Vai trò của VKSND trong Tố tụng hành chính theo luật Tố tụng hành chính năm 2015

1. Địa vị pháp lý của Viện kiểm sát nhân dân trong Luật TTHC năm 2015

Khoản 1 Điều 36 Luật TTHC năm 2015 quy định VKSND là cơ quan tiến hành tố tụng hành chính cùng với Tòa án nhân dân. Như vậy, Luật TTHC năm 2015 vẫn tiếp tục kế thừa quy định trước đây của Luật TTHC năm 2010 khi tiếp tục quy định VKSND là cơ quan tiến hành tố tụng hành chính. Theo chúng tôi, việc giữ nguyên quy định này là hợp lý bởi lẽ trong tố tụng hành chính, VKSND nhân danh quyền lực Nhà nước thực hiện chức năng kiểm sát hoạt động tư pháp, cụ thể là kiểm sát tính hợp pháp về các quyết định và hành vi của người tiến hành tố tụng và hành vi của người tham gia tố tụng, bảo đảm mọi vi phạm pháp luật trong tố tụng hành chính phải được phát hiện và xử lý kịp thời, nghiêm minh giúp cho việc giải quyết vụ án hành chính được đúng đắn và khách quan.

Ngoài ra, theo khoản 2 Điều 36 Luật TTHC năm 2015 quy định Viện trưởng Viện kiểm sát, Kiểm sát viên (KSV), Kiểm tra viên là những người tiến hành tố tụng hành chính cùng với Chánh án Tòa án, Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thẩm tra viên, Thư ký Tòa án. Như vậy, Luật TTHC năm 2015 đã bổ sung thêm Kiểm tra viên là người tiến hành tố tụng hành chính, thể hiện sự đồng bộ, phù hợp với quy định của Luật Tổ chức VKSND năm 2014; tiếp tục kế thừa các quy định trước đây của Luật TTHC năm 2010 khi quy định “Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính nhằm bảo đảm cho việc giải quyết vụ án hành chính kịp thời, đúng pháp luật”. Viện kiểm sát kiểm sát các vụ án hành chính từ khi thụ lý đến khi kết thúc việc giải quyết vụ án; tham gia các phiên toà, phiên họp của Toà án; kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong công tác thi hành bản án, quyết định của Toà án; thực hiện các quyền yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị theo quy định của pháp luật. Thông qua việc thực hiện chức năng này, Viện kiểm sát giúp Tòa án kịp thời sửa chữa những thiếu sót, sai lầm trong hoạt động xét xử nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự.

2. Nhiệm vụ và quyền hạn của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân, Kiểm sát viên và Kiểm tra viên

So với Luật TTHC năm 2010, nhiệm vụ và quyền hạn của Viện trưởng VKSND đã được bổ sung thêm quyền yêu cầu, kiến nghị tại Điều 42 Luật TTHC năm 2015. Ngoài ra, do Kiểm tra viên mới được bổ sung là người tiến hành tố tụng hành chính nên trong nhiệm vụ và quyền hạn Viện trưởng VKSND đã bổ sung thêm một số quy định liên quan đến chủ thể này, cụ thể: Phân công Kiểm tra viên tiến hành tố tụng đối với vụ án hành chính; quyết định thay đổi Kiểm tra viên.

