Kinh nghiệm nhận diện một số vi phạm trong việc ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính

Nhận diện một số dạng vi phạm trong việc ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính

Trong 03 năm (2017, 2018, 2019), Tòa án nhân dân tỉnh Kiên Giang đã thụ lý tổng số 463 vụ án hành chính, chủ yếu là khởi kiện các quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC) trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai. Trong đó, Tòa án giải quyết 296/463 vụ, chiếm tỷ lệ 64% (xét xử 83 vụ hủy QĐHC, HVHC, chiếm tỷ lệ 67%; đình chỉ 213 vụ). Những vi phạm, thiếu sót dẫn đến Tòa án tuyên hủy QĐHC, HVHC là các trường hợp vi phạm về mặt hình thức (trình tự, thủ tục ban hành) và vi phạm về nội dung.

Thứ nhất, vi phạm về thẩm quyền ban hành

Yêu cầu đầu tiên đối với một QĐHC là phải ban hành đúng thẩm quyền. Thực tế, các QĐHC thường vi phạm về thẩm quyền ban hành, cụ thể như sau:

Thẩm quyền ban hành được hiểu là mỗi cơ quan hành chính nhà nước chỉ được ban hành một số QĐHC nhất định theo chức năng, quyền hạn của cơ quan đó và phải do người có thẩm quyền ký ban hành. Vi phạm về hình thức là trường hợp ban hành QĐHC không đúng thẩm quyền của cơ quan hành chính và người có thẩm quyền trong cơ quan đó. Ví dụ: Quyết định hành chính thuộc thẩm quyền của Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND) nhưng UBND ban hành, hoặc thuộc thẩm quyền của UBND nhưng Chủ tịch UBND ban hành.

Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và UBND năm 2003, Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định cụ thể thẩm quyền của UBND và Chủ tịch UBND trong việc ban hành các loại QĐHC. Tuy nhiên, thực tế, nhiều trường hợp vẫn nhầm lẫn giữa hai thẩm quyền này.

Thứ hai, vi phạm về trình tự, thủ tục ban hành

Quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai chỉ được xem là hợp pháp khi được ban hành đúng trình tự, thủ tục. Theo quy định của Luật đất đai năm 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành, trước khi ban hành QĐHC trong lĩnh vực đất đai như cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ); thu hồi đất; bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất, giải quyết khiếu nại…, cơ quan có thẩm quyền phải tiến hành các thủ tục cần thiết theo quy định. Tuy nhiên, trong thực tế các thủ tục này đôi khi không được thực hiện đầy đủ, dẫn đến QĐHC có vi phạm.

Thứ ba, vi phạm về nội dung 

- Đất đang có tranh chấp chưa được giải quyết nhưng ra quyết định bồi thường cho một bên:

Trên thực tế, có trường hợp đất bị thu hồi đang có tranh chấp, chưa có kết quả giải quyết cuối cùng nhưng cơ quan có thẩm quyền ra quyết định bồi thường cho một bên.

Ví dụ: Vụ bà Phạm Thị N khởi kiện UBND huyện P đối với quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư cho gia đình ông Nguyễn Văn K. Trước đó, bà N và ông K tranh chấp phần đất diện tích 9.725,9m2 tại thị trấn A, huyện P từ năm 2002. Tranh chấp này đã được UBND huyện P và Chủ tịch UBND tỉnh K giải quyết năm 2012 với nội dung công nhận phần đất tranh chấp cho ông K. Các quyết định giải quyết bị khởi kiện nên sau đó bị hủy bỏ và thu hồi. Như vậy, việc tranh chấp đất chưa được cơ quan có thẩm quyền giải quyết để xác định quyền sử dụng phần đất nêu trên thuộc bà N hay ông K. Do đó, UBND huyện P ban hành quyết định bồi thường cho ông K là không đúng.

