Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong ngành Kiểm sát nhân dân

1. Khái niệm về quản lý nhà nước trong ngành Kiểm sát nhân dân

Lý luận về quản lý hành chính nhà nước được xây dựng trên cơ sở của quản lý nhà nước. Theo đó, quản lý hành chính nhà nước được hiểu là một hình thức hoạt động của Nhà nước, được thực hiện trước hết và chủ yếu bởi cơ quan hành chính nhà nước, có nội dung là việc chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan quyền lực nhà nước, nhằm tổ chức một cách trực tiếp và thường xuyên công cuộc xây dựng kinh tế, văn hóa - xã hội và hành chính - chính trị ở nước ta. Nói cách khác, đó là hoạt động chấp hành - điều hành của Nhà nước1. Như vậy, hoạt động quản lý hành chính nhà nước bao gồm các hoạt động như: Hoạt động quản lý phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trên các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội; hoạt động của các cơ quan nhà nước xây dựng và củng cố chế độ công tác nội bộ của cơ quan, nhằm ổn định về tổ chức để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình; hoạt động của các cá nhân và tổ chức được Nhà nước trao quyền thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước trong một số trường hợp cụ thể do pháp luật quy định. Từ đó cho thấy, các quan hệ quản lý hình thành trong quá trình các cơ quan nhà nước xây dựng và củng cố chế độ công tác nội bộ nhằm ổn  định về tổ chức để hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình thuộc phạm vi điều chỉnh của quản lý hành chính nhà nước. Điều này có nghĩa là hoạt động quản lý nội bộ trong các cơ quan khác cơ quan hành chính như Quốc hội, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân (VKSND) thuộc phạm vi của quản lý hành chính nhà nước.

Chức năng của VKSND được quy định tại khoản 1 Điều 107 Hiến pháp năm 2013, đó là thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp. Như vậy, để VKSND thực hiện chức năng có hiệu quả, thì hoạt động quản lý nội bộ cần được tổ chức thực hiện tốt, đặc biệt là những hoạt động như thanh tra, kiểm tra nội bộ; nâng cao trình độ, chuyên môn nghiệp vụ của đội ngũ cán bộ, Kiểm sát viên; phối hợp hoạt động giữa các bộ phận của cơ quan; đảm bảo những điều kiện vật chất cần thiết. Quản lý hành chính nhà nước trong ngành Kiểm sát nhân dân là hoạt động có ý nghĩa quan trọng đối với tổ chức và hoạt động của VKSND, là cơ sở để phân định rõ thẩm quyền quản lý hành chính với thẩm quyền tố tụng tư pháp của người có chức vụ, quyền hạn trong hệ thống VKSND; từ đó, đảm bảo việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của VKSND.

Hoạt động của những người giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý trong ngành Kiểm sát nhân dân là hoạt động quản lý, chỉ đạo, điều hành trong ngành Kiểm sát nhân dân. Đó là một hình thức của quản lý hành chính nhà nước. Vì vậy, để nhận biết hoạt động này trong hệ thống VKSND, cần xác định những dấu hiệu sau đây: (i) Là hoạt động chỉ tiến hành trong nội bộ hệ thống cơ quan VKSND; (ii) Là hoạt động thực thi quyền hành chính (không phải là thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp), được thực hiện bằng phương pháp mệnh lệnh - phục tùng; (iii) Là hoạt động của người có chức vụ lãnh đạo, quản lý trong cơ quan VKSND sử dụng quyền hành chính trực tiếp tác động vào đối tượng thuộc quyền. Hoạt động này có thể trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt quan hệ hành chính (phân công, điều động, bổ nhiệm, cách chức); (iv) Là hoạt động hỗ trợ, tạo ra những điều kiện thuận lợi, hướng đến nhằm tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ của VKSND.

