Kỹ năng kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến khiếu kiện quyết định hành chính là các thông báo nộp tiền sử dụng đất của cơ quan thuế

Trong quá trình kiểm sát bản án, quyết định; kiểm sát xét xử, đối với dạng khiếu kiện quyết định hành chính là các thông báo nộp tiền sử dụng đất của cơ quan Thuế, vấn đề Tòa án dễ thiếu sót dẫn đến vi phạm tố tụng, hủy án sơ thẩm chủ yếu xoay quanh việc phân định thẩm quyền giữa Văn phòng đăng ký đất đai (thực hiện qua các chi nhánh) và cơ quan Thuế (Chi cục thuế các quận, huyện) trong việc ban hành phiếu chuyển thông tin địa chính để xác định nghĩa vụ tài chính, ban hành thông báo nộp tiền sử dụng đất hay việc ghi nợ tiền sử dụng đất (dẫn đến việc xác định sai tư cách tố tụng; xác định thừa người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ kiện; xét thiếu các quyết định hành chính có liên quan; thụ lý giải quyết sai thẩm quyền…). Do đó, cần có kỹ năng nhận diện một số đặc trưng của loại khiếu kiện này để kịp thời phát hiện vi phạm của Tòa án.

1. Xác định đúng tư cách tố tụng người bị kiện

Theo hướng dẫn tại khoản 1 Điều 2 Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015: “Để xác định đúng người bị kiện trong vụ án hành chính phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết”.

Căn cứ khoản 2 Điều 14 Nghị định số 45/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định về thu tiền sử dụng đất (Nghị định số 45/2014); các khoản 2, 3 Điều 9 Thông tư số 76/2014/TT-BTC ngày 16/6/2014 của Bộ Tài chính hướng dẫn một số điều của Nghị định số 45/2014 thì Văn phòng đăng ký đất đai có quyền cung cấp hồ sơ địa chính (thông tin về người sử dụng đất, diện tích đất, vị trí đất và mục đích sử dụng đất), cơ quan Thuế có thẩm quyền xác định số tiền sử dụng đất và ra thông báo nộp tiền sử dụng đất.

Bên cạnh đó, theo khoản 4 Điều 10 và khoản 3 Điều 12 Thông tư liên tịch số 88/2016/TTLT/BTC-BTNMT ngày 22/6/2016 của Bộ Tài chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về hồ sơ và trình tự, thủ tục tiếp nhận, luân chuyển hồ sơ xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai của người sử dụng đất (TTLT số 88/2016) thì Văn phòng đăng ký đất đai có trách nhiệm: “Lập phiếu chuyển thông tin… chịu trách nhiệm về tính chính xác của các thông tin ghi trên phiếu” (theo Mẫu số 01/LCHS ban hành kèm theo Thông tư này là Phiếu chuyển thông tin để xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai) và cơ quan Thuế có trách nhiệm: “Xác định và ban hành thông báo về nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất…”. Tuy nhiên, trong quá trình giải quyết vụ án, Tòa án dễ vi phạm trong việc căn cứ yêu cầu khởi kiện của đương sự nhưng xác định sai thẩm quyền giải quyết, từ đó xác định sai tư cách tố tụng người bị kiện.

Ví dụ: Người khởi kiện - bà Nguyễn Thị Hồng K và người bị kiện - Văn phòng đăng ký đất đai thành phố H, người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan - Chi cục thuế quận T đã được Tòa án nhân dân thành phố H giải quyết bằng Bản án hành chính sơ thẩm số 251/2022/HC-ST ngày 08/3/2022, theo đó: Bà K khởi kiện đến Tòa án nhân dân Thành phố H yêu cầu hủy Thông báo nộp tiền sử dụng đất số 942 ngày 10/02/2020 của Chi cục Thuế quận T; đồng thời tuyên bố hành vi của Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận T thay đổi về nghĩa vụ tài chính đối với bà là trái pháp luật, đề nghị được giữ nguyên mức tiền sử dụng đất phải nộp xác định ban đầu là 305.856.500 đồng. Trong quá trình giải quyết vụ kiện, Tòa án nhân dân thành phố H xác định Chi cục Thuế quận T là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan là sai tư cách tố tụng bởi lẽ theo các điều luật viện dẫn trên thì thẩm quyền ban hành thông báo nộp tiền sử dụng đất và thay đổi nghĩa vụ tài chính là của cơ quan Thuế, cụ thể trong vụ kiện này là Chi cục Thuế quận T. Tòa án nhân dân thành phố H xác định Chi cục thuế quận T là người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan là không phù hợp quy định tại các khoản 1, 2, 3, 4 và 9 Điều 3 Luật TTHC năm 2015.

