Bàn về các quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền trong quản lý đô thị và một số kiến nghị, đề xuất
Ngày đăng : 17:59, 30/03/2021
Những khái niệm cơ bản về phân cấp, ủy quyền trong quản lý đô thị
Hiện nay, các khái niệm phân cấp, ủy quyền được đề cập tại Hiến pháp 2013, Luật Tổ chức Chính phủ 2015, Luật Tổ chức Chính quyền địa phương 2015 và mới đây là thể hiện trong Nghị quyết số 131/2020/QH14 ngày 16/11/2020 của Quốc hội về tổ chức chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh.
Tại Khoản 4 Điều 5 Luật Tổ chức Chính phủ 2015 quy định nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ: “Phân cấp, phân quyền hợp lý giữa Chính phủ với chính quyền địa phương, bảo đảm quyền quản lý thống nhất của Chính phủ và phát huy tính chủ động, sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương”. Luật Tổ chức Chính quyền địa phương 2015 cũng có quy định về phân cấp, phân quyền tại Điều 12, Điều 13. Theo quy định của Luật này có thể hiểu:
Phân cấp trong quản lý nhà nước: Được hiểu là việc sắp xếp nhiệm vụ quyền hạn giữa các cấp chính quyền, giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương (CQĐP) trong việc thực hiện quyền quản lý nhà nước trong một lĩnh vực cụ thể.
- Chủ thể phân cấp: Chính quyền trung ương hoặc chính quyền địa phương
- Chủ thể nhận phân cấp: Chính quyền địa phương cấp dưới.
- Phương thức phân cấp: Phương thức phân cấp được cụ thể hóa trong các văn bản quy phạm pháp luật dưới luật gồm Nghị định của Chính phủ, Quyết định của UBND các cấp,…. Căn cứ tình hình cụ thể có thể phân cấp tiếp nhưng phải được sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp.
- Nguyên tắc thực hiện phân cấp: Theo Nghị quyết số 99/2020/NQ-CP ngày 24/6/2020 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực, thực hiện đẩy mạnh phân cấp phải phù hợp với khả năng tự cân đối về ngân sách, điều kiện phát triển của các địa phương, vùng, miền và đặc thù nông thôn, đô thị, hải đảo gắn với đề cao trách nhiệm của CQĐP trong việc thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực và chỉ đạo, điều hành phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương theo hướng bảo đảm các nguyên tắc sau:
+ Phù hợp với quy định của Hiến pháp 2013, các quy định của Đảng về phương hướng, nhiệm vụ phát triển các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia; bảo đảm Chính phủ quản lý thống nhất về thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch đối với các ngành, lĩnh vực, thanh tra, kiểm tra, kiểm soát cân đối vĩ mô;
+ Phát huy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của pháp luật; bảo đảm một việc không quá 02 cấp hành chính quản lý;
+ Phù hợp với đặc thù nông thôn, đô thị, hải đảo, yêu cầu quản lý đối với ngành, lĩnh vực; khả năng tự cân đối ngân sách và vai trò trung tâm phát triển kinh tế - xã hội vùng, bảo đảm phân cấp nhiệm vụ gắn với bảo đảm nguồn lực;
+ Kết hợp chặt chẽ giữa quản lý theo ngành, lĩnh vực với quản lý theo lãnh thổ, phân định rõ những nhiệm vụ quản lý nhà nước của bộ, ngành với nhiệm vụ quản lý nhà nước của chính quyền địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn, bảo đảm an ninh quốc gia trong phân cấp quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực;
+ Phù hợp với điều kiện, trình độ quản lý và khả năng tiếp nhận phân cấp của địa phương, bảo đảm nguyên tắc hiệu quả, việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức và người dân thì giao cho cấp đó thực hiện;
+ Tăng cường tính công khai, minh bạch và trách nhiệm thanh tra, kiểm tra của cơ quan nhà nước phân cấp, trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước được phân cấp trong việc thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực ở địa phương.