Như vậy, từ phân tích trên có thể đưa ra khái niệm: “Quản lý hành chính nhà nước trong ngành Kiểm sát nhân dân là hoạt động quản lý công tác nội bộ của những người có chức vụ lãnh đạo, quản lý trong cơ quan VKSND, thực hiện bằng cách sử dụng quyền hành chính tác động vào những đối tượng thuộc quyền nhằm tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ của VKSND trên thực tế”.

2. Phạm vi và nội dung của quản lý hành chính nhà nước trong ngành Kiểm sát nhân dân

Hoạt động quản lý hành chính trong cơ quan VKSND gồm nhiều hoạt động do người đứng đầu VKSND các cấp và các đơn vị trực thuộc có thẩm quyền thực hiện theo quy định của pháp luật và phân cấp quản lý trong ngành. Căn cứ vào các lĩnh vực, nội dung quản lý hành chính của VKSND bao gồm ba nhóm hoạt động chính sau đây:

Thứ nhất, quản lý hành chính nhà nước trong công tác tổ chức bộ máy và cán bộ.

Đây là hoạt động quản lý nội bộ trong hệ thống cơ quan VKSND, là hoạt động của lãnh đạo cơ quan, đơn vị VKSND các cấp. Bộ máy VKSND được tổ chức theo hệ thống ngành dọc 04 cấp là VKSND tối cao, VKSND cấp cao, VKSND cấp tỉnh, VKSND cấp huyện, bên cạnh đó còn có hệ thống Viện kiểm sát quân sự (gồm 03 cấp là Viện kiểm sát quân sự trung ương, Viện kiểm sát quân sự quân khu, Viện kiểm sát quân sự khu vực)2. Từ thực tế tổ chức và hoạt động của VKSND, căn cứ vào đối tượng, phạm vi thực hiện chức năng, nhiệm vụ và khối lượng công việc, lãnh đạo ngành Kiểm sát nhân dân hoạch định xây dựng các mô hình thực hiện chức năng, nhiệm vụ ở mỗi cấp kiểm sát, nhằm bám sát tổ chức hoạt động ở từng cấp kiểm sát đó.

Bên cạnh tổ chức bộ máy, công tác tổ chức cán bộ cần được tiến hành đồng bộ, nhằm hình thành một đội ngũ cán bộ Kiểm sát trong sạch, vững mạnh, thực hiện có hiệu quả chức năng, nhiệm vụ được giao. Theo đó, công tác tổ chức cán bộ cần thực hiện theo một quy trình gồm nhiều khâu công tác như: Tuyển dụng; đào tạo, bồi dưỡng; điều động, luân chuyển, biệt phái; đánh giá, kiểm định; quản lý, bố trí, sử dụng đội ngũ cán bộ, Kiểm sát viên các cấp cho phù hợp với yêu cầu của cơ quan, đơn vị và thực hiện chế độ, chính sách đối với cán bộ; đặc biệt cần chú trọng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, công tác khen thưởng, kỷ luật cán bộ. Thực tiễn cho thấy, ở VKSND cấp nào, đơn vị trực thuộc nào thực hiện tốt công tác này sẽ góp phần nâng cao hiệu quả cho công tác thực hiện chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, đơn vị đó.

Các VKSND cấp trên (VKSND tối cao, cấp cao, cấp tỉnh) cần chú trọng công tác thanh tra, kiểm tra đối với hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ và hoạt động của đội ngũ cán bộ, Kiểm sát viên.

Thứ hai, quản lý hành chính nhà nước trong công tác đảm bảo cơ sở vật chất, quản lý, sử dụng ngân sách Nhà nước cấp.

