định pháp luật: Cần bổ sung đầy đủ quy định về thời hạn trả lời đối với kiến nghị của VKSND trong từng giai đoạn tố tụng hình sự, quy định về hướng xử lý, chế tài xử lý đối với trường hợp chậm trả lời, không trả lời hoặc trả lời không đúng, không đầy đủ cho Viện kiểm sát về việc có hay không áp dụng các biện pháp để phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm; cần quy định rõ hơn tiêu chí xác định tính chất, mức độ vi phạm pháp luật để thống nhất đánh giá thực hiện quyền kiến nghị hay kháng nghị so với quy định hiện nay; phân định rõ hơn thẩm quyền kiến nghị của Viện trưởng, Phó Viện trưởng với Kiểm sát viên trong quá trình được phân công thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong từng giai đoạn tố tụng hình sự.

Thứ hai, nâng cao, chú trọng chất lượng nội dung các kiến nghị.

Đối với kiến nghị khắc phục vi phạm pháp luật theo hướng kiến nghị phải xuất phát từ tổng kết thực tiễn: Chỉ ra các vi phạm, các vấn đề tồn tại lâu dài, phổ biến, lặp lại nhiều lần trong hoạt động thực hiện nghiệp vụ, hoạt động tố tụng của Cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra. Các nội dung kiến nghị phải nêu được cụ thể vi phạm điều, khoản, điểm, mục nào của BLTTHS hay thông tư liên tịch, quy chế phối hợp, nghị quyết chỉ đạo... Bộ phận đề xuất kiến nghị phải chuẩn bị đầy đủ tài liệu chứng minh đề xuất kiến nghị là có căn cứ, đúng quy định khi trình lãnh đạo duyệt và trước khi ký ban hành kiến nghị. Phải tiếp tục, kiên quyết kiến nghị cả những vấn đề đã được kiến nghị, có văn bản trả lời tiếp thu nhưng vẫn tiếp diễn trong các vụ việc về sau, tránh tư tưởng “một lỗi kiến nghị nhiều lần nhưng vẫn vi phạm thì không kiến nghị nữa”.

Đối với kiến nghị phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm thực hiện theo 02 hướng: (1) Đối với các vụ việc nổi cộm, dư luận xã hội quan tâm cần kịp thời tổng hợp nội dung các vụ việc, chỉ ra các đặc trưng của vi phạm pháp luật và tội phạm để phân tích, đánh giá cụ thể trong kiến nghị, hướng tới xây dựng kiến nghị ở dạng khái quát cao, chỉ ra được những vi phạm điển hình, vi phạm cục bộ xảy ra trên địa bàn hay trong lĩnh vực, ngành. “Thông qua mỗi vụ án, vụ việc cụ thể, cần làm rõ trách nhiệm của công tác quản lý, những kẽ hở của cơ chế, chính sách hay sự lạc hậu của pháp luật để chủ động tham mưu cho Đảng, Quốc hội, kiến nghị với Chính phủ và các cơ quan hữu quan áp dụng biện pháp phòng ngừa, khắc phục hữu hiệu, kể cả sửa đổi, bổ sung quy định pháp luật”[4]. Từ đó, bảo đảm kiến nghị phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm thực chất, hiệu quả, tránh tình trạng nội dung kiến nghị chỉ nêu ra một vài vụ việc đã xảy ra rồi kiến nghị chung tới các cơ quan, các ngành; (2) Có thể kiến nghị phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm đối với các vấn đề dự kiến có thể phát sinh tội phạm và vi phạm pháp luật tại địa phương, trong các lĩnh vực, ngành cụ thể để phòng ngừa từ sớm, từ xa. Ví dụ: Địa phương phát triển nhiều khu công nghiệp, làng nghề sẽ thu hút nhiều người lao động, trên cơ sở các sự việc đã xảy ra ở những địa phương khác, cần dự báo để xây dựng kiến nghị về phòng, chống cháy nổ, vi phạm quy định về phòng cháy, chữa cháy, tai nạn lao động tại các khu vực này... Bên cạnh việc phân tích, tổng hợp, chỉ ra các nguyên nhân, điều kiện có thể dẫn tới vi phạm pháp luật và tội phạm, kiến nghị phòng ngừa cần chỉ rõ căn cứ pháp lý, hậu quả của vi phạm, những giải pháp, kiến nghị tới ai, phải thực hiện nội dung cụ thể gì, đề xuất khắc phục, xử lý vi phạm như thế nào…

Lưu ý đối với kiến nghị phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm, nội dung kiến nghị là những sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý. Đây là nội dung “nhạy cảm”, có thể là những quy định của pháp luật trong quản lý nhà nước… khó để phát hiện và đòi phải có trình độ chuyên môn sâu, kinh nghiệm thực tiễn và phải đảm bảo nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội tại địa phương; mặt khác, chủ thể bị kiến nghị là những cơ quan quản lý nhà nước nên việc kiến nghị liên quan đến những chủ thể này cần chặt chẽ, thuyết phục… để tránh những phản hồi không tích cực trong công tác phối hợp từ phía cơ quan bị kiến nghị. Nếu không làm tốt nội dung này có thể ảnh hưởng đến uy tín, vai trò, vị trí của VKSND tại địa phương[5].

Thứ ba, để kiến nghị của VKSND thực sự có hiệu quả, được tiếp thu khắc phục, và có giá trị trong phòng ngừa tội phạm, vi phạm pháp luật, đầu mối là bộ phận đề xuất, kiến nghị phải kịp thời trao đổi, thống nhất nhận thức với cơ quan, tổ chức, ngành hữu quan có phương pháp tuyên truyền trong Nhân dân hiệu quả.