Ủy quyền hành chính: Trên cơ sở quy định tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2019, có thể thấy một số điểm mới, cụ thể hóa đặc điểm của ủy quyền hành chính như sau:
- Chủ thể ủy quyền: Cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, Chủ tịch UBND;
- Chủ thể nhận ủy quyền: UBND cấp dưới trực tiếp, cơ quan chuyên môn cùng cấp, đơn vị sự nghiệp trực thuộc, Phó Chủ tịch UBND cùng cấp, người đứng đầu cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp, Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp.
- Hình thức ủy quyền hành chính: Bằng văn bản.
- Quyền hạn, trách nhiệm của chủ thể nhận ủy quyền: Không được ủy quyền tiếp; chịu trách nhiệm trước cơ quan ủy quyền về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình được ủy quyền.
- Nội dung, thời hạn ủy quyền: Thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể. Thông thường áp dụng đối với những công việc có tính sự vụ, thời hạn tương đối ngắn.
Về tiêu chí để xác định, nhận diện quy định pháp luật về phân cấp, ủy quyền có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập hoặc không phù hợp thực tiễn trong lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị: Trên cơ sở một số khái niệm về phân cấp, ủy quyền trong quản lý nhà nước đã nêu, việc nghiên cứu, xem xét các văn bản quy định về phân cấp, ủy quyền có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập hoặc không phù hợp thực tiễn trong lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị được thực hiện theo một số các tiêu chí cơ bản:
- Chồng chéo, trùng lắp trong các quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền trong quản lý hành chính nhà nước:
+ Có nhiều chủ thể cùng thực hiện một nhiệm vụ hoặc nhiệm vụ có tính chất tương đồng gần giống nhau;
+ Một chủ thể thực hiện nhiều nhiệm vụ gần giống nhau trong một văn bản quy định hoặc nhiều văn bản.
- Mâu thuẫn trong các quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền:
+ Mâu thuẫn với tinh thần và quy định của Hiến pháp về phân cấp và thẩm quyền của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước;
+ Mâu thuẫn giữa các quy định pháp luật, như: giữa các luật và Luật Tổ chức Chính phủ; Luật Tổ chức Chính quyền địa phương; giữa luật chung và luật chuyên ngành; giữa luật ban hành trước và ban hành sau; giữa các Nghị định, các Thông tư.
+ Mâu thuẫn giữa luật và văn bản dưới luật như: Nghị định, Thông tư…
- Tình trạng không khả thi trong quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền:
+ Quy định về thẩm quyền phê duyệt/đánh giá/chấp thuận/cấp phép của các cơ quan hành chính nhà nước không phù hợp với năng lực thực tế của cơ quan đó, có khả năng gây khó khăn hoặc thiệt hại cho người dân, doanh nghiệp (có thể do đánh giá không chính xác: chẳng hạn: phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường được giao cho cấp không đủ năng lực đánh giá tác động môi trường…).
+ Quy định về thẩm quyền phê duyệt/đánh giá/chấp thuận/cấp phép của cơ quan hành chính nhà nước không phù hợp với các doanh nghiệp ở các quy mô khác nhau (quy mô lớn, vừa, nhỏ) hoặc đối với các dự án khác nhau.
- Có sự bất hợp lý trong các quy định của pháp luật về phân cấp, ủy quyền:
+ Quy định về thẩm quyền phê duyệt/đánh giá/chấp thuận/cấp phép của các cơ quan hành chính nhà nước gây khó khăn cho việc tiếp cận các thủ tục hành chính, chẳn hạn như đối với các dự án có quy mô nhỏ hoặc ít quan trọng, không hợp lý đối với thẩm quyền giải quyết của Thủ tướng Chính phủ.
