Luật tổ chức VKSND năm 1992: Thể chế hóa đường lối đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước

TS. Dương Thanh Biểu, nguyên Phó Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao

PV: Kính thưa TS. Dương Thanh Biểu, ông có thể cho biết rõ hơn về bối cảnh ra đời của Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992?

TS. Dương Thanh Biểu: Đây là thời điểm cả nước đang thực hiện Nghị quyết Đại hội lần thứ VII của Đảng, cho nên việc xây dựng Nhà nước cũng phải quán triệt quan điểm của Đảng. Theo đó, bộ máy Nhà nước cần phải được đổi mới căn bản về tổ chức và phương thức hoạt động, bảo đảm cho Nhà nước thể hiện ngày càng đầy đủ bản chất dân chủ, nâng cao năng lực quản lý, điều hành, thực hiện tốt nhiệm vụ xây dựng xã hội mới. Đổi mới căn bản cũng có nghĩa là đổi mới toàn bộ cơ cấu tổ chức, cơ chế hoạt động, đảm bảo cho Nhà nước thực sự là Nhà nước của dân, do dân, vì dân, quản lý kinh tế - xã hội bằng pháp luật. 

Ngày 15/4/1992, Quốc hội khóa VIII, Kỳ họp thứ 11 thông qua bản Hiến pháp mới – Hiến pháp năm 1992. Nội dung quy định của Hiến pháp năm 1992 thể hiện bước đổi mới quan trọng so với các bản Hiến pháp trước đây. Theo đó, Hiến pháp 1992 tiếp tục khẳng định chế độ làm việc của Viện kiểm sát nhân dân theo nguyên tắc tập trung thống nhất lãnh đạo trong Ngành để đề cao tính độc lập của Viện kiểm sát nhân dân trong hệ thống các cơ quan nhà nước, mặt khác kết hợp nguyên tắc này với chế độ bàn bạc tập thể (thông qua Uỷ ban kiểm sát) khi Viện kiểm sát quyết định những vấn đề quan trọng; đồng thời, Hiến pháp năm 1992 cũng xác định rõ vai trò giám sát của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp đối với Viện kiểm sát nhân dân. Hiến pháp 1992 quy định về Viện kiểm sát nhân dân gồm có 4 Điều từ Điều 137 đến Điều 140. Các quy định về Viện kiểm sát nhân dân trong Hiến pháp năm 1992 là cơ sở pháp lý mang tính nền tảng cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của Viện kiểm sát nhân dân.

Để cụ thể hoá quy định của Hiến pháp năm 1992, ngày 07/10/1992, Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ nhất thông qua Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 thay thế Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981. Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 có 9 chương, 41 điều quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của ngành Kiểm sát nhân dân. 

Theo quy định tại Điều 1 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992, chức năng của Viện kiểm sát nhân dân là:

Kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hành quyền công tố theo quy định của Hiến pháp và pháp luật.

Viện kiểm sát nhân dân tối cao kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang và công dân, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

Viện kiểm sát nhân dân địa phương kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và công dân, thực hành quyền công tố ở địa phương mình.

Về nhiệm vụ của Viện kiểm sát nhân dân, Điều 2 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 quy định: Viện kiểm sát nhân dân có nhiệm vụ góp phần bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa và quyền làm chủ của nhân dân; bảo vệ tài sản của Nhà nước, của tập thể; bảo vệ tính mạng, sức khoẻ, tài sản, tự do, danh dự và nhân phẩm của công dân; bảo đảm để mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà nước, của tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân đều phải được xử lý theo pháp luật.

PV: Thưa TS, trong quá trình tiến hành dự thảo Luật có những quan điểm gì khác nhau và cách giải quyết? 

