Phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn trong tố tụng hành chính

Ngày đăng : 08:00, 26/05/2023

(Kiemsat.vn) - Bài viết phân tích, làm rõ những bất cập, hạn chế của Điều 208 Luật tố tụng hành chính năm 2015 về phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn; trên cơ sở đó đưa ra kiến nghị sửa đổi, bổ sung để hoàn thiện pháp luật.

1. Quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2015 về phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn

- Về điều kiện xuất hiện phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn:

Trong tố tụng hành chính (TTHC), phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn không xuất hiện ở giai đoạn sơ thẩm mà chỉ có ở giai đoạn phúc thẩm. Tuy nhiên, khác với các phiên họp khác, không phải mọi trường hợp đều có phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn. Bởi lẽ, phiên họp này chỉ xuất hiện khi có các điều kiện nhất định. Điều kiện đầu tiên đó là phải có các kháng cáo quá hạn từ phía các chủ thể có quyền kháng cáo. Về nguyên tắc, các đương sự, người đại diện hợp pháp của đương sự sẽ phải kháng cáo theo đúng thời hạn mà pháp luật quy định để yêu cầu Tòa án cấp phúc thẩm xét xử lại vụ án. Nhưng vì nhiều lý do khách quan, chủ quan mà chủ thể có quyền kháng cáo đã kháng cáo khi hết thời hạn. Để bảo đảm quyền lợi chính đáng cho chủ thể kháng cáo, Luật TTHC năm 2015 quy định, Tòa án cấp phúc thẩm phải có trách nhiệm xem xét các kháng cáo quá hạn dưới hình thức phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn1. Đây là quy định tiến bộ, được nhiều quốc gia trên thế giới như Pháp, Trung Quốc, Nga quy định.

- Thời hạn chuẩn bị mở phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn; thành phần tham gia và cơ sở chấp nhận hoặc không chấp nhận kháng cáo quá hạn:

Khoản 1, 2 Điều 208 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Tòa án cấp sơ thẩm nhận đơn kháng cáo quá hạn và gửi đơn kháng cáo, bản tường trình của người kháng cáo về lý do kháng cáo quá hạn và tài liệu, chứng cứ (nếu có) cho Tòa án cấp phúc thẩm. Trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được đơn kháng cáo quá hạn, tài liệu, chứng cứ kèm theo, Tòa án cấp phúc thẩm thành lập hội đồng gồm 03 Thẩm phán để xem xét kháng cáo quá hạn”. Quy định này cho thấy, thời hạn Tòa án cấp phúc thẩm mở phiên họp xét kháng cáo quá hạn rất khẩn trương, nhanh chóng, bảo đảm tiến độ thụ lý của Tòa án cấp phúc thẩm, không làm lãng phí thời gian của Tòa án và đương sự. Mặt khác, Luật TTHC năm 2015 quy định về thành phần Hội đồng xét kháng cáo quá hạn là 03 Thẩm phán và trong phiên họp có sự tham gia của Kiểm sát viên của Viện kiểm sát cùng cấp, của người kháng cáo quá hạn. Quy định này bảo đảm sự chặt chẽ, khách quan hơn trong quá trình xét kháng cáo quá hạn. Tuy nhiên, trong trường hợp Kiểm sát viên, người kháng cáo quá hạn vắng mặt thì phiên họp vẫn được tiến hành mà không bị gián đoạn. 

Ngoài ra, khoản 3 Điều 208 Luật TTHC năm 2015 còn quy định: “Căn cứ vào tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc kháng cáo quá hạn, ý kiến của đương sự kháng cáo quá hạn, đại diện Viện kiểm sát tại phiên họp, Hội đồng xét kháng cáo quá hạn quyết định theo đa số về việc chấp nhận hoặc không chấp nhận kháng cáo quá hạn và phải ghi rõ lý do của việc chấp nhận hoặc không chấp nhận trong quyết định”. Như vậy, cơ sở để Hội đồng xét kháng cáo quá hạn chấp nhận hoặc không chấp nhận kháng cáo quá hạn chính là tài liệu, chứng cứ có liên quan và ý kiến của đương sự kháng cáo quá hạn, đại diện Viện kiểm sát tại phiên họp.