+ Phân định thẩm quyền, nhiệm vụ và trách nhiệm không rõ ràng, không thống nhất về thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong các văn bản pháp luật…, làm cho người dân, doanh nghiệp không rõ cơ sở pháp lý và việc thực hiện quy trình, thủ tục có đúng quy định pháp luật hay không.
Những văn bản pháp luật có liên quan đến phân cấp, ủy quyền về quản lý đô thị
Các quy định pháp luật có liên quan đến phân cấp, phân quyền, ủy quyền trong lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị hiện nay có tổng số hơn 90 văn bản quy phạm pháp luật còn hiệu lực đã được Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp rà soát, tập trung chủ yếu là các văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng, gồm có: 05 Luật (02 Luật do Bộ Xây dựng chủ trì soạn thảo, 03 Luật có nội dung liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng); 18 Nghị định (15 Nghị định do Bộ Xây dựng chủ trì soạn thảo, 03 Nghị định do các Bộ khác chủ trì soạn thảo, có nội dung liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Xây dựng); 08 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; 56 Thông tư, 06 văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan.
Về cơ bản, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị (bao gồm các quy định về phân cấp, ủy quyền trong lĩnh vực này) đã bao quát toàn diện các vấn đề liên quan đến công tác quản lý nhà nước, triển khai tương đối đầy đủ các nhiệm vụ được giao tại văn bản, văn kiện, nghị quyết… của Đảng, Quốc hội, Chính phủ, đáp ứng yêu cầu thực tế; quy định rõ nội dung, trách nhiệm quản lý nhà nước; trách nhiệm của các chủ thể liên quan. Nội dung các văn bản phù hợp với Hiến pháp; cơ bản bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ với pháp luật có liên quan, phù hợp với tình hình cụ thể của đất nước trong từng giai đoạn; đã thể hiện phân cấp mạnh hơn, làm rõ hơn trách nhiệm của các cấp, các ngành và các chủ thể. Cơ chế, chính sách về xây dựng, quản lý đô thị đã được tập trung hoàn thiện và có sự đổi mới mạnh mẽ, góp phần đưa trật tự xây dựng dần đi vào nền nếp, nâng cao năng lực hoạt động xây dựng, tạo thị trường minh bạch và môi trường cạnh canh lành mạnh giữa các chủ thể tham gia hoạt động xây dựng… Đặc biệt, Luật Xây dựng 2014 (thay thế Luật Xây dựng 2003) và các văn bản hướng dẫn thi hành đã có nhiều nội dung đổi mới căn bản, mang tính đột phá trong quản lý đầu tư xây dựng, trật tự đô thị.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, kết quả rà soát đánh giá cũng còn một số quy định về phân cấp trong lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị có những vướng mắc, bất cập, chủ yếu liên quan đến sự khác nhau trong quy định về thẩm quyền, trách nhiệm thực hiện của các cơ quan được quy định giữa các luật hoặc có sự chồng lấn, chưa hợp lý, chưa rõ ràng trong các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan trong quản lý nhà nước, giải quyết một số nội dung công việc, cụ thể:
- Theo quy định tại Khoản 2 Điều 170 Luật Nhà ở 2014, đối với dự án không thuộc diện quyết định chủ trương đầu tư theo Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công thì phải thực hiện chấp thuận chủ trương đầu tư theo quy định của Chính phủ. Theo đó, cơ quan quản lý nhà nước về đầu tư thẩm định chủ trương đầu tư đối với các dự án theo quy định tại Luật Đầu tư, Luật Đầu tư công; trong khi đó, cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng thẩm định chủ trương đầu tư đối với các dự án nhà ở còn lại. Việc quy định 02 đầu mối thẩm định chủ trương đầu tư dẫn đến khó khăn trong việc xác định thẩm quyền tại địa phương. Vì vậy, hiện nay nội dung này đã được xử lý tại Luật Đầu tư 2020.