Đối với nhiệm vụ và quyền hạn của KSV, nếu như Điều 40 Luật TTHC năm 2010 trước đây chỉ quy định một cách chung chung thì Luật TTHC năm 2015 đã có sự liệt kê các nhiệm vụ, quyền hạn rõ ràng và chi tiết hơn. Theo đó, Điều 43 quy định khi được Viện trưởng phân công thực hiện kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong hoạt động tố tụng hành chính, KSV có những nhiệm vụ, quyền hạn sau đây: Kiểm sát việc trả lại đơn khởi kiện; kiểm sát việc thụ lý, giải quyết vụ án; nghiên cứu hồ sơ vụ án; xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ theo quy định tại khoản 6 Điều 84 của Luật này; tham gia phiên tòa, phiên họp và phát biểu ý kiến của Viện kiểm sát về việc giải quyết vụ án theo quy định của Luật này; kiểm sát bản án, quyết định của Tòa án; yêu cầu, kiến nghị Tòa án thực hiện hoạt động tố tụng theo quy định của Luật này; đề nghị với Viện trưởng Viện kiểm sát có thẩm quyền kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án có vi phạm pháp luật; kiểm sát hoạt động tố tụng của người tham gia tố tụng; yêu cầu, kiến nghị cơ quan, tổ chức có thẩm quyền xử lý nghiêm minh người tham gia tố tụng vi phạm pháp luật; thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của Luật này. Chúng tôi cho rằng, với việc quy định cụ thể và chi tiết về nhiệm vụ và quyền hạn của KSV giúp cho KSV thuận lợi hơn trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Nhiệm vụ của Kiểm tra viên được quy định tại Điều 44 Luật TTHC năm 2015 đều là các nhiệm vụ và quyền hạn mới, theo đó, Kiểm tra viên có các nhiệm vụ và quyền hạn sau: Nghiên cứu hồ sơ vụ án, báo cáo kết quả với Kiểm sát viên; lập hồ sơ kiểm sát vụ án hành chính theo sự phân công của Kiểm sát viên hoặc Viện trưởng Viện kiểm sát; giúp KSV kiểm sát việc tuân theo pháp luật theo quy định.

3. Về sự có mặt của Kiểm sát viên tại các phiên tòa, phiên họp trong tố tụng hành chính

Điều 156 Luật TTHC năm 2015 quy định về sự có mặt của KSV tại phiên tòa sơ thẩm như sau:

1. Kiểm sát viên được Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp phân công có nhiệm vụ tham gia phiên tòa, nếu vắng mặt thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành xét xử.
2. Trường hợp Kiểm sát viên bị thay đổi tại phiên tòa hoặc không thể tiếp tục tham gia phiên tòa xét xử, nhưng có Kiểm sát viên dự khuyết thì người này được tham gia phiên tòa xét xử tiếp vụ án nếu họ có mặt tại phiên tòa từ đầu.

Với quy định trên có thể thấy Luật TTHC năm 2015 có hai điểm kế thừa Luật TTHC năm 2010: Một là, KSV được Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp phân công phải có mặt tại phiên tòa xét xử sơ thẩm vụ án hành chính; hai là, trường hợp KSV bị thay đổi tại phiên tòa hoặc không thể tiếp tục tham gia phiên tòa xét xử, nhưng có KSV dự khuyết thì người này được tham gia phiên tòa xét xử tiếp vụ án nếu họ có mặt tại phiên tòa từ đầu. Tuy nhiên, Luật TTHC năm 2015 có một điểm sửa đổi so với quy định của Luật TTHC năm 2010 là trong trường hợp KSV được Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp phân công vắng mặt tại phiên tòa thì Hội đồng xét xử vẫn tiến hành xét xử thay vì phải hoãn phiên tòa như quy định trước đây. Theo chúng tôi, sở dĩ Luật TTHC năm 2015 có sự sửa đổi này xuất phát từ lý do nhằm bảo đảm việc giải quyết vụ án hành chính được xét xử kịp thời nhằm bảo đảm đúng thời hạn tố tụng đã được quy định.

Về sự có mặt của KSV tại phiên tòa phúc thẩm được Luật TTHC năm 2015 quy định tại Điều 224, cụ thể như sau:

1. Kiểm sát viên được Viện trưởng Viện kiểm sát cùng cấp phân công có nhiệm vụ tham gia phiên tòa. Hội đồng xét xử quyết định hoãn phiên tòa khi Kiểm sát viên vắng mặt trong trường hợp Viện kiểm sát có kháng nghị.
2. Trường hợp Kiểm sát viên vắng mặt hoặc không thể tiếp tục tham gia phiên tòa, nhưng có Kiểm sát viên dự khuyết tham gia phiên tòa từ đầu thì người này được thay thế Kiểm sát viên vắng mặt tham gia phiên tòa xét xử vụ án.