2. Tòa án phải hướng dẫn đương sự khởi kiện đúng đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính

      Theo hướng dẫn tại khoản 2 Điều 1 Nghị quyết số 01/2015/NQ-HĐTP ngày 15/01/2015 sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị quyết số 02/20211/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011 (Nghị quyết số 01/2015) của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật TTHC thì: “Trường hợp đối tượng khởi kiện ghi trong đơn không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính thì Tòa án giải thích cho người khởi kiện biết để người khởi kiện sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện về đối tượng khởi kiện trong thời hạn được hướng dẫn tại điểm a khoản này”.

Đối với các vụ kiện hành chính mà đối tượng khởi kiện là các thông báo nộp tiền sử dụng đất của cơ quan Thuế, bên cạnh yêu cầu khởi kiện hủy thông báo nộp tiền sử dụng đất, người khởi kiện thường kèm theo yêu cầu Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai xác định lại nghĩa vụ tài chính. Tuy nhiên, như đã phân tích trên, thẩm quyền xác định nghĩa vụ tài chính và ban hành thông báo nộp tiền sử dụng đất là của cơ quan Thuế. Văn phòng đăng ký đất đai (có chi nhánh ở các quận, huyện) chỉ là cơ quan có quyền ban hành phiếu chuyển thông tin địa chính để xác định nghĩa vụ tài chính chuyển sang cơ quan Thuế, trên cơ sở đó cơ quan Thuế sẽ xác định và thông báo số tiền sử dụng đất phải nộp. Phiếu chuyển này chỉ mang tính nội bộ, không trực tiếp xâm phạm đến quyền và lợi ích của người sử dụng đất.

Căn cứ hướng dẫn tại Mục 2 Giải đáp số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2018 của Tòa án nhân dân tối cao giải đáp một số vấn đề về tố tụng, hành chính (Giải đáp số 02/2018) thì phiếu chuyển thông tin địa chính để xác định nghĩa vụ tài chính không phải là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính. Do đó, hành vi cung cấp thông tin địa chính này của Văn phòng đăng ký đất đai (thực hiện qua các chi nhánh) không phải là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính (cả hành vi cung cấp thông tin và phiếu chuyển thông tin địa chính).

Do đó, ngay từ khi nhận được đơn khởi kiện của đương sự, nếu đương sự có yêu cầu liên quan đến phiếu chuyển thông tin địa chính để xác định nghĩa vụ tài chính thì Thẩm phán phân công giải quyết vụ kiện phải giải thích để đương sự sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện đối với yêu cầu liên quan đến hành vi của Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai hoặc nếu Tòa án không phát hiện thì Kiểm sát viên trong quá trình kiểm sát xét xử giải quyết vụ án phải chủ động giải thích, hướng dẫn đương sự tại phiên tòa, tránh trường hợp vẫn thụ lý và đưa ra giải quyết yêu cầu không phải là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính.

Bên cạnh đó, vi phạm này sẽ dẫn đến vi phạm khác là xét xử sai thẩm quyền, bởi lẽ: Nếu thụ lý, giải quyết yêu cầu liên quan đến Văn phòng đăng ký đất đai thì phải xác định Văn phòng đăng ký đất đai là người bị kiện. Thông thường các khiếu kiện quyết định hành chính là các thông báo nộp tiền sử dụng đất của cơ quan Thuế thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án quận, huyện vì các thông báo này được ban hành bởi các Chi cục Thuế quận, huyện và liên quan đến Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận, huyện. Nếu Tòa án cấp huyện thụ lý, giải quyết và triệu tập Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai vào tham gia tố tụng là vi phạm vì Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai không có tư cách pháp nhân, không có quyền tham gia tố tụng độc lập. Ví dụ: Tại thành phố H, theo quy định tại Quyết định số 2602/QĐ-UBND ngày 03/6/2015 và Quyết định số 270/QĐ-UBND ngày 22/01/2021 của Ủy ban nhân dân thành phố H thì Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai là đơn vị trực thuộc Văn phòng đăng ký đất đai thành phố H, được giao thực hiện 01 phần nhiệm vụ của Văn phòng đăng ký đất đai thành phố, nên chủ thể tham gia tố tụng trong vụ kiện phải là Văn phòng đăng ký đất đai thành phố. Do đó, theo khoản 3 Điều 32 Luật TTHC năm 2015, Tòa án nhân dân cấp huyện phải chuyển thẩm quyền lên Tòa án nhân dân thành phố H để giải quyết theo đúng thẩm quyền.