- Thu hồi đất sai đối tượng dẫn đến bồi thường không đúng đối tượng:

Ví dụ: Vụ ông Huỳnh N, bà Hà Ngọc H khởi kiện UBND huyện P yêu cầu hủy quyết định thu hồi và khiếu kiện quyết định về việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Năm 2002, ông N và bà H chuyển nhượng cho ông C và bà D diện tích 3.516,3m2 (phần đất được hợp thức hóa), phần đất còn lại 648m2 nằm trong quy hoạch lộ giới hai bên không được chuyển nhượng nên ông N, bà H vẫn quản lý, sử dụng. Ngày 28/8/2003, ông C và bà D được cấp GCNQSDĐ đối với diện tích 3.516,3m2. Năm 2007, ông C và bà D chuyển nhượng diện tích đất này cho ông T. Ngày 28/6/2007, ông T được cấp GCNQSDĐ đối với diện tích 3.516,3m2.

Ngày 15/9/2008, UBND huyện P ban hành quyết định thu hồi diện tích 171,3m2 nằm trong phần diện tích 648m2 quy hoạch lộ giới đối với ông T và ban hành quyết định bồi thường tiền cho ông T là không đúng (vì diện tích đất này vợ chồng ông N, bà H không chuyển nhượng cho ông C, bà D). Do sai sót và thiếu kiểm tra trong việc ban hành quyết định thu hồi, bồi thường, hỗ trợ của UBND huyện P, Tòa án đã tuyên hủy quyết định thu hồi đất của UBND huyện.

- Tranh chấp quyền sử dụng đất giữa các hộ dân nhưng Ủy ban nhân dân lại xác định là đất do nhà nước quản lý:

Ví dụ: Vụ ông T khởi kiện yêu cầu hủy Quyết định số 06/QĐ-UBND ngày 09/01/2017 của UBND huyện G về nội dung khẳng định diện tích 67.665m2 là do nhà nước quản lý, hủy Quyết định số 316/QĐ-UBND, Quyết định số 317/QĐ-UBND, Quyết định số 318/QĐ-UBND ngày 03/02/2017 của UBND huyện G về nội dung giao tổng diện tích đất 67.665m2 cho UBND xã P quản lý. Hồ sơ thể hiện phần đất ông T khiếu nại có diện tích là 67.665m2 tranh chấp quyền sử dụng với 03 hộ dân khác (được UBND huyện G cho thuê đất). Quá trình giải quyết, UBND huyện G không chứng minh được toàn bộ diện tích đất này là đất công do địa phương quản lý hay đất quỹ 5%. Hơn nữa, UBND huyện G chưa có quyết định thu hồi đối với diện tích đất trên mà chỉ ra quyết định hủy bỏ các quyết định cho thuê đất của 03 hộ dân; giao diện tích đất trên cho UBND xã P quản lý là không đúng quy định về trình tự, thủ tục thu hồi đất.

- Thu hồi đất nhưng không bồi thường tài sản trên đất:

Ví dụ: Vụ bà Trần Thị Ngọc L yêu cầu Tòa án hủy Quyết định số 1158/QĐ-UBND ngày 08/4/2014 về việc giải quyết khiếu nại, Quyết định số 1085/QĐ-UBND ngày 11/3/2010 về việc thu hồi đất đối với bà Trần Thị Ngọc L của UBND huyện H. Tài liệu, chứng cứ có trong hồ sơ thể hiện diện tích đất 66.423m2 do bà L canh tác từ năm 1999-2000 cùng với thời điểm bà được cấp diện tích 38.400m2 đất. Quá trình sử dụng, theo biên bản hiện trạng được lập vào ngày 27/3/2009 (trước thời điểm UBND huyện H ban hành Quyết định số 1085/QĐ-UBND) đã xác định tài sản trên đất có hai căn nhà, khoảng 3.500 cây bạch đàn, 150 cây tràm loại B, 01 giếng khoan nước. Đây là những tài sản trên đất được tạo lập trước khi có quyết định thu hồi, nhưng khi UBND huyện H ban hành quyết định thu hồi toàn bộ diện tích đất trên lại không xem xét bồi thường về tài sản trên đất và giá trị đầu tư còn lại vào đất. Điều này không phù hợp với Điều 132 Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành Luật đất đai.