Với quy định trên có thể thấy rằng, Luật TTHC năm 2015 có điểm kế thừa quy định của Luật TTHC năm 2010 khi quy định KSV được phân công phải có nhiệm vụ tham gia phiên tòa phúc thẩm, trường hợp KSV vắng mặt hoặc không thể tiếp tục tham gia phiên tòa, nhưng có KSV dự khuyết tham gia phiên tòa từ đầu thì người này được thay thế KSV vắng mặt tham gia phiên tòa xét xử vụ án. Tuy nhiên, nếu như Điều 194 Luật TTHC năm 2010 trước đây quy định trong trường hợp KSV vắng mặt nếu không có KSV dự khuyết tham dự phiên tòa ngay từ đầu thay thế thì bắt buộc phải hoãn phiên tòa, trong khi đó theo Luật TTHC năm 2015 trong trường hợp KSV vắng mặt thì Hội đồng xét xử quyết định hoãn phiên tòa khi KSV vắng mặt trong trường hợp Viện kiểm sát có kháng nghị. Thủ tục phúc thẩm đối với quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị cũng quy định tương tự, theo khoản 4 Điều 243 thì: “Kiểm sát viên Viện kiểm sát cùng cấp tham gia phiên họp phúc thẩm và phát biểu ý kiến về việc giải quyết kháng cáo, kháng nghị trước khi Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định. Hội đồng xét xử quyết định hoãn phiên họp khi Kiểm sát viên vắng mặt trong trường hợp Viện kiểm sát có kháng nghị”. Với quy định trên có thể hiểu, nếu KSV vắng mặt nhưng vụ án hành chính phát sinh do có sự kháng cáo của đương sự mà không phải là kháng nghị của Viện kiểm sát thì trong trường hợp này vẫn tiến hành xét xử bình thường mà không cần phải hoãn phiên tòa.

Về sự có mặt của KSV tại phiên tòa giám đốc thẩm thì Luật TTHC năm 2015 vẫn tiếp tục kế thừa quy định của Luật TTHC năm 2010 khi Điều 267 quy định “Phiên tòa giám đốc thẩm phải có sự tham gia của Viện kiểm sát cùng cấp”. Quy định này cũng được áp dụng tương tự tại thủ tục tái thẩm. Bên cạnh đó, đối với thủ tục đặc biệt xem xét lại quyết định của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thì theo quy định tại Điều 290 về thành phần tham dự phiên họp của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao để xem xét kiến nghị, đề nghị thì nêu rõ “Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao tham dự phiên họp của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao để xem xét kiến nghị của Ủy ban Tư pháp của Quốc hội, kiến nghị của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao hoặc đề nghị của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao theo quy định tại khoản 4 Điều 287 của Luật này”.

4. Phát biểu của Kiểm sát viên tại các phiên tòa, phiên họp trong tố tụng hành chính

So với quy định của Luật TTHC năm 2010, quy định của Luật TTHC năm 2015 về phát biểu của KSV tại phiên tòa xét xử sơ thẩm vụ án hành chính có sự sửa đổi quan trọng. Theo Điều 190 Luật TTHC năm 2015 quy định: “Sau khi những người tham gia tố tụng tranh luận và đối đáp xong, Kiểm sát viên phát biểu ý kiến về việc tuân theo pháp luật tố tụng của Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thư ký phiên tòa và của người tham gia tố tụng trong quá trình giải quyết vụ án, kể từ khi thụ lý cho đến trước thời điểm Hội đồng xét xử nghị án và phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án.

Ngay sau khi kết thúc phiên tòa, Kiểm sát viên phải gửi văn bản phát biểu ý kiến cho Tòa án để lưu vào hồ sơ vụ án”.