Thứ tư, qua thực tiễn xây dựng kiến nghị, tác giả đề xuất quy trình thực hiện kiến nghị gồm từng giai đoạn như sau:

- Xác định nguồn và nắm bắt chung tình hình vi phạm pháp luật, tội phạm để phát hiện vi phạm pháp luật trong tố tụng hình sự và những sơ hở, thiếu sót trong hoạt động quản lý nhà nước của cơ quan, tổ chức hữu quan, có thể xác định trên hai nguồn cơ bản là nguồn trực tiếp và nguồn gián tiếp.

 - Nguồn trực tiếp: Qua thực hiện chức năng thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp trong tố tụng hình sự. Hình thức: Khám nghiệm ban đầu vụ việc; tiếp nhận đơn thư từ công dân, từ Cơ quan điều tra, cơ quan được giao nhiệm vụ tiến hành một số hoạt động điều tra, từ các cơ quan nhà nước khác chuyển đến; qua trực tiếp kiểm sát việc tiếp nhận, giải quyết nguồn tin về tội phạm tại Công an xã trên địa bàn, Cơ quan điều tra Công an tỉnh đối với các nguồn tin về tội phạm xâm phạm trật tự quản lý kinh tế, tội phạm về trật tự an toàn xã hội... đặc biệt là những vụ việc, vụ án điển hình tại địa phương, được đông đảo dư luận xã hội và quần chúng nhân dân quan tâm, theo dõi và đưa tin trên các trang mạng xã hội.

- Nguồn gián tiếp: Qua việc đánh giá chính xác, khách quan về tố tụng và nội dung vụ việc, phân tích động cơ, mục đích của hành vi vi phạm pháp luật, thủ đoạn phạm tội từ những tài liệu trong hồ sơ vụ việc; thông qua tin tức vụ việc, vụ án được chia sẻ, phản ánh trên các trang thông tin, trang mạng xã hội của địa phương; qua thu thập thông tin từ công tác thống kê tội phạm hằng tháng, hằng năm để đánh giá chung tình hình tăng, giảm các loại tội phạm và vi phạm pháp luật.

- Có phương pháp phát hiện, tích lũy vi phạm, xác định nguyên nhân, điều kiện phát sinh vi phạm pháp luật và tội phạm phù hợp: Kiểm sát viên phải tìm hiểu, nắm được các quy định của Đảng, văn bản pháp luật của Nhà nước, quy chế, quy định về cơ cấu, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của tổ chức, cơ quan hữu quan và các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức hữu quan, cá nhân liên quan được giao điều hành, phụ trách trong ngành, lĩnh vực được giao quản lý và từng chủ thể, cá nhân được giao thực hiện công vụ, nhiệm vụ để xem xét, phân tích, đánh giá hành vi của cá nhân, cơ quan, tổ chức hữu quan có đúng quy định của pháp luật, có phù hợp với quy chế tổ chức hoạt động không, vi phạm điều khoản của văn bản nào, gây ra thiệt hại, ảnh hưởng tiêu cực như thế nào… từ đó có cơ sở xác định đúng và trúng “đích” kiến nghị.

- Kịp thời đề xuất và xây dựng, ban hành bản kiến nghị: Sau khi đánh giá, nắm bắt tình hình vi phạm pháp luật và tội phạm, nhận thấy đủ điều kiện, công chức, Kiểm sát viên xây dựng đề xuất và dự thảo kiến nghị, báo cáo lãnh đạo Viện xem xét quyết định. Trường hợp cần thiết, đề nghị đưa ra tập thể đơn vị để quyết định nhằm phát huy tối đa trí tuệ của tập thể. Đối với những vấn đề còn nhận thức khác nhau, chưa thống nhất thì Viện kiểm sát chưa ban hành kiến nghị mà thận trọng báo cáo, thỉnh thị Viện kiểm sát cấp trên để được hướng dẫn, cho ý kiến.

- Theo dõi văn bản trả lời, tiếp thu từ cơ quan, tổ chức hữu quan và chủ thể liên quan: Bộ phận xây dựng kiến nghị theo dõi thời hạn trả lời từ cơ quan hữu quan, đồng thời có phương thức liên hệ phù hợp tới cơ quan hữu quan trong trường hợp quá thời hạn, nhưng vẫn chưa nhận được văn bản trả lời, tiếp thu. Trường hợp kiến nghị của VKSND mà cơ quan hữu quan không đồng ý thì Viện kiểm sát cần trao đổi, thống nhất nhận thức với cơ quan hữu quan; nếu không tiếp thu hoặc có văn bản tiếp thu nhưng không thực hiện biện pháp khắc phục, bộ phận cần báo cáo lãnh đạo đơn vị để tranh thủ sự ủng hộ của cấp ủy và kiên quyết thực hiện đúng chức năng, nhiệm vụ của VKSND tác động tới cơ quan được kiến nghị để bảo đảm hiệu quả kiến nghị. Đồng thời, phải tăng cường phúc tra việc thực hiện kiến nghị, qua đó là cơ sở để đánh giá và nâng cao chất lượng kiến nghị, kháng nghị của Viện kiểm sát sau này.

- Theo dõi, đánh giá hiệu quả việc thực hiện kiến nghị. Sau khi nhận được văn bản trả lời và kiểm tra kết quả thực hiện các yêu cầu trong kiến nghị, Kiểm sát viên tiếp tục theo dõi vi phạm pháp luật và tội phạm đó, nếu không có xu hướng giảm hay lĩnh vực, ngành đó vẫn còn những thiếu sót, sơ hở thì cần đánh giá lại kiến nghị đã ban hành, từ đó chỉ ra những điểm chưa phù hợp để có kế hoạch ban hành yêu cầu khắc phục vi phạm pháp luật hay phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm phù hợp, hiệu quả hơn.

Theo Tạp chí Kiểm sát in số 18/2025