Những vi phạm khác

- Vi phạm trong việc cung cấp tài liệu, chứng cứ và đối thoại:

Theo khoản 2 Điều 78 và Điều 128 Luật tố tụng hành chính (TTHC) năm 2015, trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được thông báo về việc thụ lý vụ án của Tòa án gửi đến, UBND, Chủ tịch UBND (người bị kiện) có nghĩa vụ nộp cho Tòa án văn bản ghi ý kiến của mình về yêu cầu của người khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo. Đồng thời, UBND, Chủ tịch UBND (người bị kiện) có nghĩa vụ cung cấp cho Tòa án hồ sơ giải quyết khiếu nại (nếu có) và bản sao các văn bản, tài liệu mà căn cứ vào đó để ra QĐHC, HVHC. Thực tế, có một số vụ án, Tòa án đã thông báo thụ lý, triệu tập hợp lệ nhưng Chủ tịch UBND đều gửi đơn đề nghị Tòa án giải quyết vắng mặt trong suốt quá trình tố tụng. Thậm chí, có vụ án, Tòa án đã ban hành nhiều văn bản yêu cầu UBND cung cấp chứng cứ và ý kiến về việc ban hành QĐHC nhưng UBND không trả lời và vắng mặt không lý do. Trong các vụ án này, do UBND, Chủ tịch UBND không tham gia đối thoại, cũng như không cung cấp hồ sơ, tài liệu, chứng cứ liên quan đến QĐHC bị khởi kiện, người khởi kiện và người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan cung cấp tài liệu, chứng cứ không đầy đủ đã dẫn đến khó khăn trong việc đánh giá chứng cứ để giải quyết vụ án.

- Vi phạm trong việc vắng mặt tại phiên tòa sơ thẩm và phúc thẩm:

Tại các khoản 15, 16 Điều 55 Luật TTHC3 năm 2015 quy định các đương sự trong vụ án hành chính phải có mặt theo giấy triệu tập của Tòa án và tham gia phiên tòa, phiên họp. Tuy nhiên, một số đại diện UBND, Chủ tịch UBND vắng mặt, không tham gia phiên tòa, gửi đơn đề nghị Tòa án giải quyết vắng mặt trong suốt quá trình tố tụng. Điều 55, Điều 57 Luật TTHC năm 2015 quy định việc tham gia quá trình tố tụng, tham gia phiên họp kiểm tra việc giao nộp, tiếp cận, công khai chứng cứ, tham gia đối thoại, cung cấp hồ sơ giải quyết khiếu nại và bản sao các văn bản, tài liệu làm căn cứ để ra QĐHC, HVHC và tham gia phiên tòa là nghĩa vụ của UBND, Chủ tịch UBND. Đồng thời, đây cũng là các nhiệm vụ quan trọng của lãnh đạo UBND các cấp nhằm bảo vệ tính đúng đắn đối với các QĐHC, HVHC bị kiện, bảo vệ quyền lợi hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân.

Công tác giải quyết khiếu nại cần được Chủ tịch UBND các cấp xác định là một trong những nhiệm vụ chính trị hàng đầu, nên đặc biệt quan tâm chỉ đạo và giải quyết kịp thời, đúng trình tự, thủ tục pháp luật quy định; nội dung giải quyết cần đảm bảo hài hòa được lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích chính đáng của công dân. Quá trình giải quyết, người đứng đầu cần trực tiếp đối thoại, giải thích chính sách pháp luật có liên quan để bước đầu tạo được sự đồng thuận của người dân, nhất là trong lĩnh vực giải tỏa, bồi thường, góp phần hạn chế tình trạng công dân gửi đơn khiếu kiện vượt cấp.