Đây cũng là hoạt động quản lý nội bộ trong ngành Kiểm sát nhân dân. Theo đó, hoạt động quản lý hành chính trong đảm bảo cơ sở vật chất, quản lý, sử dụng ngân sách Nhà nước cấp là hoạt động quản lý của lãnh đạo VKSND các cấp đối với tài sản công, tài chính công mà Quốc hội đã phân bổ và giao cho, nhằm triển khai các biện pháp quản lý, sử dụng ngân sách, chi phí nghiệp vụ; mua sắm trang thiết bị, xây dựng cơ sở vật chất; tiền lương, hành chính văn phòng và các chi phí khác, được tiến hành theo quy trình xây dựng dự toán ngân sách và thực hiện dự toán phù hợp với quy định của pháp luật nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Hoạt động quản lý trong lĩnh vực này nhằm tạo ra những điều kiện cần thiết để đảm bảo cho hoạt động của hệ thống VKSND. Thực tiễn, ngành Kiểm sát nhân dân đã thực hiện nghiêm túc và có hiệu quả công tác này, nhưng để đáp ứng yêu cầu của tình hình mới thì còn gặp nhiều khó khăn về nguồn lực tài chính.

Thứ ba, quản lý hành chính nhà nước trong công tác thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp.

Trong công tác thực hành quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp, Viện trưởng VKSND các cấp là người trực tiếp lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành các đối tượng thuộc quyền trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Đối tượng chịu sự quản lý hành chính trong lĩnh vực này là các Kiểm sát viên, Kiểm tra viên, Điều tra viên, chuyên viên (có sự phụ thuộc về tổ chức) trong đơn vị quản lý của Viện kiểm sát các cấp. Theo đó, những người lãnh đạo, quản lý trong hệ thống VKSND (cấp trên) sẽ sử dụng quyền hành chính để tác động (lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành) đến đối tượng chịu sự lãnh đạo (đối tượng thuộc quyền quản lý - cấp dưới) để đảm bảo việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Như vậy, trong công tác này, cần phân định rõ thẩm quyền hành chính với thẩm quyền tố tụng của lãnh đạo VKSND các cấp, bởi đây là hai hoạt động độc lập mà lại có mối quan hệ biện chứng qua lại chặt chẽ với nhau.

3. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý hành chính trong ngành Kiểm sát nhân dân đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp trong giai đoạn hiện nay

Dựa trên việc nghiên cứu, phân tích và tổng hợp các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luật và báo cáo của ngành Kiểm sát nhân dân3, tác giả nêu ra một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động quản lý hành chính trong ngành Kiểm sát đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp trong giai đoạn hiện nay như sau:

3.1. Đổi mới công tác tổ chức bộ máy và tổ chức cán bộ Viện kiểm sát nhân dân

Về công tác tổ chức cán bộ: Cần chủ động đề xuất việc kiện toàn tổ chức bộ máy ở các đơn vị thuộc VKSND tối cao, cấp cao, cấp tỉnh theo hướng đảm bảo tinh gọn, chuyên sâu theo lĩnh vực; tiến hành rà soát, điều chỉnh, sắp xếp, bố trí biên chế, Kiểm sát viên, Điều tra viên, công chức, viên chức hợp lý, đảm bảo phân loại theo công việc để từng bước hình thành các chuyên gia giỏi ở các lĩnh vực công tác; tập trung Kiểm sát viên cho công tác nghiệp vụ, giảm khu vực hành chính, phục vụ; tăng cường nhân lực cho Cơ quan điều tra VKSND tối cao, VKSND cấp cao, những đơn vị được giao thêm nhiệm vụ và các khâu công tác dân sự, hành chính, thi hành án và khiếu tố nhằm thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ theo yêu cầu cải cách hành chính và cải cách tư pháp giai đoạn 2021 – 2030; tăng cường đội ngũ Kiểm sát viên cho bộ máy VKSND cấp huyện, nhằm bảo đảm hoàn thành khối lượng công việc được giao. Đồng thời, tăng cường hoạt động kiểm tra, giám sát của VKSND cấp trên đối với VKSND cấp dưới, đảm bảo tính thống nhất và tập trung trong ngành Kiểm sát nhân dân.

Về công tác tổ chức cán bộ, cần thực hiện các giải pháp sau:

Một là, tiếp tục đổi mới công tác lãnh đạo, quản lý.

