Bàn về thời hiệu khởi kiện đối với quyết định hành chính

Thời hiệu khởi kiện trong từng trường hợp cụ thể được quy định tại khoản 2 và khoản 3 Điều 116 Luật Tố tụng hành chính năm 2015. Đối với quyết định hành chính, thời hiệu khởi kiện là 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính. Trường hợp vì sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác làm cho người khởi kiện không khởi kiện được trong thời hạn 01 năm kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính thì thời gian có sự kiện bất khả kháng hoặc trở ngại khách quan khác không tính vào thời hiệu khởi kiện.

Khi xây dựng luật tố tụng hành chính, hẳn các nhà làm luật đã có sự nghiên cứu, đánh giá trên nhiều khía cạnh, nhiều tiêu chí khác nhau để xác định thời hạn được khởi kiện vụ án hành chính là 01 năm, kể từ ngày nhận được hoặc biết được quyết định hành chính.

Tuy nhiên, nhìn từ góc độ thực tiễn công tác kiểm sát giải quyết vụ án hành chính, chúng tôi cho rằng quy định thời hiệu khởi kiện 01 năm là quá ngắn, đôi khi chưa bảo đảm để người khởi kiện lựa chọn thực hiện quyền khởi kiện của mình. Mặt khác, trong nhiều trường hợp việc nhận định như thế nào là “biết được” quyết định hành chính là rất khó khăn. Bởi lẽ, chỉ cần nghe người khác nói, người khác thông tin có một quyết định hành chính như thế này, như thế kia cũng là “biết được” về quyết định hành chính đó rồi. Nhưng để quyết định khởi kiện hay không khởi kiện thì người khởi kiện phải biết rõ về quyết định đó như thế nào, xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình đến đâu. Thực tế, để xác định được quyết định hành chính có xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình hay không cần phải xem xét đến hình thức, trình tự, thủ tục, thẩm quyền ban hành và nội dung của quyết định hành chính, từ đó mới có thể quyết định khởi kiện hay không khởi kiện.

Theo quy định tại Điều 118 Luật Tố tụng hành chính, trong đơn khởi kiện, người khởi kiện phải trình bày rõ các thông tin liên quan đến quyết định hành chính bị khởi kiện và phải gửi cho Tòa án quyết định hành chính kèm theo đơn khởi kiện. Nếu trong đơn khởi kiện chỉ nêu chung chung thì Tòa án cũng không chấp nhận đơn khởi kiện đó. Vì vậy, để khởi kiện quyết định hành chính thì người khởi kiện phải có được quyết định hành chính trong tay. Điều này cho thấy, quy định tại Điều 116 về việc người khởi kiện “biết được” quyết định hành chính là chưa phù hợp với thực tiễn. Hơn nữa, với trình độ hiểu biết pháp luật của đại đa số người dân còn thấp như hiện nay thì không phải ai cũng có thể biết được quy định về thời hiệu khởi kiện tại Điều 116 Luật tố tụng hành chính để thực hiện quyền khởi kiện của mình; còn thuê luật sư thì không phải người dân nào cũng có điều kiện kinh tế để thực hiện.

Mặt khác, đối với những quyết định hành chính rõ ràng trái pháp luật nhưng không còn thời hiệu khởi kiện theo quy định tại Điều 116 Luật tố tụng hành chính thì xử lý như thế nào? Nếu thụ lý, giải quyết (xét xử) thì vi phạm quy định tại Điều 116 Luật TTHC; ngược lại nếu căn cứ điểm g khoản 1 Điều 116 để đình chỉ giải quyết thì quyết định hành chính có vi phạm (trái pháp luật) vẫn tồn tại vì cơ quan ban hành quyết định đó không tự hủy bỏ.

Bên cạnh đó, quy định về thời hiệu khởi kiện còn mẫu thuẫn với quy định pháp luật khác có liên quan. Chẳng hạn, khi giải quyết vụ án dân sự, Tòa án xác định có quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật thì theo yêu cầu của đương sự Tòa án xem xét hủy bỏ quyết định đó (Điều 34 BLTTDS). Mặc dù TAND tối cao và VKSND tối cao chưa có văn bản hướng dẫn thực hiện Điều 34 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2015 nhưng theo Thông tư liên tịch số 01/2014/TTLT-TANDTC-VKSNDTC ngày 6/01/2014, hướng dẫn thi hành Điều 32a của Bộ luật Tố tụng dân sự sửa đổi, bổ sung năm 2011, tại Điều 5 quy định “Tòa án không áp dụng thời hiệu quy định trong pháp luật tố tụng hành chính khi xem xét yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật”. Do đó, khi xem xét yêu cầu hủy quyết định cá biệt rõ ràng trái pháp luật, Tòa án cũng không xem xét về thời hiệu.

Như vậy, cùng là quyết định hành chính (chẳng hạn quyết định cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất) nhưng nếu đương sự yêu cầu hủy quyết định đó trong vụ án dân sự về tranh chấp quyền sử dụng đất thì Tòa án xem xét giải quyết mà không cần tính đến yếu tố thời hiệu. Nhưng nếu khởi kiện thành vụ án hành chính độc lập thì Tòa án lại không thể thụ lý, nếu đã thụ lý thì phải đình chỉ vì không còn thời hiệu khởi kiện theo quy định tại Điều 116 Luật TTHC.

Chúng tôi cho rằng, xuất phát từ tính chất đặc thù của quan hệ pháp luật tố tụng hành chính, đó là quan hệ giữa một bên (bên khởi kiện) là người dân (cá nhân, cơ quan, tổ chức) và một bên (bên bị kiện) là cơ quan hành chính nhà nước; đối tượng khởi kiện chính là quyết định hành chính (là kết quả của hoạt động thực hiện quyền lực nhà nước). Khi phát sinh sự kiện pháp lý (khởi kiện) đối với quyết định hành chính, đó là lúc cơ quan hành chính và các cơ quan tiến hành tố tụng hành chính xem xét, đánh giá đầy đủ, khách quan, toàn diện về quyết định bị kiện, bảo đảm việc ban hành quyết định hành chính đó là có căn cứ, đúng pháp luật.

Mục đích cuối cùng là hướng đến một nền hành chính có hiệu lực, hiệu quả, phục vụ tốt nhất cho lợi ích của nhân dân. Dưới góc độ này, chúng tôi cho rằng không nên quy định vấn đề thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính mà trong mọi trường hợp người khởi kiện đều có quyền khởi kiện yêu cầu Tòa án xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính. Trường hợp vẫn quy định thời hiệu khởi kiện vụ án hành chính thì cũng cần thiết phải nghiên cứu nâng thời hạn được khởi kiện hơn nữa (có thể lên 2 hoặc 3 năm); đồng thời, thời hạn này cần được xác định kể từ thời điểm nhận được hoặc biết rõ về quyết định hành chính. Đối với quyết định hành chính rõ ràng trái pháp luật thì không xác định thời hiệu. Có như vậy mới khắc phục được những vi phạm trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước của hệ thống các cơ quan công quyền, hướng đến xây dựng một nền hành chính phục vụ nhân dân, vì lợi ích của nhân dân.

Trịnh Duy Tám

VKSND tỉnh Vĩnh Phúc