Nguyên nhân

Những hạn chế, sai sót nói trên có nhiều nguyên nhân, nhưng chủ yếu xuất phát từ một số nguyên nhân chủ quan và khách quan như sau:

Một là, quy định của pháp luật còn nhiều bất cập. Hệ thống văn bản pháp luật hiện nay còn thiếu các quy định về điều kiện, thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC; thiếu các quy định thống nhất về xác định hiệu lực của QĐHC, về việc đính chính, sửa đổi, bổ sung, gia hạn, thu hồi, hủy bỏ, bãi bỏ QĐHC, tạm đình chỉ, đình chỉ thi hành QĐHC. Từ đó, dẫn đến chất lượng của QĐHC chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiều trường hợp chưa thật sự hợp lý, khả thi; thậm chí, có trường hợp QĐHC vừa ban hành đã bị thu hồi hoặc hủy bỏ, làm giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, ảnh hưởng đến niềm tin của người dân đối với các cơ quan hành chính trong việc ban hành QĐHC.

Hai là, hiện nay toàn bộ quy trình định giá đất đều do cơ quan hành chính nhà nước thực hiện, người bị thu hồi đất không tham gia. Mặc dù Điều 115 và Điều 116 Luật đất đai năm 2013 đề cập đến tư vấn giá đất nhưng cũng chưa có quy định bảo đảm cho tổ chức tư vấn giá đất thực sự có vị trí độc lập; trong khi đó, giá đất của UBND một số tỉnh quy định đều thấp hơn giá đất thị trường rất nhiều.

Ba là, cơ sở vật chất, phương tiện, điều kiện làm việc phục vụ công tác xây dựng, ban hành QĐHC chưa đáp ứng yêu cầu. Do hạn chế về công nghệ nên việc đo đạc để cấp GCNQSDĐ trong một số trường hợp thiếu chính xác, dẫn đến nhiều trường hợp cấp GCNQSDĐ chồng lấn lên đất của người khác. Đồng thời, điều này cũng khiến cho công tác kiểm kê, xác minh trước khi cấp GCNQSDĐ, công tác xác minh, bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất chưa được thực hiện tốt.

Bốn là, trong một số ít trường hợp liên quan đến yêu cầu bồi thường quyền sử dụng đất khi nhà nước thu hồi đất, thường ở cấp huyện giải quyết khiếu nại lần đầu theo hướng bác đơn hoặc hỗ trợ, nhưng khi khiếu nại lên cấp trên thường được giải quyết bồi thường; một số trường hợp tham mưu thụ lý, giải quyết sai thẩm quyền... Do đó, tâm lý người khiếu nại thường không tin tưởng vào nội dung giải quyết của cấp dưới và gửi đơn vượt cấp lên tỉnh, trung ương; cá biệt có một số đối tượng bị các phần tử xấu lợi dụng, kích động, xúi giục làm ảnh hưởng đến tình hình trật tự, an ninh xã hội trên địa bàn, dẫn đến tập trung đông người tại các trụ sở tiếp dân, trụ sở làm việc của các cơ quan Đảng, Nhà nước.

Năm là, do buông lỏng quản lý nhà nước ở một số địa phương, nhất là quản lý nhà nước về đất đai nên dẫn đến tình trạng người dân lấn chiếm và sử dụng đất công nhưng chính quyền địa phương không ngăn chặn, xử lý kịp thời. Trên sổ mục kê đất thể hiện đất do UBND cấp xã quản lý nhưng trên thực tế, thửa đất đó người dân đã sử dụng ổn định, lâu dài. Đến khi cơ quan quản lý nhà nước về đất đai cấp trên có văn bản, chỉ thị yêu cầu tăng cường công tác quản lý hành chính nhà nước về đất đai ở địa phương thì cơ quan có thẩm quyền cấp dưới mới rà soát, kiểm tra và phát hiện đất công do mình quản lý đã được người dân khai phá và sử dụng.

Giải pháp nâng cao chất lượng ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính

Thứ nhất, nâng cao năng lực của tổ chức và cá nhân có thẩm quyền trong việc ban hành QĐHC.

Cần phân định rõ trách nhiệm của cá nhân và của tập thể UBND, đề cao trách nhiệm của tập thể UBND nhưng đồng thời nâng cao tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của cá nhân trong công tác tham mưu ban hành QĐHC.