- Kiểm tra, rà soát, đánh giá đội ngũ lãnh đạo, quản lý VKSND các cấp theo các yêu cầu sau: (i) Trình độ lý luận chính trị; trình độ chuyên môn nghiệp vụ; số đã được đào tạo cơ bản và đào tạo không cơ bản; (ii) Kiểm tra, đánh giá, phân loại khả năng giải quyết công việc thực tế của đội ngũ này; từ đó có đề xuất, biện pháp bồi dưỡng lại, bố trí sắp xếp công việc hợp lý đối với số có trình độ, năng lực có thể đào tạo và số không còn khả năng đào tạo.

- Tiêu chuẩn hóa việc bổ nhiệm chức vụ lãnh đạo: (i) Người được bổ nhiệm phải có phẩm chất chính trị, đạo đức nghề nghiệp; có kinh nghiệm tổ chức chỉ đạo, điều hành hoạt động chuyên môn nghiệp vụ cũng như các hoạt động khác (tài chính, nghiên cứu khoa học) và quản lý đơn vị; có uy tín trong việc phối kết hợp với các cơ quan tiến hành tố tụng như Cơ quan điều tra, Tòa án và các cơ quan hữu quan; (ii) Người được bổ nhiệm phải tuân theo những quy định về chế độ chịu trách nhiệm trực tiếp và liên đới chịu trách nhiệm khi chỉ đạo hoạt động nghiệp vụ của đơn vị, của VKSND các cấp; (iii) Không bổ nhiệm lại chức vụ quản lý và điều chuyển làm công tác khác đối với lãnh đạo có vi phạm, thiếu sót đã được chấn chỉnh nhưng không khắc phục; (iii) Tăng cường thực hiện việc thi tuyển các chức vụ lãnh đạo trong ngành Kiểm sát nhân dân theo từng chức vụ lãnh đạo tại VKSND các cấp bằng nhiều hình thức khác nhau như: Thi lý thuyết (thi viết kết hợp thi vấn đáp các nội dung liên quan đến hoạt động quản lý, chỉ đạo, điều hành và nội dung nghiệp vụ kiểm sát); thi về thực hành (giao giải quyết vụ việc từ thực tiễn trong quản lý, chỉ đạo, điều hành và trong giải quyết các vụ án, tình huống thuộc hoạt động nghiệp vụ kiểm sát).

Hai là, tiếp tục đổi mới quy trình trong công tác tổ chức cán bộ.

Mục tiêu của công tác cán bộ là xây dựng đội ngũ cán bộ Kiểm sát trong sạch, vững mạnh, có năng lực đáp ứng yêu cầu của tình hình mới. Vì vậy, cần nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ Kiểm sát cả về bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo đức, năng lực công tác theo tiêu chí: “Vững về chính trị, giỏi về nghiệp vụ, tinh thông về pháp luật, công tâm và bản lĩnh, kỷ cương và trách nhiệm”, đáp ứng yêu cầu tiêu chuẩn hóa cán bộ trong thời kỳ mới. Đặc biệt, cần xây dựng đội ngũ cán bộ quản lý, chỉ đạo, điều hành của VKSND các cấp hoạt động có hiệu quả. Đổi mới công tác cán bộ phải tiến hành đồng bộ, theo một lộ trình thích hợp và có trọng tâm, trọng điểm, tập trung vào một số nội dung trọng tâm sau đây: Đổi mới công tác đánh giá, quy hoạch cán bộ; đổi mới công tác đào tạo, bồi dưỡng; đổi mới công tác điều động, luân chuyển; đổi mới công tác quản lý, giáo dục, rèn luyện đội ngũ cán bộ, Kiểm sát viên.

3.2. Hoàn thiện các quy định về thẩm quyền quản lý hành chính với thẩm quyền tố tụng tư pháp

Phân định thẩm quyền quản lý hành chính với thẩm quyền tố tụng tư pháp là phân định rõ các nhiệm vụ, quyền hạn của người đứng đầu VKSND các cấp thành các nhóm sau đây: Nhóm nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền quản lý hành chính nhà nước trong hệ thống VKSND các cấp; nhóm nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền tố tụng tư pháp trong hệ thống VKSND các cấp.