TS. Dương Thanh Biểu: Như phần trên đã đề cập, Hiến pháp năm 1992 có quy định hệ thống cơ quan Viện kiểm sát có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hành quyền công tố theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Quá trình dự thảo đã có những quan điểm khác nhau về xác định vị trí, chức năng của Viện kiểm sát nhân dân trong bộ máy Nhà nước. Có quan điểm cho rằng, trong điều kiện đổi mới, chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của hệ thống cơ quan Viện kiểm sát nhân dân có nên tồn tại nữa hay không! Chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật nên xác định như thế nào? Có nên duy trì nguyên tắc tập trung, thống nhất trong ngành Kiểm sát hay không? 

Để giải quyết những vấn đề trên đây, trước hết phải thống nhất quan điểm rằng: Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước, phải được quán triệt và thể chế hóa các quan điểm của Đảng. Cho nên việc sửa đổi Hiến pháp cũng như Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân cũng phải tuân theo nguyên tắc trên. Trong tình hình chuyển đổi cơ chế quản lý và cải cách bộ máy Nhà nước lúc bấy giờ, việc tăng cường pháp chế được đặt ra như một yêu cầu cấp bách. Nhà nước phải xây dựng cho được hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và có cơ chế bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh. Trong bối cảnh lúc bấy giờ, hệ thống pháp luật chưa đồng bộ, không theo kịp yêu cầu của thời kỳ chuyển đổi cơ chế. Nhiều vấn đề cấp bách của kinh tế - xã hội chưa được pháp luật điều chỉnh. Tình trạng chấp hành pháp luật chưa nghiêm. Nhiều lĩnh vực bộc lộ tình trạng vô chính phủ, trật tự kỷ cương, phép nước không nghiêm, nhất là trong lĩnh vực tín dụng, ngân hàng, quản lý đất đai…Nhiều nơi đã lợi dụng tình hình trên để “đục nước béo cò”, buôn lậu, tham nhũng, gây hậu quả nghiêm trọng. Từ thực trạng đó, hệ thống các cơ quan Nhà nước nói chung và Viện kiểm sát nhân dân nói riêng cần phải được tăng cường, nhằm bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh, thống nhất.

Mặt khác, theo nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức bộ máy Nhà nước, Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp và giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà nước. Quyền lực Nhà nước là thống nhất, không phân chia nhưng có phân công rành mạch. Do đó, Quốc hội chỉ tập trung sử dụng quyền lập hiến, lập pháp và quyết định những vấn đề quan trọng khác của đất nước. Còn quyền hành pháp và tư pháp, Quốc hội giao cho các cơ quan chức năng thực hiện, đó là Chính phủ, Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân. Những cơ quan này phải có trách nhiệm báo cáo công tác trước Quốc hội. Như vậy, Viện kiểm sát nhân dân là hệ thống cơ quan Nhà nước được Quốc hội tổ chức ra nhằm thực hiện chức năng giám sát của Quốc hội. Trong khi xác định chức năng của Viện kiểm sát có ý kiến đặt lại vấn đề: Trong điều kiện đổi mới, để đảm bảo tính năng động, tự chủ của các chủ thể tham gia kinh tế, việc thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật nên giao cho cơ quan thanh tra. Thực ra, về vị trí, chức năng của cơ quan Thanh tra và Viện kiểm sát hoàn toàn khác nhau. Cơ quan Thanh tra thuộc hệ thống cơ quan quản lý (hành pháp) có chức năng tăng cường kỷ luật trong công tác quản lý. Còn hệ thống Viện kiểm sát do Quốc hội quy định, có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất. Trong điều kiện đó, đòi hỏi ngành Kiểm sát phải đổi mới nội dung hoạt động kiểm sát việc tuân theo pháp luật (kiểm sát chung), tập trung đi vào kiểm sát văn bản. Do vậy, qua thảo luận, Quốc hội thống nhất về chức năng của Viện kiểm sát được quy đinh tại Điều 137 Hiến pháp năm 1992:  

“Viện kiểm sát nhân dân tối cao kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất.

Các Viện kiểm sát nhân dân địa phương, các Viện kiểm sát quân sự kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hành quyền công tố trong phạm vi trách nhiệm do luật định”.