3. Xem xét các quyết định hành chính có liên quan đến thông báo nộp tiền sử dụng đất của cơ quan Thuế

Căn cứ quy định tại Điều 16 Nghị định số 45/2014: “Hộ gia đình, cá nhân được chuyển mục đích sử dụng đất; được cấp giấy chứng nhận phải nộp tiền sử dụng đất ... và hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất tái định cư mà có khó khăn về tài chính, có nguyện vọng ghi nợ thì được ghi nợ số tiền sử dụng đất phải nộp trên giấy chứng nhận sau khi có đơn đề nghị kèm theo hồ sơ xin cấp giấy chứng nhận hoặc hồ sơ xin chuyển mục đích sử dụng đất hoặc hồ sơ giao đất tái định cư hoặc có đơn xin ghi nợ khi nhận thông báo nộp tiền sử dụng đất....”.

Đối với các khiếu kiện quyết định hành chính là thông báo nộp tiền sử dụng đất của cơ quan Thuế, thường sẽ phát sinh trường hợp số tiền sử dụng đất mà người sử dụng đất phải nộp được ghi nợ trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất mà họ được cấp hoặc chuyển mục đích. Căn cứ quy định tại Điều 6 và điểm đ khoản 3 Điều 191 Luật TTHC năm 2015, khi xem xét quyết định hành chính bị khởi kiện, Tòa án phải xem xét các quyết định hành chính có liên quan.

Theo hướng dẫn tại Mục 1 Phần I Giải đáp số 02/2018 thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyết định hành chính theo quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2015.

Căn cứ Điều 12 Thông tư số 76/2014/TT-BTC ngày 16/6/2014 hướng dẫn một số điều của Nghị định số 45/2014 và khoản 4 Điều 1 Nghị định số 79/2019/NĐ-CP ngày 26/10/2019 sửa đổi Điều 16 Nghị định số 45/2014 về thu tiền sử dụng đất thì: Hộ gia đình, cá nhân muốn ghi nợ tiền sử dụng đất phải nộp đơn đề nghị ghi nợ tiền sử dụng đất và giấy tờ chứng minh thuộc đối tượng được ghi nợ tiền sử dụng đất cùng với hồ sơ xin cấp giấy chứng nhận theo quy định của pháp luật tại Văn phòng đăng ký đất đai hoặc Cơ quan tài nguyên và môi trường (sau đây gọi là Văn phòng). Văn phòng rà soát, kiểm tra hồ sơ của hộ gia đình, cá nhân và lập phiếu chuyển thông tin gửi đến cơ quan Thuế và các cơ quan liên quan theo quy định. Căn cứ phiếu chuyển thông tin do Văn phòng chuyển đến, cơ quan Thuế xác định và ban hành thông báo theo quy định để gửi đến hộ gia đình, cá nhân, Văn phòng và cơ quan liên quan (nếu cần) trong thời hạn không quá 02 ngày làm việc kể từ ngày ban hành thông báo. Tại thông báo phải bao gồm các nội dung: Tổng số tiền sử dụng đất hộ gia đình, cá nhân phải nộp; số tiền sử dụng đất không được ghi nợ; số tiền sử dụng đất được ghi nợ…

Đồng thời, theo Điều 13 Thông tư số 23/2014/TT-BTNMT ngày 19/5/2014 của Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất: “Việc ghi nợ, được miễn, được giảm nghĩa vụ tài chính được thể hiện tại điểm ghi chú trên trang 2 của giấy chứng nhận…  Trường hợp việc ghi nợ, được miễn, được giảm nghĩa vụ tài chính không thể hiện được tại điểm ghi chú thì thể hiện tại mục “IV. Những thay đổi sau khi cấp giấy chứng nhận” của giấy chứng nhận. Văn phòng đăng ký đất đai hoặc Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai hoặc Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất ghi ngày tháng năm, ký tên, đóng dấu và ghi họ tên và chức vụ của người ký vào cột “xác nhận của cơ quan có thẩm quyền”.