Phân định rõ thẩm quyền quản lý hành chính với trách nhiệm, quyền hạn tư pháp trong hoạt động tố tụng tư pháp theo hướng tăng quyền và trách nhiệm cho Kiểm sát viên để họ chủ động trong thực thi nhiệm vụ, nâng cao tính độc lập và chịu trách nhiệm trước pháp luật về các hành vi và quyết định tố tụng của mình. Trong thẩm quyền quản lý hành chính, Viện trưởng, Phó Viện trưởng VKSND các cấp chủ yếu làm nhiệm vụ phân công, điều hành, chỉ đạo và kiểm tra, giám sát hoạt động thực hành quyền công tố và kiểm sát điều tra; kiểm tra, rút, hủy bỏ các quyết định tố tụng không có căn cứ và trái pháp luật của Kiểm sát viên. Đối với thẩm quyền tố tụng tư pháp, Viện trưởng, Phó Viện trưởng VKSND các cấp chỉ quyết định những vấn đề quan trọng làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt một giai đoạn tố tụng hoặc liên quan đến xử lý vụ việc tư pháp thuộc thẩm quyền của Viện kiểm sát (như áp dụng biện pháp tạm giam, quyết định truy tố, kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án, kiến nghị các cơ quan khắc phục vi phạm và phòng ngừa tội phạm). Đồng thời, nên tăng thẩm quyền cho đội ngũ Kiểm sát viên trực tiếp thực hiện hoạt động nghiệp vụ theo hướng: Giao thêm thẩm quyền cho Kiểm sát viên chủ động thực thi công vụ.

3.3. Tăng cường cơ sở vật chất, trang thiết bị, phương tiện làm việc cho ngành Kiểm sát nhân dân

Trong thời gian tới, lãnh đạo ngành Kiểm sát cần quan tâm đề nghị cấp có thẩm quyền đầu tư cơ sở vật chất, dụng cụ hỗ trợ, trang thiết bị làm việc cho tất cả các đơn vị kiểm sát, đặc biệt là xây dựng mới hoặc nâng cấp trụ sở làm việc một số đơn vị đã xuống cấp hoặc quá chật hẹp không phù hợp với số lượng biên chế được giao, ảnh hưởng đến chất lượng cũng như hiệu quả công việc; tiếp tục áp dụng tin học hóa đối với tất cả các đơn vị trong công tác sử dụng, lưu trữ, chuyển báo cáo thống kê trong ngành. Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 đã chỉ rõ: “Đổi mới và hoàn thiện cơ chế phân bổ ngân sách cho các cơ quan và hoạt động tư pháp theo hướng ngân sách tư pháp do Quốc hội phân bổ và giao cho các cơ quan tư pháp địa phương quản lý và sử dụng. Từng bước xây dựng trụ sở làm việc của các cơ quan tư pháp khang trang hiện đại, đầy đủ tiện nghi. Tăng cường áp dụng công nghệ thông tin vào hoạt động của các cơ quan tư pháp...”. Vì vậy, việc tăng cường cơ sở vật chất, trang thiết bị, phương tiện làm việc cho ngành Kiểm sát là vấn đề hết sức cần thiết và cấp bách trong giai đoạn hiện nay. Có cơ sở vật chất đầy đủ, trang thiết bị và phương tiện hiện đại thì sẽ đảm bảo tốt hoạt động nghiệp vụ của cán bộ Kiểm sát.

Quản lý nhà nước trong ngành Kiểm sát nhân dân là vấn đề có vị trí quan trọng, tác động trực tiếp đến hiệu quả hoạt động thực hiện chức năng, nhiệm vụ của ngành Kiểm sát nhân dân, đặc biệt trong công tác tổ chức bộ máy hệ thống VKSND. Vì vậy, trong thời gian tới, cần tiếp tục nghiên cứu để bổ sung cho hoạt động quan trọng này, góp phần hoàn thiện chế định VKSND ở Việt Nam hiện nay.

TS. Lê Ngọc Duy