2. Một số hạn chế trong quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2015 về phiên họp xét kháng cáo quá hạn và kiến nghị hoàn thiện

Mặc dù quy định của Luật TTHC năm 2015 đã có những bổ sung, thay đổi tiến bộ hơn, song qua thực tiễn xét kháng cáo quá hạn của Tòa án và thực tiễn kiểm sát phiên họp xét kháng cáo quá hạn của Viện kiểm sát, tác giả cho rằng vẫn còn một số hạn chế sau:

Thứ nhất, Luật TTHC và các văn bản có liên quan chưa quy định cụ thể, rõ ràng về trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn:

Mặc dù, Điều 208 Luật TTHC năm 2015 quy định về phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn nhưng còn khá chung chung, không quy định cụ thể về trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn. Một số vấn đề được đặt ra là: Phiên họp có cần thiết phải tiến hành như phiên tòa hay tương tự như phiên họp đối thoại tại giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm hay không? Có cần thủ tục khai mạc, tuyên bố lý do của phiên họp, Thẩm phán chủ tọa phiên họp có cần phải phổ biến quyền, nghĩa vụ của các đương sự kháng cáo quá hạn có mặt tại phiên họp hay không? Phiên họp có cần phải có Thư ký ghi biên bản phiên họp hay không?... Chính vì vậy, thực tiễn xét kháng cáo quá hạn giữa các Tòa phúc thẩm còn chưa thống nhất về trình tự tiến hành.

Xuất phát từ các vấn đề trên, tác giả cho rằng, Luật TTHC năm 2015 cùng các văn bản hướng dẫn thi hành cần sớm khắc phục và quy định cụ thể, rõ ràng về trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn. Theo thông lệ của một số phiên họp trong TTHC và dưới góc độ tham khảo quy định của Luật TTHC Liên bang Nga, tác giả đề xuất về trình tự, thủ tục tiến hành phiên họp xét kháng cáo quá hạn như sau2: Bước 1: Thẩm phán chủ tọa phiên họp khai mạc phiên họp, tuyên bố lý do của phiên họp, giới thiệu thành phần các Thẩm phán, Thư ký ghi biên bản phiên họp, đại diện Viện kiểm sát cùng cấp. Bước 2: Thẩm phán chủ tọa phiên họp phổ biến chương trình của phiên họp, phổ biến các quyền, nghĩa vụ của người kháng cáo quá hạn có mặt tại phiên họp. Bước 3: Công khai tài liệu, chứng cứ có liên quan đến kháng cáo quá hạn. Bước 4: Hội đồng thảo luận, lắng nghe ý kiến phát biểu của người kháng cáo quá hạn và nghe ý kiến của đại diện Viện kiểm sát cùng cấp (nếu có mặt). Bước 5: Công bố quyết định chấp nhận hoặc không chấp nhận kháng cáo quá hạn của Hội đồng. Thiết nghĩ, đề xuất này của tác giả sẽ khắc phục triệt để những bất cập nêu trên, đồng thời tạo được cơ sở pháp lý rõ ràng nhất để Tòa án cấp phúc thẩm có được sự thuận lợi, đồng bộ khi vận dụng pháp luật, giúp cho Viện kiểm sát thực hiện tốt nhất chức năng kiểm sát phiên họp của mình, nâng cao tính thận trọng, khách quan, công bằng từ phía Tòa án khi tổ chức các phiên họp cụ thể, bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa.

Thứ hai, Luật TTHC năm 2015 quy định về căn cứ để chấp nhận hoặc không chấp nhận kháng cáo quá hạn chưa rõ ràng, thiếu thuyết phục:

Khoản 3 Điều 208 Luật TTHC năm 2015 quy định về căn cứ để chấp nhận hoặc không chấp nhận kháng cáo quá hạn còn sơ sài; bởi lẽ, Hội đồng (gồm 03 Thẩm phán) xem xét kháng cáo quá hạn chỉ cần căn cứ vào tài liệu, chứng cứ có liên quan đến việc kháng cáo quá hạn, ý kiến của đương sự kháng cáo quá hạn, đại diện Viện kiểm sát tại phiên họp để biểu quyết về việc chấp nhận hoặc không chấp nhận kháng cáo quá hạn. Luật TTHC năm 2015 chưa quy định rõ, trường hợp chứng cứ, tài liệu, lý do kháng cáo quá hạn như thế nào thì sẽ được chấp nhận, lý do đó xuất phát từ sự khách quan, bất khả kháng, chính đáng hay xuất phát từ sự chủ quan. Vì thế, việc Tòa án có chấp nhận hay không chấp nhận các kháng cáo quá hạn có thể phụ thuộc vào biểu quyết cảm tính của các thành viên xét kháng cáo quá hạn, dễ gây ảnh hưởng đến tính khách quan khi xem xét kháng cáo quá hạn. Mặt khác, tiêu chí để chấp nhận hoặc bác bỏ không rõ ràng, sẽ dễ dẫn đến sự tùy nghi khi bác đơn hoặc chấp nhận kháng cáo quá hạn, dẫn đến mất quyền kháng cáo của đương sự, có thể làm gia tăng tỉ lệ hủy, sửa quyết định chấp nhận hoặc không chấp nhận đơn kháng cáo3.