- Khoản 1 Điều 24 Nghị định số 38/2010/NĐ-CP quy định về thẩm quyền lập, phê duyệt Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị không đồng nhất với quy định tại Khoản 4 Điều 14 Luật Kiến trúc quy định: “Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xây dựng quy chế quản lý kiến trúc và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua trước khi ban hành; đối với quy chế quản lý kiến trúc của đô thị loại đặc biệt, đô thị lại I là thành phố trực thuộc trung ương thì phải có ý kiến thống nhất của Bộ Xây dựng”.
Đồng thời, Luật Kiến trúc đã thay thế cụm từ “quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị” bằng cụm từ “quy chế quản lý kiến trúc” tại các Luật có liên quan như Luật Xây dựng, Luật Nhà ở.
Như vậy, quy định về thẩm quyền lập, phê duyệt Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc đô thị tại Điều 24 Nghị định số 38/2010/NĐ-CP không còn phù hợp với quy định tại Luật Kiến trúc. Nội dung kiến nghị đã được xử lý tại Nghị định số 85/2020/NĐ-CP ngày 17/7/2020 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều của Luật Kiến trúc.
- Đối với các công trình sử dụng nguồn vốn khác được đầu tư tại khu vực có quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng khu chức năng hoặc quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn thì đang kiểm soát đồng thời tại bước thẩm định thiết kế xây dựng và cấp giấy phép xây dựng. Từ thực tiễn triển khai cho thấy, cần nghiên cứu giảm đối tượng phải thẩm định thiết kế xây dựng tại cơ quan chuyên môn về xây dựng thông qua việc chỉ thẩm định đối với một số đối tượng công trình sử dụng nguồn vốn khác, phân quyền cho chủ đầu tư tự tổ chức thẩm định, phê duyệt thiết kế xây dựng, đẩy mạnh vai trò chuyên môn của đơn vị tư vấn thẩm tra để phục vụ công tác thẩm định và phê duyệt của chủ đầu tư. Theo đó, cần sửa đổi bổ sung Khoản 5 Điều 10, Khoản 3 Điều 13 Nghị định số 59/2015/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung tại Khoản 4 Điều 1 Nghị định số 42/2017/NĐ-CP) cho phù hợp thực tiễn.
- Thẩm quyền quy định cụ thể hồ sơ, trình tự, thủ tục giải quyết việc công nhận phần diện tích sử dụng chung, phần diện tích đất liền kề của nhà ở cũ chưa phù hợp với thực tiễn như tại Khoản 5 Điều 71 Nghị định số 99/2015/NĐ-CP ngày 20/10/2015 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Nhà ở quy định: “Căn cứ vào quy định của Nghị định này, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm ban hành quy định cụ thể hồ sơ, trình tự, thủ tục giải quyết đối với trường hợp quy định tại các Khoản 1, 2 và Khoản 3 Điều này, bố trí kinh phí để đo vẽ, lập hồ sơ và thực hiện quản lý phần diện tích nhà thuộc sử dụng chung quy định tại Khoản 4 Điều này”. Tuy nhiên, theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 thì Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không được ban hành thủ tục hành chính, trừ trường hợp được luật giao. Do đó, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không thể ban hành quy định cụ thể hồ sơ, trình tự, thủ tục giải quyết việc công nhận phần diện tích sử dụng chung, phần diện tích đất liền kề của nhà ở cũ để thực hiện việc công nhận các phần diện tích này cho người dân theo quy định.
Vì vậy, Cơ quan lập pháp cần xem xét sửa đổi Điều 71 Nghị định số 99/2015/NĐ-CP theo hướng Chính phủ quy định cụ thể hồ sơ, trình tự, thủ tục giải quyết việc công nhận phần diện tích sử dụng chung, phần diện tích đất liền kề của nhà ở cũ.