Như vậy, việc ghi nợ tiền sử dụng đất trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là số tiền mà thông báo nộp tiền sử dụng đất của cơ quan Thuế đã tính và ký tên, đóng dấu là thuộc thẩm quyền của Văn phòng đăng ký đất đai (thực hiện qua các chi nhánh). Do đó, dù đương sự chỉ kiện số tiền sử dụng đất theo thông báo nộp tiền sử dụng đất của cơ quan Thuế nhưng cũng cần đưa nội dung ghi nợ trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vào xem xét với tính chất liên quan. Trường hợp nếu hủy thông báo nộp tiền sử dụng đất do xác định cơ quan Thuế tính tiền sử dụng đất không chính xác thì cần xem xét và hủy cả nội dung ghi nợ trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất để việc giải quyết vụ án được toàn diện, triệt để. Cần chú ý có vấn đề phát sinh là: Khi đưa phần ghi nợ trên giấy chứng nhận quyền sử dụng đất vào xem xét với tính chất có liên quan thì theo quy định pháp luật đã viện dẫn trên, thẩm quyền ghi nợ, ký tên, đóng dấu là của Văn phòng đăng ký đất đai (thực hiện qua các chi nhánh). Do đó, trong trường hợp này, phải đưa Văn phòng đăng ký đất đai tham gia tố tụng (do chi nhánh không có tư cách pháp nhân theo quy định tại Điều 84 Bộ luật Dân sự năm 2015) với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan và phải chuyển thẩm quyền cho Tòa án cấp tỉnh xét xử theo quy định tại khoản 3 Điều 32 Luật TTHC năm 2015.

Bên cạnh đó, đối với các quyết định hành chính có liên quan trong loại khiếu kiện này cần chú ý đến các thông báo nộp tiền sử dụng đất (sửa đổi, bổ sung) hay các quyết định giải quyết khiếu nại đối với thông báo nộp tiền sử dụng đất.

Ví dụ: Trường hợp vi phạm cụ thể của Tòa án cấp sơ thẩm đã bị cấp phúc thẩm hủy án tại thành phố H, đó là vụ kiện hành chính phúc thẩm “Khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực thuế” giữa ông Phạm Văn M và Chi cục Thuế quận K, thành phố H. Theo đó: Ông Phạm Văn M khởi kiện đến Tòa án nhân dân quận K yêu cầu: Hủy bỏ Thông báo số LTB1970103-TK0012644/TB-CCT ngày 24/7/2019 và Thông báo số 3420/TB-CCT về việc đính chính thông báo nộp tiền sử dụng đất số LTB1970103-TK0012644/TB-CCT ngày 21/8/2020 của Chi cục thuế quận K; yêu cầu Chi cục thuế quận K và Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận K xác định lại nghĩa vụ tài chính về đất đai theo đúng quy định của pháp luật. Tòa án nhân dân quận T đã thụ lý giải quyết vụ kiện và tuyên án như sau: “Chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông Phạm Văn M, hủy Thông báo số LTB1970103-TK0012644/TB-CCT ngày 24/7/2019, Thông báo số 3420/TB-CCT về việc đính chính thông báo nộp tiền sử dụng đất số LTB1970103-TK0012644/TB-CCT ngày 21/8/2020 của Chi cục thuế  quận K. Chi cục thuế quận K, thành phố H và Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận K thực hiện chức trách công vụ theo quy định pháp luật”.

Trong vụ kiện này, Tòa án nhân dân quận K có những vi phạm sau:

- Thụ lý và giải quyết yêu cầu khởi kiện không thuộc đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính: Tại đơn khởi kiện của ông M, bên cạnh yêu cầu hủy thông báo nộp tiền sử dụng đất của Chi cục thuế quận K, ông M còn yêu cầu Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận K xác định lại nghĩa vụ tài chính về đất đai theo đúng quy định của pháp luật. Tòa án nhân dân thành phố quận K đã thụ lý giải quyết theo Thông báo số 09/2021/TLST-HC ngày 05/11/2021 và tuyên án đối với yêu cầu này.