Cũng có ý kiến, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân các cấp do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu, bãi miễn và chịu sự lãnh đạo của Hội đồng nhân dân cùng cấp. Trong quá trình thảo luận, nhiều ý kiến cho rắng, trong tình hình hiện nay, việc bảo đảm tính thống nhất của pháp chế, chống xu hướng cục bộ địa phương…là rất cấp bách. Do vậy, về nguyên tắc tổ chức, Điều 138 của Hiến pháp quy định: 

“Viện kiểm sát nhân dân do Viện trưởng lãnh đạo. Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp dưới chịu sự lãnh đạo của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân cấp trên; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân các địa phương, Viện trưởng Viện kiểm sát quân sự các cấp chịu sự lãnh đạo thống nhất của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.

Việc thành lập Uỷ ban kiểm sát, những vấn đề Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân có quyền quyết định, những vấn đề quan trọng mà Uỷ ban kiểm sát phải thảo luận và quyết định theo đa số do luật định.

Nhiệm kỳ của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao theo nhiệm kỳ của Quốc hội.

Viện trưởng, các Phó Viện trưởng và Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân địa phương và Viện kiểm sát quân sự các quân khu và khu vực do Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức”.

Thể chế hóa các quy định trên đây, tại Điều 1, và Chương 6: Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân đã quy định chi tiết về vị trí, cơ cấu tổ chức của Viện kiểm sát nhân dân.

Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 được Chủ tịch nước Lê Đức Anh ký Lệnh công bố ngày 10/10/1992

PV: Xin Tiến sĩ cho biết những điểm mới của Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 so với  Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981?

TS. Dương Thanh Biểu: So với Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 có nhiều điểm mới. Tôi xin nêu một số thay đổi quan trọng sau đây:

Thứ nhất. Việc xác định chức năng của Viện kiểm sát, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 khi đề cập đến chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật thì đề cập luôn chức năng thực hành quyền công tố. Điều đó cho thấy, chức năng công tố của Viện kiểm sát lâu nay chưa được nhấn mạnh nên phải tăng cường năng lực để Viện kiểm sát thực hiện trọng trách công tố trong giai đoạn mới. Do đó, Điều 1 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 quy định: “Viện kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hành quyền công tố theo quy định của Hiến pháp và pháp luật…”. Trong khi đó, Điều 1 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 chỉ quy định: “Viện kiểm sát nhân dân tối cao nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam kiểm sát việc tuân theo pháp luật…”. Còn thực hành quyền công tố có đề cập nhưng chỉ được đề cập tại mệnh đề sau. 

Thứ hai. Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 quy định cụ thể về nhiệm vụ và quyền hạn của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao. Điều 7 quy định: “Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm theo đề nghị của Chủ tịch nước; chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước; trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội”. Trong khi đó, khoản 3 Điều 5 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 quy định: Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Hội đồng Nhà nước”.

Thứ ba. Nếu như Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 quy định: “Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân địa phương chịu sự giám sát của Hội đồng nhân dân cùng cấp; chịu trách nhiệm báo cáo trước Hội đồng nhân dân về tình hình thi hành pháp luật ở địa phương, về công tác của Viện kiểm sát ở địa phương; trả lời chất vấn của đại biểu Hội đồng nhân dân” (Điều 7) thì Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 không có quy định này.

Thứ tư. Hiến pháp 1992 quy định về Uỷ ban kiểm sát, cụ thể “…việc thành lập Uỷ ban kiểm sát, những vấn đề Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân có quyền quyết định, những vấn đề quan trọng mà Uỷ ban kiểm sát phải thảo luận và quyết định theo đa số do luật định…” (Điều 138) đây là quy định mới vì trước đây Ủy ban kiểm sát là cơ quan tư vấn cho Viện trưởng nay Ủy ban kiểm sát là cơ quan thảo luận và quyết định theo đa số những vấn đề quan trọng của Viện kiểm sát nhân dân, được cụ thể hóa trong Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992, theo đó “Tại Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, Viện kiểm sát quân sự Trung ương, Viện kiểm sát quân sự quân khu và tương đương thành lập Uỷ ban kiểm sát để thảo luận và quyết định theo đa số những vấn đề quan trọng…” (Điều 6) đây là điểm mới được quy định trong Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 mà Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 không có quy định này.