- Việc triển khai thực hiện pháp luật về phân cấp liên quan đến lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị vẫn còn những bất cập, có trường hợp nhầm lẫn giữa phân cấp và ủy quyền:
Chẳng hạn, Khoản 3 Điều 103 Luật Xây dựng 2014 quy định: “Ủy ban nhân dân cấp huyện cấp giấy phép xây dựng đối với các công trình, nhà ở riêng lẽ xây dựng trong đô thị, trung tâm cụm xã, trong khu bảo tồn, khu di tích lịch sử - văn hóa thuộc địa bàn do mình quản lý, trừ các công trình quy định tại Khoản 1 và Khoản 2 Điều này” thì Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, thành phố, thị xã có quyền ủy quyền cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn cấp phép xây dựng nhà ở riêng lẽ cho người dân trên địa bàn. Tuy nhiên, phải ủy quyền từng việc cụ thể với thời gian xác định và các điều kiện cụ thể, không được ủy quyền toàn bộ việc cấp phép xây dựng nhà ở riêng lẽ trên địa bàn huyện, thành phố, thị xã.
Trong thực tiễn vẫn có địa phương Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, thành phố, thị xã có quyền ủy quyền cho Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn cấp phép xây dựng nhà ở riêng lẽ cho người dân trên địa bàn không xác định thời gian và điều kiện cụ thể. Nội dung này có tính chất của việc phân cấp thay vì ủy quyền trong quản lý xây dựng đô thị.
Ngoài các vấn đề cụ thể như đã nêu, tương tự như các lĩnh vực pháp luật khác, việc thực hiện các quy định pháp luật về phân cấp trong lĩnh vực xây dựng cũng còn một số khó khăn xuất phát từ việc Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 mới xác định các vấn đề có tính nguyên tắc chung, trọng tâm phân cấp được chuyển cho các luật chuyên ngành quy định. Tuy nhiên, trong các luật chuyên ngành ban hành sau Hiến pháp 2013 và ngay cả trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 vẫn còn những quy định chung chung. Một số pháp luật chuyên ngành đã bước đầu quy định nhiệm vụ cho từng cấp chính quyền địa phương nhưng do không có nguyên tắc chung để định hướng nên còn lúng túng.
Chẳng hạn, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2015 tuy đã phân định rõ hơn thẩm quyền quy định của chính quyền địa phương nhưng chủ yếu mới ghi nhận cho chính quyền cấp tỉnh. Theo đó, “Hội đồng nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành Nghị quyết, Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao” (Điều 30). Tuy nhiên, tại các luật chuyên ngành chưa xác định được trách nhiệm của địa phương, nhất là chính quyền địa phương cấp huyện, xã khi nào thì phải quy định và quy định về những vấn đề gì để đáp ứng yêu cầu quản lý của địa phương; làm cho chính quyền địa phương lúng túng trong việc ban hành các quy định để thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của các địa phương.
- Việc phân định nhiệm vụ, quyền hạn chung cũng như thẩm quyền trong từng lĩnh vực của các cấp chính quyền địa phương trong các đạo luật hiện nay chưa quy định rõ ràng và chưa cụ thể. Đa số các luật, văn bản dưới luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp trên các lĩnh vực tương đối giống nhau, trùng lắp nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp chính quyền địa phương trong các lĩnh vực kinh tế; văn hóa; khoa học; quốc phòng; an ninh trật tự; an toàn xã hội… Có nhiều lĩnh vực cả ba cấp chính quyền địa phương được giao thẩm quyền ngang nhau và chưa xác định rõ giới hạn phạm vi thẩm quyền của mỗi cấp.