Mặc dù Luật TTHC năm 2015 không quy định về căn cứ chấp nhận hay bác kháng cáo quá hạn, nhưng trong thực tiễn, các quyết định không chấp nhận kháng cáo quá hạn, Tòa án thường viện dẫn đến căn cứ “lý do kháng cáo quá hạn là không chính đáng, là không vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan”.

Để thống nhất áp dụng trên thực tiễn, theo tác giả, Luật TTHC năm 2015 và các văn bản hướng dẫn thi hành cần phải quy định cụ thể, chi tiết các căn cứ để chấp nhận hoặc không chấp nhận kháng cáo quá hạn như sau: “Nếu các lý do của kháng cáo quá hạn là chính đáng, vì sự kiện bất khả kháng, trở ngại khách quan thì Tòa án phải chấp nhận kháng cáo quá hạn và ngược lại nếu các lý do của kháng cáo quá hạn không chính đáng, không vì sự kiện bất khả kháng và trở ngại khách quan thì Tòa án sẽ không chấp nhận kháng cáo quá hạn”.

Thứ ba, Luật TTHC năm 2015 chưa có quy định về cách thức xử lý khi người kháng cáo quá hạn rút đơn kháng cáo quá hạn sau khi mở phiên họp xét kháng cáo quá hạn:

Khi tiến hành thảo luận, biểu quyết xét kháng cáo quá hạn, Hội đồng xét kháng cáo được quyền ban hành một trong hai loại quyết định sau: 1. Quyết định chấp nhận kháng cáo quá hạn; 2. Quyết định không chấp nhận kháng cáo quá hạn. Chính vì vậy, trong quá trình xét kháng cáo quá hạn, phát sinh trường hợp người kháng cáo quá hạn có đơn xin rút đơn kháng cáo quá hạn thì Hội đồng xét kháng cáo quá hạn sẽ ban hành loại văn bản nào? Trên thực tế, có trường hợp sau khi người kháng cáo quá hạn rút đơn kháng cáo quá hạn, Thẩm phán chủ trì phiên họp xét kháng cáo quá hạn đã ra quyết định chấp nhận việc rút đơn kháng cáo quá hạn và đình chỉ việc xét kháng cáo quá hạn, và đó là văn bản chấm dứt việc xét kháng cáo quá hạn của đương sự; ví dụ sau4: Quyết định số 05/2022/QĐ-PT của Tòa án nhân dân cấp cao tại Thành phố Hồ Chí Minh quyết định đình chỉ xem xét kháng cáo quá hạn của ông C với lý do “đương sự đã rút lại yêu cầu kháng cáo quá hạn nên Hội đồng phúc thẩm đình chỉ xem xét đối với kháng cáo quá hạn của đương sự”5. Nhận thấy, cách xử lý này của Hội đồng xét kháng cáo quá hạn vừa tôn trọng quyền tự định đoạt trong việc rút đơn kháng cáo quá hạn, vừa nhanh chóng kết thúc phiên họp. Tuy nhiên, về góc độ pháp lý, Luật TTHC năm 2015 và các văn bản có liên quan không quy định về loại văn bản này, nhất là trong biểu mẫu dùng trong TTHC ban hành kèm theo Nghị quyết số 02/2017/NQ-HĐTP ngày 13/01/2017 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao cũng không ban hành biểu mẫu nào với tên gọi “Quyết định chấp nhận việc rút đơn kháng cáo quá hạn và đình chỉ việc xét kháng cáo quá hạn”.

Do vậy, tác giả đề xuất Luật TTHC năm 2015 và các văn bản có liên quan cần bổ sung quy định theo hướng: Trường hợp sau khi mở phiên họp xem xét kháng cáo quá hạn, đương sự có kháng cáo quá hạn có đơn xin rút đơn kháng cáo quá hạn, Hội đồng xét kháng cáo quá hạn sẽ ban hành quyết định đình chỉ việc xét kháng cáo quá hạn; đồng thời, cần bổ sung biểu mẫu về nội dung này trong Nghị quyết số 02/2017/NQ-HĐTP ngày 13/01/2017 của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao.

ThS. Lê Thị Mơ