Tuy nhiên, như trên đã viện dẫn, theo khoản 2 Điều 14 Nghị định số 45/2014 của Chính phủ được hướng dẫn bởi khoản 2, 3 Điều 9 Thông tư số 76/2014/TT-BTC ngày 16/6/2014 của Bộ Tài chính; khoản 4 Điều 10 và khoản 3 Điều 12 Thông tư liên tịch số 88/2016 thì Văn phòng đăng ký đất đai chỉ có quyền cung cấp hồ sơ địa chính, có trách nhiệm lập phiếu chuyển thông tin để xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai và cơ quan Thuế có trách nhiệm xác định và ban hành thông báo về nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất.

Như vậy, thẩm quyền xác định cũng như thay đổi nghĩa vụ tài chính cụ thể trong trường hợp này là tiền sử dụng đất phải nộp của ông M là của Chi cục thuế quận K. Tại Mục 2 Giải đáp số 02/2018 cũng hướng dẫn rõ phiếu chuyển thông tin địa chính để xác định nghĩa vụ tài chính không phải là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính.

Căn cứ hướng dẫn tại khoản 2 Điều 1 Nghị quyết số 01/2015 thì ngay từ khi nhận được đơn khởi kiện của ông M, Tòa án nhân dân quận K lẽ ra phải giải thích để ông M sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện đối với yêu cầu liên quan đến hành vi của Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận K nhưng Tòa án nhân dân quận K vẫn thụ lý và đưa ra giải quyết yêu cầu không phải là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính là vi phạm tố tụng.

- Thụ lý giải quyết vụ kiện không đúng thẩm quyền do xác định sai tư cách tố tụng của đương sự: Trong vụ kiện này, Tòa án nhân dân quận K xác định Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận K người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong khi đã thụ lý yêu cầu tuyên hành vi của Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai quận K xác định lại nghĩa vụ tài chính về đất đai theo đúng quy định của pháp luật. Đồng thời, theo Quyết định số 2602/QĐ-UBND ngày 03/6/2015 và Quyết định số 270/QĐ-UBND ngày 22/01/2021 của Ủy ban nhân dân thành phố H thì Chi nhánh văn phòng đăng ký đất đai là đơn vị trực thuộc Văn phòng đăng ký đất đai thành phố, được giao thực hiện 01 phần nhiệm vụ của Văn phòng đăng ký đất đai Thành phố, chủ thể tham gia tố tụng trong vụ kiện phải là Văn phòng đăng ký đất đai thành phố. Theo quy định tại khoản 3 Điều 32 Luật TTHC năm 2015, Tòa án nhân dân quận K phải chuyển thẩm quyền lên Tòa án nhân dân thành phố H.

Ngoài ra, Tòa án nhân dân quận K đã chấp nhận yêu cầu khởi kiện của ông M, hủy các thông báo nộp tiền sử dụng đất của Chi cục thuế quận K nhưng lại không xem xét đến số tiền nợ tiền sử dụng đất 1.116.720.000 đồng có liên quan của ông M ghi tại Mục IV của giấy chứng nhận quyền sử dụng đất số vào sổ CH07877 ngày 08/7/2019 do Ủy ban nhân dân quận K đã cấp cho ông M là chưa giải quyết triệt để, toàn diện vụ kiện, vi phạm quy định tại Điều 6, điểm đ khoản 3 Điều 191 Luật TTHC năm 2015.

4. Về việc tuyên án vượt thẩm quyền của Hội đồng xét xử

Căn cứ điểm b khoản 2 Điều 193 Luật TTHC năm 2015 thì: Khi Hội đồng xét xử chấp nhận một phần hay toàn bộ yêu cầu của người khởi kiện, tuyên hủy một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính trái pháp luật và quyết định giải quyết khiếu nại có liên quan (nếu có) thì Hội đồng xét xử chỉ được tuyên “buộc cơ quan Nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan Nhà nước thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật”. Tuy nhiên, đối với loại khiếu kiện này, Hội đồng xét xử buộc cơ quan Thuế phải tính tiền sử dụng đất theo quy định tại các điều khoản của Nghị định số 45/2014 là vượt thẩm quyền của Tòa án.

Nguyễn Thị Bảo Trân