- Chính sách phân cấp, phân quyền trong hành chính nhà nước gắn rất chặt với yêu cầu kiểm tra, giám sát. Tuy nhiên, vẫn chưa có những hành lang pháp lý cụ thể về vấn đề này, nhất là những chế tài xử lý đối với các vi phạm về phân cấp, phân quyền. Việc kiểm soát, thanh tra, kiểm tra của chính quyền trung ương đối với hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương trong quá trình phân cấp, phân quyền chưa thực sự tốt, có thể dẫn đến nhiều địa phương lợi dụng việc phân cấp, phân quyền để đưa ra các quyết sách vì lợi ích cục bộ, hoặc thực hiện quyết sách theo hướng có lợi cho địa phương, thậm chí sẵn sàng vi phạm các quy định mà cơ quan quản lý trung ương đã ban hành. Điều này dẫn đến thể chế quản lý nhà nước bị phân tán, khả năng thực thi chính sách từ trung ương tới các địa phương khó bảo đảm hiệu quả, nhất là trong các lĩnh vực có ảnh hưởng rộng rãi đến đời sống xã hội như xây dựng, quản lý đô thị ở các tỉnh, thành phố lớn.
Hiến pháp 2013 xây dựng cơ sở pháp lý để “phân định thẩm quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương; giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau để tăng cường tính chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền… Tuy nhiên, về cơ bản, Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015 vẫn chưa thể hiện tinh thần của Hiến pháp 2013. Như vậy, một số đạo luật được ban hành để cụ thể hóa nội dung về chính quyền địa phương trong Hiến pháp 2013 vẫn chưa chú trọng đến yêu cầu cũng như nguyên tắc bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Bên cạnh đó, pháp luật về chính quyền địa phương chưa phân định rõ những tính đặc thù của chính quyền đô thị với chính quyền nông thôn. Do vậy, quá trình thực hiện sự phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương vẫn còn mang tính chất “bao cấp”, một chiều, trên xuống dưới. Việc phân cấp chưa chú ý đến năng lực thực tế của mỗi cấp chính quyền, mỗi địa phương. Trên thực tiễn, việc phân cấp giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương chỉ nặng về chuyển giao công việc (nhiệm vụ) từ cấp trên xuống chứ chưa tương xứng với thẩm quyền và nguồn lực cần thiết (tổ chức, nhân sự, tài chính). Do vậy, việc phân cấp chưa cụ thể và triệt để. Trong quá trình phân cấp chính quyền trung ương còn quyết định những vụ việc cụ thể, những chính sách tầm vi mô. Việc phân cấp còn mang tính đồng loạt và chưa rõ ràng, chưa xác định cụ thể mỗi cấp chính quyền địa phương có những nhiệm vụ và thẩm quyền một cách cụ thể.
Các quy định về kiểm tra, thanh tra và giám sát đối với chính quyền địa phương chưa đầy đủ, toàn diện. Trong khi đó, công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát “chưa xử lý nghiêm đối với những tập thể, cá nhân, nhất là người đứng đầu không hoàn thành nhiệm vụ sắp xếp tổ chức, tinh gọn bộ máy, tinh giản biên chế; chưa có cơ chế đánh giá phù hợp và thay thế kịp thời những cán bộ, công chức, viên chức không đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ” (theo Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 25/10/2017 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khóa XII về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả).
Một số đề xuất, kiến nghị
Một là, về việc xử lý văn bản có quy định mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập, không phù hợp với thực tiễn trong lĩnh vực quản lý đô thị: Trên cơ sở kết quả rà soát đã thực hiện, các cơ quan liên quan cần nghiên cứu, kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý (sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ) cho phù hợp đối với các văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý đô thị có quy định mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập, không phù hợp với thực tiễn. Cùng với đó, các nguyên tắc phân cấp, phân quyền, các quy định mang tính định hướng chung trong vấn đề phân cấp, phân quyền quy định tại Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương cũng cần tiếp tục rà soát, đánh giá để hoàn thiện.