Quy định việc thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện trách nhiệm công vụ của cơ quan và người có thẩm quyền ban hành QĐHC. Khi phát hiện QĐHC có nội dung trái pháp luật thì thủ trưởng cơ quan ban hành phải kịp thời đình chỉ thi hành, sửa đổi, bổ sung, hoặc huỷ bỏ. Đồng thời, chấn chỉnh, rút kinh nghiệm những tồn tại và nguyên nhân dẫn đến QĐHC sai sót nhằm nâng cao trách nhiệm và chất lượng ban hành QĐHC.

Để nâng cao chất lượng ban hành QĐHC, việc tăng cường đầu tư kinh phí, cơ sở vật chất, phương tiện, điều kiện làm việc là hết sức cần thiết. Cho nên, cần tăng cường đầu tư khoa học công nghệ, điều kiện vật chất cho công tác quản lý trong từng lĩnh vực. Bên cạnh đó, công tác thông tin, báo cáo, lập hồ sơ giải quyết khiếu kiện cũng cần được cập nhật thông qua mạng giao dịch điện tử.

Ủy ban nhân dân các cấp phải có kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, trong đó có đội ngũ cán bộ làm công tác tham mưu ban hành QĐHC, thực hiện HVHC; thường xuyên cử cán bộ tham gia các lớp đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ về quản lý hành chính, chuyên môn, nghiệp vụ, nhất là nghiệp vụ xử lý vi phạm hành chính trên tất cả các lĩnh vực thuộc thẩm quyền xử phạt.

Thứ hai, thực hiện tốt công tác kiến nghị, rút kinh nghiệm khắc phục vi phạm trong việc ban hành QĐHC về quản lý đất đai.

Thông qua công tác xét xử của Tòa án, công tác kiểm sát giải quyết án hành chính của Viện kiểm sát, cần tổng hợp những vi phạm, thiếu sót của cơ quan hành chính trong việc ban hành QĐHC dẫn đến Tòa án tuyên hủy QĐHC. Từ đó, ban hành kiến nghị yêu cầu các cơ quan hành chính chấn chỉnh, khắc phục vi phạm. Quy định xử lý trách nhiệm cá nhân, tập thể trong việc ban hành QĐHC trái pháp luật, nhằm đảm bảo việc xử lý trách nhiệm ban hành QĐHC được thực hiện trên thực tế và có hiệu quả.

Thứ ba, thực hiện thường xuyên công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật.

Ủy ban nhân dân các cấp phải thường xuyên tuyên truyền những quy định, chính sách về đất đai, nhất là các văn bản hướng dẫn thi hành. Đặc biệt, người có thẩm quyền phải nắm vững các chính sách, pháp luật về đất đai qua các thời kỳ; cần chú trọng công tác đối thoại trong giải quyết bồi thường, hỗ trợ, tái định cư; công tác giải quyết khiếu nại đối với QĐHC, HVHC của các cơ quản lý nhà nước. Ngoài ra, cần có cơ chế tham vấn ý kiến, phản biện xã hội khi ban hành các QĐHC liên quan đến các lĩnh vực nhạy cảm, dễ phát sinh khiếu kiện.

Thứ tư, cá thể hóa trách nhiệm của người bị kiện.

Pháp luật cán bộ, công chức cần bổ sung, hoàn thiện quy định về trách nhiệm công vụ và chế tài xử lý vi phạm trách nhiệm công vụ của người bị kiện trong TTHC.

Các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh cần kịp thời cung cấp các tài liệu, chứng cứ chứng minh cho việc tham mưu ban hành QĐHC; UBND, Chủ tịch UBND các cấp cần thực hiện nghiêm quy định của Luật TTHC năm 2015 về tham gia đầy đủ các phiên họp, phiên tòa giải quyết vụ án hành chính.

Thứ năm, tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan hữu quan.

Tăng cường hơn nữa sự lãnh đạo của các cấp ủy Đảng, sự giám sát của Hội đồng nhân dân (thường xuyên, định kỳ), sự phản biện của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội về công tác ban hành QĐHC, thực hiện HVHC của cơ quan quản lý nhà nước./.