Thứ năm. Theo Điều 29, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 thì tổ chức Viện kiểm sát nhân dân tỉnh có các Kiểm sát viên và Điều tra viên. Và từ quy định này, tại các Viện kiểm sát nhân dân tỉnh có Phòng điều tra tội phạm. Trong khi đó Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 không quy định  Phòng điều tra tại Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh.

Thứ sáu. Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 quy định cụ thể về chế độ đối với cán bộ ngành Kiểm sát, thể hiện sự quan tâm của Đảng và Nhà nước đối với hoạt động của ngành Kiểm sát. Điều 33 quy định: “ Chế độ tiền lương, phụ cấp, giấy chứng minh, trang phục đối với ngành Kiểm sát do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quy định”.

Thứ bảy. Công tác phối hợp với các cơ quan, tổ chức trong phòng chống tội pham, vi phạm cũng được mở rộng. Nếu như Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1981 (Điều 4) chỉ đề cập Viện kiểm sát nhân dân phối hợp với các cơ quan: Tòa án, Công án, Thanh tra Tư pháp thì Điều 5 Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 quy định, Viện kiểm sát còn phối hợp thêm với “…các cơ quan khác của Nhà nước, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân, các đơn vị vũ trang trong việc phòng ngừa, chống tội phạm và vi phạm pháp luật; tuyên truyền, giáo dục pháp luật; xây dựng pháp luật; đào tạo, bồi dưỡng cán bộ; thống kê, nghiên cứu tội phạm và vi phạm pháp luật” …

PV: Xin Tiến sĩ cho biết, Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 đã đem lại những kết quả tích cực như thế nào cho ngành Kiểm sát? 

TS. Dương Thanh Biểu: Sau khi Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 1992 được Quốc hội thông qua. Ngày 12/5/1993, Ủy ban Thường vụ Quốc hội (khóa IX) thông qua Pháp lệnh về Kiểm sát viên Viện kiểm sát nhân dân. Những nội dung của Pháp lệnh Kiểm sát viên là cơ sở để lực lượng Kiểm sát viên, Điều tra viên trong toàn ngành Kiểm sát thực hiện nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được thực thi nghiêm chỉnh, thống nhất trong cả nước. 

Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và pháp luật, ngành Kiểm sát có sự đổi mới nhận thức về tổ chức, bộ máy và thực hiện chức năng, nhiệm vụ. Hệ thống Viện kiểm sát nhân dân vẫn được giữ nguyên tổ chức ở ba cấp nhưng bộ máy làm việc và cán bộ ở từng cấp kiểm sát ngày càng được củng cố, tăng cường cả về số lượng và chất lượng. Cùng với giải quyết các vụ án hình sự, dân sự, toàn ngành Kiểm sát đã tập trung vào kiểm sát văn bản quy phạm pháp luật; đồng thời bám sát các nhiệm vụ chính trị của Đảng và Nhà nước, tập trung kiểm sát các lĩnh vực kinh tế trọng điểm như đất đai, ngân hàng, xuất nhập khẩu. Đã yêu cầu thu hồi nhiều tài sản cho Nhà nước, yêu cầu khởi tố và trực tiếp khởi tố nhiều vụ án hình sự, dân sự. Ban hành nhiều kiến nghị rất xác đáng với các bộ ngành, với Chính phủ trong việc tăng cường chỉ đạo, chấn chỉnh, đưa hoạt động quản lý kinh tế - xã hội vào nề nếp. Viện kiểm sát các cấp đã phát hiện và kiến nghị sửa đổi, bãi bỏ đối với hàng nghìn văn bản của các bộ, ngành ở Trung ương, góp phần củng cố pháp chế trong xây dựng và thực hiện pháp luật./.

PV: Xin trân trọng cảm ơn Tiến sĩ Dương Thanh Biểu !
 

Trịnh Quyết