Hai là, về giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật về phân cấp, phân quyền trong lĩnh vực quản lý đô thị: Cùng với việc xử lý các văn bản có quy định mâu thuẫn, chồng chéo, bất cập, không còn phù hợp thực tiễn liên quan đến việc phân cấp, ủy quyền trong lĩnh vực quản lý đô thị thì cũng cần chú trọng đến các giải pháp nâng cao hiệu quả thi hành pháp luật trong lĩnh vực này với các giải pháp cụ thể:
- Tăng cường công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật có sự đa dạng về hình thức, chọn lọc về nội dung, nhất là những vấn đề ảnh hưởng trực tiếp đến người dân, doanh nghiệp;
- Đẩy mạnh việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương, tạo thuận lợi cho các cơ quan trung ương tập trung hơn vào điều tiết kinh tế vĩ mô, tăng cường chức năng hoạch định chính sách kinh tế và tạo môi trường pháp lý thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp; các cơ quan chính quyền địa phương cũng sẽ được phân cấp nhiều hơn trong việc phê duyệt/đánh giá/chấp thuận/cấp phép và thực hiện các thủ tục hành chính, điều này cũng tạo thuận lợi cho doanh nghiệp trong việc tiếp cận các thủ tục hành chính liên quan đến hoạt động xây dựng, quản lý đô thị, nhà ở, nhất là các doanh nghiệp vừa và nhỏ với điều kiện nguồn vốn và các nguồn lực còn hạn chế; thu hút khu vực tư nhân, các doanh nghiệp tham gia cung ứng các dịch vụ công nhiều hơn, góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội.
- Bảo đảm điều kiện về ngân sách và nguồn nhân lực các địa phương khi phân cấp, phân quyền trong quản lý đô thị.
- Cần nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Luật ngân sách nhà nước năm 2015, trong đó, các nội dung phân cấp quản lý ngân sách nhà nước gắn với đổi mới phân cấp quản lý kinh tế - xã hội như là: nghiên cứu và xoá bỏ tính lồng ghép của hệ thống ngân sách: tính lồng ghép của hệ thống ngân sách đã tiêu tốn tiền của rất nhiều trong quyết định dự toán ngân sách và quyết toán ngân sách, làm phát sinh các thủ tục hành chính không cần thiết, làm suy giảm tính chủ động của chính quyền các địa phương; hoàn thiện quy định về phân định nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền, tạo điều kiện và cơ chế để chính quyền địa phương có sự tự chủ nhất định trong các quyết định phân bổ nguồn lực, sử dụng nguồn lực theo các thứ tự ưu tiên của địa phương. Mỗi cấp chính quyền đều có nhiệm vụ cần đảm bảo bằng nguồn tài chính nhất định khi được đề xuất và bố trí chi tiêu sẽ có hiệu quả hơn là sự sắp đặt từ trên xuống. Xét về điều kiện thực tế cần có chính sách và biện pháp nhằm khuyến khích chính quyền địa phương phát huy tính độc lập, tự chủ, sáng tạo của địa phương. Chủ động khai thác triệt để các nguồn thu để đáp ứng một cách tốt nhất, phù hợp với tình hình thực tế của các đô thị lớn.
Như vậy, trong quá trình hoàn thiện quy định về phân định thẩm quyền, phân quyền, ủy quyền đối với chính quyền địa phương, trước mắt, cần nhanh chóng ban hành văn bản hướng dẫn thực hiện một số nội dung liên quan đến phân công, phân cấp được quy định trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ chức Chính phủ và Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2019 để khắc phục trình trạng “chủ thể thực hiện ủy quyền gây khó khăn trong việc áp dụng và hạn chế hoạt động của chính quyền địa phương các cấp” hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn không được phân cấp, ủy quyền nhưng lại phân cấp, ủy quyền tràn lan, làm giảm hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương. Bên cạnh đó, phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành gắn với việc kiểm soát quyền lực. Đồng thời, tăng cường hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát, xử lý đối với việc thực hiện quy định pháp luật về phân cấp, phân quyền, ủy quyền trong quản lý nhà nước nói chung, đặc biệt là vấn đề quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng, quản lý đô thị ở các tỉnh, thành phố lớn trong thời gian tới./.