Như vậy, theo quy định của Luật TTHC năm 2015, việc phát biểu của KSV đã được sửa đổi theo hướng cho phép KSV được quyền phát biểu ý kiến về việc giải quyết vụ án. Chúng tôi cho rằng, việc sửa đổi này là hợp lý, bởi lẽ, KSV là người kiểm sát việc giải quyết vụ án ngay từ khi vụ án hành chính được khởi kiện, KSV cũng được quyền nghiên cứu hồ sơ vụ án nên hơn ai hết KSV là người nắm rõ bản chất vụ việc. Do đó, KSV phát biểu quan điểm về việc giải quyết vụ án được xem như là kênh quan trọng để Hội đồng xét xử tham khảo đánh giá về tính hợp pháp của đối tượng khiếu kiện. Bên cạnh điểm mới như trên, Luật TTHC năm 2015 còn bổ sung thêm quy định: “Ngay sau khi kết thúc phiên tòa, Kiểm sát viên phải gửi văn bản phát biểu ý kiến cho Tòa án để lưu vào hồ sơ vụ án” nhằm đảm bảo việc hoàn tất hồ sơ vụ việc theo đúng quy định của pháp luật.

Đối với việc phát biểu của KSV trong phiên tòa phúc thẩm, Luật TTHC năm 2015 kế thừa những quy định trước đây của Luật TTHC năm 2010 khi quy định “Sau khi những người tham gia tố tụng phát biểu tranh luận và đối đáp xong, Kiểm sát viên phát biểu ý kiến của Viện kiểm sát về việc tuân theo pháp luật trong quá trình giải quyết vụ án hành chính ở giai đoạn phúc thẩm” và khoản 4 Điều 243 quy định phát biểu của KSV tại phiên họp phúc thẩm đối với quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị “Kiểm sát viên Viện kiểm sát cùng cấp tham gia phiên họp phúc thẩm và phát biểu ý kiến về việc giải quyết kháng cáo, kháng nghị trước khi Hội đồng xét xử phúc thẩm ra quyết định. Hội đồng xét xử quyết định hoãn phiên họp khi Kiểm sát viên vắng mặt trong trường hợp Viện kiểm sát có kháng nghị”. Tương tự như quy định ở cấp xét xử sơ thẩm, Luật TTHC năm 2015 đã bổ sung thêm quy định “Ngay sau khi kết thúc phiên tòa, Kiểm sát viên phải gửi văn bản phát biểu ý kiến cho Tòa án để lưu vào hồ sơ vụ án”.

Việc phát biểu của KSV tại phiên tòa giám đốc thẩm và tái thẩm, Luật TTHC năm 2015 bổ sung thêm quy định mới là đại diện Viện kiểm sát phát biểu ý kiến về quyết định kháng nghị thay vì chỉ phát biểu về việc giải quyết vụ án hành chính như Luật TTHC năm 2010 trước đây. Với việc bổ sung này, giúp cho Hội đồng xét xử có thêm một kênh thông tin quan trọng để xem xét việc kháng nghị là có căn cứ hay không từ đó quyết định việc chấp nhận hay không chấp nhận kháng nghị để đưa ra phán quyết đúng với sự thật khách quan của vụ án.

5. Kiểm sát hoạt động thu thập chứng cứ và chứng minh trong tố tụng hành chính

Viện kiểm sát với chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong tố tụng hành chính góp phần giúp cho hoạt động thu thập chứng cứ của Tòa án, đương sự được diễn ra theo đúng trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Vì vậy, Luật TTHC năm 2015 tiếp tục dành một số điều khoản quy định về vấn đề này, trong đó chủ yếu tập trung tại Chương VI về chứng cứ, chứng minh. Đối với việc xác minh và thu thập chứng cứ, khoản 6 Điều 84 Luật TTHC năm 2015 kế thừa quy định trước đây của Luật TTHC năm 2010 khi quy định “Viện kiểm sát có quyền yêu cầu Tòa án xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ trong quá trình giải quyết vụ án. Trường hợp kháng nghị bản án hoặc quyết định của Tòa án theo thủ tục phúc thẩm, giám đốc thẩm, tái thẩm thì Viện kiểm sát có thể xác minh, thu thập tài liệu, chứng cứ để bảo đảm cho việc kháng nghị”; bên cạnh đó, việc kiểm sát hoạt động thu thập chứng cứ, chứng minh có những điểm mới sau:

Thứ nhất, đối với hoạt động trưng cầu giám định và yêu cầu giám định, khoản 5 Điều 89 Luật TTHC năm 2015 đã bổ sung quy định Viện trưởng VKSND tối cao được quyền yêu cầu giám định lại trong trường hợp đặc biệt.

Thứ hai, đối việc bảo vệ chứng cứ, khoản 2 Điều 97 Luật TTHC năm 2015 quy định “Trường hợp người làm chứng bị đe dọa, khống chế hoặc mua chuộc để không cung cấp chứng cứ hoặc cung cấp chứng cứ sai sự thật thì Tòa án có quyền quyết định buộc người có hành vi đe dọa, khống chế hoặc mua chuộc phải chấm dứt hành vi đe dọa, khống chế hoặc mua chuộc người làm chứng. Trường hợp hành vi đó có dấu hiệu tội phạm thì Tòa án yêu cầu Viện kiểm sát xem xét về trách nhiệm hình sự”, trong khi đó theo quy định tại khoản 2 Điều 91 Luật TTHC năm 2010 trước đây quy định “… Trường hợp hành vi đe doạ, khống chế hoặc mua chuộc có dấu hiệu tội phạm thì Toà án chuyển cho Cơ quan điều tra có thẩm quyền xem xét về trách nhiệm hình sự”. Có thể thấy, Luật TTHC năm 2015 đã có sự quy định cụ thể, rõ ràng và chi tiết hơn giúp cho Tòa án thuận lợi trong công tác xử lý các hành vi có dấu hiệu vi phạm pháp luật nhằm đảm bảo việc giải quyết vụ án hành chính được kịp thời, đúng pháp luật.

6. Kiểm sát thi hành án hành chính

Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính theo Luật TTHC năm 2015 có điểm bổ sung khá quan trọng khi cho phép Tòa án được quyền ra quyết định buộc thi hành án hành chính. Chính vì vậy mà nhiệm vụ của VKSND cũng được bổ sung thêm quy định mới tại khoản 2 Điều 312: “Trong thời hạn 05 ngày làm việc kể từ ngày nhận được đơn yêu cầu của người được thi hành án, Tòa án đã xét xử sơ thẩm phải ra quyết định buộc thi hành án hành chính. Quyết định buộc thi hành án phải được gửi cho người phải thi hành án, người được thi hành án, thủ trưởng cơ quan cấp trên trực tiếp của người phải thi hành án và Viện kiểm sát cùng cấp…”. Ngoài điểm bổ sung trên thì Điều 315 Luật TTHC năm 2015 tiếp tục kế thừa quy định Luật TTHC năm 2010 về kiểm sát thi hành án hành chính khi quy định:

Viện kiểm sát kiểm sát việc tuân theo pháp luật của đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án bảo đảm việc thi hành bản án, quyết định kịp thời, đầy đủ, đúng pháp luật.

Viện kiểm sát có quyền kiến nghị với cơ quan, tổ chức, cá nhân có nghĩa vụ thi hành án hành chính và cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức phải chấp hành bản án, quyết định của Tòa án để có biện pháp tổ chức thi hành nghiêm chỉnh bản án, quyết định của Tòa án.

Với việc quy định quyết định buộc thi hành án phải được gửi cho Viện kiểm sát cùng cấp giúp cho Viện kiểm sát kịp thời thực hiện công tác kiểm sát để phát hiện ra các sai phạm trong hoạt động thi hành án để có các biện pháp kiến nghị chủ thể có thẩm quyền xử lý nhằm bảo đảm cho bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật của Tòa án được thi hành nghiêm chỉnh từ đó kịp thời bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người được thi hành án.

Tóm lại, Luật TTHC năm 2015 đã kế thừa những quy định cơ bản về vai trò của VKSND trong hoạt động tố tụng hành chính của Luật TTHC năm 2010; đồng thời, sửa đổi, bổ sung nhiều quy định mới. Chúng tôi cho rằng, đây là những sửa đổi, bổ sung quan trọng giúp Viện kiểm sát thực hiện tốt nhiệm vụ của mình trong hoạt động tố tụng hành chính được quy định tại Điều 22 Luật TTHC năm 2015 “Viện kiểm sát có nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ quyền con người, quyền công dân, bảo vệ chế độ xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, góp phần bảo đảm pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất”.

lê việt sơn/ đoàn thị vĩnh hà

Nguồn: TCKS số 5/2016